МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ
И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ
(В СВЯЗИ С ИЗМЕНЕНИЯМИ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В 2020 - 2021 ГОДАХ)
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
ВРП | Валовой региональный продукт |
ГП | Государственная программа |
ГСМ | Горюче-смазочные материалы |
ИБР | Индекс бюджетных расходов |
ИДП | Индекс доходного потенциала |
НДФЛ | Налог на доходы физических лиц |
НУСН | Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения |
РФ | Российская Федерация |
ТЭО | Технико-экономическое обоснование |
ВВЕДЕНИЕ
Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации) содержат:
- основные цели формирования системы межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации;
- подходы к установлению единых и дополнительных нормативов отчислений от поступлений в региональные и местные бюджеты в рамках действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
- подходы к формированию и предоставлению межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;
- подходы к предоставлению бюджетных кредитов местным бюджетам.
Методические рекомендации направлены на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.
Предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства.
Методические рекомендации подготовлены с учетом изменений, внесенных в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2019 - 2021 гг., в том числе с учетом следующих федеральных законов:
- Федерального закона
от 02.08.2019 N 307-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений";
- Федеральный закон
от 01.07.2021 N 246-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации";
- Федеральный закон
от 28.06.2021 N 228-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений
Бюджетного кодекса Российской Федерации";
- Федеральный закон
от 11.06.2021 N 195-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральной территории "Сириус";
- Федеральный закон
от 01.10.2020 N 311-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений
Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году";
- Федеральный закон
от 02.08.2019 N 278-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
- Федеральный закон
от 08.06.2020 N 173-ФЗ "О внесении изменения в статью
93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации".
1 Общие принципы формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации
1.1 Обеспечение сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне
Субъект Российской Федерации в ходе формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями должен учитывать необходимость обеспечения сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне. Система межбюджетных отношений должна способствовать достижению как вертикальной сбалансированности местных бюджетов (то есть сокращению разрыва между собственными доходами и расходами местных бюджетов), так и горизонтальной сбалансированности (то есть сокращению дифференциации местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности).
В соответствии с критерием вертикальной сбалансированности доля расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должна соответствовать доле доходов местных бюджетов после распределения трансфертов в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
В случае вертикальной сбалансированности объем средств, предоставляемый местным бюджетам в процессе формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, можно представить следующим образом).
При этом из данной схемы исключены субвенции, передаваемые на исполнение делегированных полномочий, так как предполагается, что объем субвенций соответствует объему финансирования переданных государственных полномочий.
В то же время исключение субсидий и иных межбюджетных трансфертов из оценки общего объема передаваемых средств при определении вертикальной сбалансированности может привести к дисбалансу консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, так как значительный объем средств, передаваемых в виде субсидий, снижает потребность в дотациях и весь объем межбюджетных трансфертов должен рассматриваться в комплексе.
| = | Оценка объема расходных обязательств по собственным полномочиям (по реализации вопросов местного значения) |
Прогноз поступлений по единым нормативам отчислений от налоговых и отдельных неналоговых доходов в местные бюджеты, утвержденным законом субъекта Российской Федерации |
+ |
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности |
+ |
Прогноз поступлений НДФЛ по дополнительным нормативам отчислений |
- |
+ | Прогноз поступлений по местным и закрепленным федеральным законодательством налоговым и неналоговым доходам |
Прогноз поступлений акцизов на ГСМ и НУСН по дифференцированным нормативам отчислений |
+ |
Дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов |
+ |
Субсидии, иные межбюджетные трансферты |
|
Источник: составлено авторами.
Рисунок 1 - Обеспечение вертикальной сбалансированности
Для оценки величины вертикального дисбаланса рекомендуется пользоваться следующими показателями:
- совокупная разница между собственными доходами и расходами местных бюджетов (в том числе по типам муниципальных образований);
- разница между долей собственных доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации и долей собственных расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации.
В соответствии с критерием горизонтальной сбалансированности в результате предоставления финансовой помощи местным бюджетам дифференциация местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности должна сокращаться или оставаться на том же уровне, который сложился с учетом поступлений в местные бюджеты по местным и закрепленным федеральным законодательством налоговым и неналоговым доходам.
Для оценки величины горизонтального дисбаланса рекомендуется пользоваться такими показателями, как коэффициент Джини и коэффициент вариации, рассчитанными по среднедушевым бюджетным доходам местных бюджетов с учетом дифференциации стоимости предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (например, индекса бюджетных расходов или аналогичного показателя). При этом рекомендуется оценивать величину горизонтального дисбаланса после каждой стадии распределения финансовой помощи (до оказания финансовой помощи, после выравнивания бюджетной обеспеченности, после распределения прочих дотаций, после распределения субсидий и иных межбюджетных трансфертов).
Муниципальным районам и городским округам с внутригородским делением также следует учитывать необходимость обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности при формировании межбюджетных отношений с поселениями и внутригородскими районами соответственно.
1.2 Цели формирования межбюджетных отношений и инструменты межбюджетного регулирования
Формирование межбюджетных отношений может быть направлено на достижение следующих целей:
- обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий;
- стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями;
- обеспечение региональных и местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий;
- устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления (внешние экономические изменения, изменение разграничения расходных обязательств, изменение налогового законодательства и разграничения доходных источников);
- устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.
Для достижения целей межбюджетного регулирования необходимо использовать соответствующие инструменты.
Таблица 1 - Цели и инструменты межбюджетного регулирования
Цели | Инструменты |
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий | - | установление единых нормативов отчислений от налоговых и отдельных неналоговых <1> доходов |
- | установление дифференцированных нормативов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения |
- | установление дифференцированных нормативов отчислений от акцизов на ГСМ |
- | дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные дотации |
- | замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ |
Стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями: | | |
- | достижение стратегических целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе увеличение финансирования за счет местных бюджетов направлений расходов, приоритетных с точки зрения субъекта Российской Федерации | - | субсидии |
- | выравнивание доступа к определенным бюджетным услугам, предоставление которых относится к полномочиям публично-правового образования - получателя трансферта | - | субсидии, в том числе "горизонтальные" (между публично-правовыми образованиями одного уровня) |
- | поощрение различных достижений муниципальных образований в соответствии с приоритетами, установленными субъектом Российской Федерации | - | иные межбюджетные трансферты (распределяемые на конкурсной основе); |
- | иные дотации (в целях поощрения достижения наилучших показателей социально-экономического развития муниципальных образований) |
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий | - | субвенции (из региональных бюджетов) |
- | иные межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными договорами (из местных бюджетов) |
Устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления | дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов |
Устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов, другие цели (в т.ч., реализация инфраструктурных проектов) | бюджетные кредиты |
--------------------------------
<1>
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает закрытый перечень неналоговых доходов, по которым могут быть установлены единые нормативы отчислений (см. раздел 2.1). Далее по тексту Методических рекомендаций под едиными нормативами отчислений от неналоговых доходов следует понимать единые нормативы отчислений по тем неналоговым доходам, возможность передачи единых нормативов по которым установлена
Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Источник: составлено авторами.
Эти инструменты призваны обеспечить местные бюджеты доходами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Перед субъектом Российской Федерации (муниципальным районом, городским округом с внутригородским делением) стоит задача выбора: в какой пропорции распределить финансовые ресурсы между различными каналами передачи средств в местные бюджеты.
Выбор между предоставлением местным бюджетам налоговых и неналоговых доходов и предоставлением межбюджетных трансфертов
Закрепление нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов местным бюджетам является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования экономического развития муниципальных образований. Преимуществами закрепления нормативов отчислений на длительный срок являются:
- возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные налоговые и неналоговые доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;
- повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов и к развитию имеющейся на территории муниципальных образований доходной базы.
В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые и неналоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и закрепления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.
В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и неналоговых доходов и развитии собственной доходной базы.
Использование "отрицательных" трансфертов (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет) позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой доходной базой, вызванный установлением единых нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов, за счет перераспределения средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль единых нормативов отчислений сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные" трансферты, так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного" трансферта, поскольку изъятыми окажутся не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.
За исключением требования передачи местным бюджетам не менее 15 процентов НДФЛ в виде единых и (или) дополнительных нормативов отчислений и не менее 10 процентов поступлений от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации (далее - акцизы на ГСМ),
Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает иных ограничений на минимальные размеры дополнительно передаваемых отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть средств он передает в виде отчислений от налоговых и неналоговых доходов, а какую - в виде финансовой помощи.
Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений, должен зависеть (помимо выбора между сокращением дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы) от равномерности распределения соответствующей доходной базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых и неналоговых доходов в виде единых нормативов отчислений. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям
