Одобрено
Правительством
Российской Федерации
Советом директоров
Центрального банка
Российской Федерации
О МЕРАХ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СТАБИЛИЗАЦИИ
СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ В СТРАНЕ
Введение
Оценка ситуации
В последние годы экономика России находится в глубоком системном кризисе. Он вызван не только ошибками в экономической политике, которые привели к накоплению структурных диспропорций в системе воспроизводства, снижению ее эффективности, конкурентоспособности выпускаемой продукции, к масштабному росту внутреннего и внешнего долга, но и ослаблением системы государственного управления. На протяжении последних лет ни разу не был принят действительно сбалансированный бюджет. Негативные процессы обострились в связи с резким падением мировых цен на энергоносители и другие сырьевые товары, выручка от экспорта которых практически покрывала значительную часть спроса населения на продовольствие и готовую продукцию, а также в связи с мировым финансовым кризисом.
В 1998 году произошло ухудшение социально - экономической ситуации. Уже в первом полугодии ускорился рост неплатежей, стали сокращаться поступления от экспорта, обострился бюджетный кризис, дестабилизировались все сегменты финансового рынка. Спад производства, наметившийся в апреле - мае, во второй половине года приобрел угрожающий характер.
Катализатором негативных процессов в экономике стали непродуманные по своим последствиям решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г. Произошло совмещение девальвации рубля, скачка цен, паралича банковской системы, резкого падения доверия со стороны потенциальных кредиторов и инвесторов, значительного снижения поступлений как импортных, так и производимых внутри страны товарных ресурсов.
В краткосрочной перспективе на общеэкономическую ситуацию будут оказывать значительное воздействие следующие негативные факторы.
Сокращение поступления продовольственных и топливных ресурсов создало большие проблемы для функционирования ключевых систем жизнеобеспечения. По оперативным данным, месячный импорт продовольствия сократился в сентябре в 2,5 раза. Запасы топлива в энергетике остаются ниже нормативного уровня.
Ускорился спад промышленного производства. Если в июне по сравнению с аналогичным периодом прошлого года он составлял 2,5 процента, то в августе - 11,5 процента, в сентябре - 14,5 процента. Развитие этого процесса создаст крайне трудные стартовые условия для развития экономики в следующем году, обострит положение с занятостью населения.
Продолжается снижение уровня жизни населения. Сокращение среднеобеспеченного слоя серьезно ухудшает социальную структуру общества и усиливает дифференциацию по уровню доходов.
Рост товарооборота сменился его падением, которое может достичь в IV квартале 6 - 7 процентов, а в следующем году, если не переломить сложившуюся тенденцию, - 7 - 8 процентов. Помимо обнищания значительной части населения, это грозит увеличением разрыва в уровне жизни по регионам и регионализацией потребительского рынка.
В растущей натурализации хозяйственных связей и сокращении налоговых поступлений проявляется дезорганизация системы расчетов и платежей. На этой почве усилились проявления экономического сепаратизма на местах.
Резко обострился бюджетный кризис. Задолженность по расходам на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства на 1 января 1998 г. составила несколько десятков миллиардов рублей и продолжает увеличиваться. Вследствие роста неплатежей и падения производства налоговые поступления снизились до уровня, не покрывающего минимально необходимых расходов государства. При сохранении сложившихся тенденций в IV квартале денежные поступления налогов в федеральный бюджет могут составить 6 - 7 процентов ВВП, при минимальной потребности 9 - 10 процентов ВВП.
Остается критическим состояние платежного баланса страны. Несмотря на сокращение импорта, положительное сальдо текущих операций в 1998 году будет в 4 - 5 раз меньше, чем в 1997 году, в то время как возможности поступления валюты за счет займов и инвестиций резко сократились.
Скачок инфляции и ухудшение финансовой ситуации создали критический разрыв между потребностями экономики в расширении денежной массы и возможностями инфляционно безопасной эмиссии. Этот разрыв происходит на фоне высоких инфляционных ожиданий. В настоящее время основными факторами, которые могут обеспечить сдерживание инфляции, остаются жесткий контроль за ценами на продукцию естественных монополий, недопущение резких скачков плавающего курса рубля, увеличение товарного покрытия платежеспособного спроса.
Резко снизившийся уровень капитализации и ликвидности российских банков, падение доверия к ним являются одним из главных препятствий нормализации денежного оборота, восстановления системы сбережений и общей стабилизации социально - экономического положения.
Таким образом, в целях снижения остроты нынешней кризисной ситуации, предотвращения дальнейшего спада производства, стабилизации и постепенного повышения потребительского спроса требуются немедленные и чрезвычайные действия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления при поддержке всего российского общества. Это предполагает, в свою очередь, высокую ответственность и консолидацию власти и общества, всех политических сил, социальных слоев и групп.
Правительство Российской Федерации считает первоочередной задачей обеспечение выхода страны из острого экономического кризиса. Предлагаемые меры рассматриваются как первый этап. Вместе с тем предполагается, что решение объективно стоящих перед страной задач потребует на следующем этапе реализации дополнительного комплекса мер, прежде всего по нормализации хозяйственного оборота и его обеспечению денежными средствами. Основными задачами станут также улучшение платежного баланса страны, увеличение валютных резервов, оздоровление организаций и создание жизнеспособных рыночных структур (банковских и производственных). На этой основе необходимо добиться кардинального снижения издержек, возникающих в процессе движения товаров от их производителей к конечным потребителям, высокий уровень которых стал одним из факторов недостаточной конкурентоспособности экономики России.
Важнейшим условием кардинального оздоровления экономики является повышение организующей роли государства в обеспечении эффективности производства за счет, с одной стороны, объединения "проблемных" организаций в крупные корпорации, в том числе с государственным участием. Наиболее важные функции этих корпораций на данном этапе - улучшение менеджмента, упорядочение финансовых потоков, перепрофилирование незагруженных мощностей на выпуск высокотехнологичной продукции. Создание таких корпораций может качественно улучшить положение дел с налоговыми платежами, гарантированием взаиморасчетов между организациями, своевременным погашением кредитов, поддержанием необходимого уровня ликвидности.
С другой стороны, государство совместно с органами местного самоуправления должно оказывать всемерную поддержку развитию малого и среднего предпринимательства, созданию конкурентной среды. Мировой опыт показывает, что ускорение экономического развития и решение проблемы занятости населения тесно связаны с развитием малого и среднего бизнеса, и это должно стать заботой как государственных органов власти, так и органов местного самоуправления.
Отработка технологии решения текущих социальных и экономических проблем должна осуществляться в рамках согласованной политики государственных органов власти и органов местного самоуправления.
Государственная структурная и производственная политика будет реализовываться в основном через программы развития, приоритетами которых являются:
наращивание производства в отраслях с быстрым оборотом капитала и высокой бюджетной эффективностью, обеспечивающих товарное наполнение потребительского рынка;
поддержка наукоемких отраслей и высоких технологий, отраслей с высокой степенью обработки, в том числе на базе развития кооперационных связей с иностранными компаниями;
производство конкурентоспособной машиностроительной продукции как основы технической реконструкции экономики;
сохранение и увеличение занятости населения.
Как явствует из перечня мер по выходу из кризиса, Правительство Российской Федерации выступает за усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка и его социальной ориентации. Это необходимо и для наведения хозяйственного порядка: формирования и соблюдения реального бюджета, усиления основ контрактного права, защиты прав собственности, проведения приватизации на цивилизованной основе с ориентацией на экономическую и социальную эффективность, усиления контроля за управлением и результатами использования государственной собственности, своевременной и в полном объеме уплаты налоговых платежей, вытеснения теневого оборота и т.д.
Необходимы рациональные методы регулирования, оптимальные для существующих условий. При решении задачи вывода страны из кризиса могут использоваться административные запреты и различного рода ограничения, но в целом они не должны преобладать. Государственное регулирование будет опираться на нормативную правовую базу и систему действенного контроля.
Задачи и действия
Правительства Российской Федерации и Центрального банка
Российской Федерации на краткосрочную перспективу
В сложившихся условиях главным является преодоление острой фазы кризиса, стабилизация социально - экономической ситуации.
Основные меры, уже принятые или намеченные к осуществлению, направлены на обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения, снижение социальной напряженности, оздоровление государственных финансов, банковской системы, восстановление товарных потоков и рыночных механизмов реального сектора экономики.
Достижение стабилизации рассматривается Правительством Российской Федерации как необходимое условие для перехода рыночной экономики к социально ориентированному экономическому росту.
Совершенствование рыночной системы хозяйствования предполагает запуск механизмов структурной перестройки экономики, укрепление единой системы государственной власти и развитие финансово - экономической составляющей основ федеративных отношений. Особое значение приобретают меры по оздоровлению и развитию инфраструктуры рынка.
Правительство Российской Федерации обеспечит эффективную координацию деятельности правоохранительных органов с целью решительной борьбы с экономической преступностью. Без наведения должного и свойственного цивилизованному рынку порядка нам не обойтись.
1. Нормализация условий жизни населения
1.1. Сфера жизнеобеспечения
1. Для предотвращения нехватки жизненно необходимых товаров, включая топливо, а также отдельных видов продовольствия и медикаментов обеспечивается оперативное создание их запасов и организация поставок в кризисные районы.
2. Осуществляется государственная поддержка производителей товаров, жизненно необходимых для обеспечения регионов, в особенности продовольствия и лекарственных средств.
3. Особое внимание уделяется бесперебойному прохождению через таможенную границу социально значимых импортных товаров (продовольствие и медикаменты, номенклатура которых устанавливается Министерством экономики Российской Федерации, Министерством торговли Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации). Отменена 3-процентная дополнительная таможенная пошлина на импорт таких товаров.
4. Временно снижены таможенные пошлины на импорт отдельных видов жизненно необходимых товаров (продовольствие и медикаменты).
5. Временно снижен на 50 процентов железнодорожный тариф на перевозки ограниченной номенклатуры жизненно необходимых товаров. Будут подготовлены предложения об основах государственного регулирования тарифов на федеральном железнодорожном транспорте, а также тарифов на электрическую энергию, потребляемую железнодорожным транспортом.
6. Приняты решения: о реструктуризации до 2005 года долга предприятий агропромышленного комплекса перед бюджетом; о переносе срока возврата целевых бюджетных ссуд, предоставленных в 1997 году предприятиям топливно - энергетического комплекса; о выделении администрациям субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном регионе, средств на компенсацию тарифов на электроэнергию в полном объеме; об обеспечении погашения задолженности федерального бюджета по ссудам субъектам Российской Федерации, сельское хозяйство которых пострадало от засухи; о погашении части задолженности ряда государств - участников СНГ за поставленные энергоносители поставками продовольствия и других социально значимых товаров.
7. Осуществляется частичное погашение субъектами Российской Федерации и предприятиями агропромышленного комплекса задолженности перед федеральным бюджетом по ранее выданным им бюджетным ссудам поставками социально значимых продовольственных товаров организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета.
8. Будет использован метод целевого финансирования для содержания объектов социальной сферы и жилищного фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления в 1996 - 1998 годах.
1.2. Поддержание доходов населения
1. Начиная с 1 октября 1998 г. в полном объеме будет обеспечена текущая выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, финансируемой из федерального бюджета, денежного довольствия военнослужащим, работникам правоохранительных органов, а также пенсий и стипендий.
Финансовая поддержка из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будет обусловливаться своевременным обеспечением текущих выплат работникам здравоохранения, образования, науки, культуры и других бюджетных организаций за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.
Будут приняты меры по приведению размеров денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих в соответствие с законодательными нормами, установленными для федеральных государственных служащих.
2. Погашение задолженности федерального бюджета по выплатам заработной платы, образовавшейся в том числе в связи с выполнением государственного оборонного заказа, денежного довольствия, пенсий будет осуществляться в пределах объема финансирования, предусмотренного федеральным бюджетом на IV квартал 1998 г., с переносом погашения оставшейся части задолженности на 1999 год.
3. Министерству финансов Российской Федерации даны указания разработать совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации механизм и подготовить соответствующие нормативные акты по выплате в 1999 году компенсации наименее обеспеченным группам населения в связи с ростом цен, в том числе по дифференцированной индексации пенсий, направленной на поддержку малообеспеченных пенсионеров, а также поэтапной индексации ставок и окладов работников бюджетной сферы.
4. Ужесточается ответственность должностных лиц и собственников предприятий за несвоевременную выплату заработной платы, нарушение условий трудовых соглашений и коллективных договоров. Соответствующие указания даны правоохранительным органам. Министерство труда и социального развития Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации подготовят в IV квартале 1998 г. необходимые нормативные правовые документы. Одновременно на ряде предприятий различных отраслей реального сектора экономики будет проведен эксперимент по предоставлению предприятиям права на резервирование части поступивших на счета средств для выплаты заработной платы и финансирования иных неотложных расходов.
5. С целью упорядочения системы социальных льгот и выплат будут приняты решения по совершенствованию системы государственной социальной помощи, предусматривающие предоставление ее, главным образом, малообеспеченным группам населения. В целях обеспечения адресности социальной помощи населению в течение первой половины 1999 г. должна быть сформирована законодательная база, включая выработку общих принципов, критериев и условий предоставления социальных выплат и льгот, разграничение источников их финансирования, адресности стипендиального обеспечения студентов.
6. До конца 1998 года Правительство Российской Федерации представит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации пакет социальных законов, обеспечивающих:
возможность индексации минимальной заработной платы, пенсий и социальных пособий на основе прожиточного минимума, отказ от использования минимального размера оплаты труда в качестве нормативной базы при установлении размера социальных выплат;
перенос части выплат в государственные внебюджетные фонды с работодателя на работника с соответствующим увеличением размера начисляемой заработной платы.
1.3. Смягчение последствий финансового
кризиса для населения
1. Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления будут приняты меры, исключающие необоснованный рост цен и тарифов на продукцию (услуги) отраслей естественных и локальных монополий. Правительством Российской Федерации будут подготовлены предложения по механизму установления предельных тарифов и цен на их продукцию.
2. Правительством Российской Федерации будет принят порядок регулирования цен на жизненно необходимые отечественные и импортные лекарственные средства, перечень которых будет определяться Министерством здравоохранения Российской Федерации. Будет усилена адресность существующей системы льгот по обеспечению потребности в медикаментах малоимущих семей.
3. Ужесточается антимонопольное регулирование, в том числе в сфере оптовой и розничной торговли.
4. С целью сдерживания роста безработицы и создания условий для расширения занятости будет осуществляться переподготовка и обучение высвобождающихся работников, стимулироваться развитие малого и среднего предпринимательства, расширяться участие трудоспособного населения в программе увеличения мощности национальной транспортной системы и других видах общественно значимых работ, в том числе природоохранного характера.
5. Будет продолжено реформирование правоотношений в жилищно - коммунальной сфере. Изменение платежей населения за жилье и коммунальные услуги будет увязано с системой мер по социальной защите малоимущих категорий граждан, уровнем доходов населения и реализацией мероприятий, направленных на снижение издержек производителей жилищно - коммунальных услуг и повышение качества обслуживания потребителей.
6. Будут приняты меры по недопущению установления тарифов и арендных ставок в иностранной валюте и условных (учетных) единицах, за исключением тарифов и ставок в области внешнеэкономической деятельности.
7. В целях формирования трудовых отношений на основе баланса интересов работника и работодателя Правительство Российской Федерации подготовит для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект нового
Трудового кодекса Российской Федерации.
8. Правительство Российской Федерации рассматривает функционирование социальной инфраструктуры как важный элемент обеспечения жизнедеятельности населения. В качестве первоочередной меры принято постановление, отменяющее необоснованные ограничения на внебюджетную деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки и способствующее их эффективной работе. Будут предусмотрены меры, обеспечивающие сохранение качества образования и его доступности, общедоступность услуг в сфере культуры, поддержку особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
В целях расширения возможностей населения по получению образовательных услуг в различных видах профессионального образования (начального, среднего, высшего, дополнительного) будет разработан механизм формирования и предоставления адресного образовательного кредита.
9. Намечено оперативно разработать и реализовать меры по преодолению детской беспризорности. В проекте федерального бюджета на 1999 год будет предусмотрено финансирование приоритетных программ по защите детства на уровне не ниже объемов, установленных законом о федеральным бюджете на 1998 год.
2. Создание условий устойчивого
функционирования экономики
2.1. Стабилизация денежной системы и курс рубля
1. Основной задачей на 1999 год является удержание инфляции на уровне не более 30 процентов. Это позволит поддержать реальные доходы населения и обеспечить выполнение государством своих обязательств. Проблемы платежного баланса будут смягчены курсовой политикой.
2. Устанавливается, что порядок рыночного формирования курса рубля к иностранным валютам основывается на режиме плавающего валютного курса. Динамику курса рубля будет определять денежно - кредитная политика, строго обеспечивающая соблюдение установленных ориентиров роста денежного предложения.
3. Промежуточная цель денежно - кредитной политики - поддержание темпов роста денежной массы, адекватных решению названной основной задачи. В ближайшие 5 - 6 месяцев в качестве критерия реализации денежно - кредитной политики будет выступать уровень официальных золотовалютных резервов.
4. Центральный банк Российской Федерации подготовит до 1 декабря 1998 г. основные направления единой государственной денежно - кредитной политики на 1999 год и представит их на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации осуществят комплекс мероприятий по увеличению официальных золотовалютных резервов Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Будет изменен порядок обязательной продажи иностранной валюты, полученной по экспортным контрактам. Норматив ее обязательной продажи увеличивается до 75 процентов. Активизируется закупка золота для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации.
6. Пересматриваются в сторону сокращения сроки репатриации валютной выручки с дифференциацией по группам товаров.
7. Готовятся предложения по системе механизмов гарантирования репатриации выручки по экспортным сделкам и получения товаров (работ, услуг), эквивалентных сумме валюты, переведенной из Российской Федерации в виде аванса (предоплаты) по импортным сделкам.
8. В целях нормализации денежного оборота и эффективного перераспределения кредитных ресурсов Центральному банку Российской Федерации с привлечением Ассоциации российских банков поручается принять меры по восстановлению межбанковского кредитного рынка.
2.2. Реструктуризация банковской системы
Преодоление негативных процессов в экономике в значительной степени будет определяться мерами разрешения системного банковского кризиса. При этом особое значение приобретают безотлагательные действия, направленные на формирование жизнеспособных банковских институтов, эффективно и устойчиво функционирующих в современной рыночной экономике и обеспечивающих кредитование ее реального сектора. Важнейшей проблемой является восстановление доверия к банковской системе и привлечение на этой основе сбережений населения.
В этой связи перед Центральным банком Российской Федерации стоят следующие задачи:
1. Совместно с Правительством Российской Федерации в ноябре 1998 г. доработать и принять программу неотложных мер по реструктуризации банковской системы Российской Федерации, которая обеспечит по итогам ее реализации продолжение работы банков, располагающих достаточным капиталом для осуществления деятельности и соблюдения требований, установленных Центральным банком Российской Федерации.
2. Начиная с ноября 1998 г. усовершенствовать порядок контроля за деятельностью банков, которые по состоянию на 1 августа 1998 г. не испытывали финансовых трудностей. Этот порядок должен быть нацелен на приведение под контролем Центрального банка Российской Федерации деятельности таких банков в соответствие с общеустановленными требованиями и будет действовать до середины 1999 года.
3. До конца ноября 1998 г. определить, в основном, перечень банков, подлежащих реструктуризации под контролем государства, с учетом необходимости сохранения сети кредитных организаций, обеспечивающих предоставление базовых банковских услуг.
Совместно с Правительством Российской Федерации определить затраты на реструктуризацию данной группы банков и источники их покрытия.
4. Создать Агентство по реструктуризации кредитных организаций и обеспечить начало его функционирования с декабря 1998 г.
Совместно с Правительством Российской Федерации организовать необходимое взаимодействие с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации с целью принятия федерального закона об Агентстве по реструктуризации кредитных организаций, предусматривающего, в числе прочего, механизм отстранения от управления кредитными организациями собственников, в результате деятельности которых эти организации стали неплатежеспособными.
5. В ноябре - декабре 1998 г. ввести ограничения и запреты для неплатежеспособных банков, не входящих в перечень банков, реструктуризация которых проводится под контролем государства, на осуществление ими отдельных банковских операций, а в случае отсутствия у таких банков реальной программы и возможностей восстановления нормальной банковской деятельности отзывать у них лицензии.
6. С ноября 1998 г. предоставлять стабилизационные кредиты банкам только при наличии у них реальных программ восстановления нормальной банковской деятельности. Обеспечить контроль за использованием выделяемых средств и реализацией планов финансового оздоровления.
7. До конца 1998 года совместно с Правительством Российской Федерации определить основные направления дальнейшей деятельности Сберегательного банка Российской Федерации.
8. Не применять до 2001 г. принудительные меры воздействия в отношении банков, размер собственных средств (капитал) которых ниже 1 млн. ЭКЮ, а также небанковских кредитных организаций с капиталом ниже 100 тыс. ЭКЮ.
2.3. Реструктуризация государственного долга
1. Начался и продолжается пересмотр всех нормативных правовых актов, связанных с заявлением Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г.
2. Правительство Российской Федерации примет постановление о реструктуризации задолженности по государственным ценным бумагам со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., предусматривающее следующие основные принципы дальнейшего функционирования рынка ценных бумаг:
задолженность перед организациями, которые в соответствии с действовавшими на 15 августа 1998 г. нормативными актами были обязаны хранить активы в государственных ценных бумагах (пенсионным фондам, страховым компаниям и т.п.), погашается денежными средствами (на дату наступления погашения) с учетом установленных этими нормативными актами пропорций;
ГКО - ОФЗ, приобретенные физическими лицами, погашаются денежными средствами на дату наступления погашения;
государственные ценные бумаги со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., принадлежащие Центральному банку Российской Федерации, переоформляются в государственные ценные бумаги, номинированные в рублях, со сроками погашения с 2013 по 2018 год с выплатой купонного дохода в размере 5 процентов годовых;
возобновляются вторичные торги по ОФЗ - ПД со сроком погашения после 31 декабря 1999 г.
3. Погашение задолженности по государственным ценным бумагам со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. частично осуществляется путем их обмена на государственные ценные бумаги, принимаемые в уплату просроченных налогов и платежей в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды по состоянию на 1 июля 1998 г.
4. При реструктуризации государственных ценных бумаг со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. в приоритетном порядке погашается основной долг (средства, вложенные инвесторами в покупку государственных ценных бумаг), а доходы по указанным государственным ценным бумагам переоформляются в долгосрочные обязательства, имеющие хождение на фондовом рынке.
5. Перечень банков - дилеров, через которые будет осуществляться погашение государственных ценных бумаг, определяется Центральным банком Российской Федерации.
6. Будут проинвентаризированы внешние и внутренние заимствования, а также результаты их использования получателями. К числу приоритетных относятся также переговоры с государствами, имеющими задолженность перед Российской Федерацией по полученным ранее государственным кредитам и поставкам сырья и продукции, проводимые в целях ускорения возврата долгов преимущественно в денежной форме. Необходимо решительно навести порядок в этой области, имея в виду в том числе и пресечение злоупотреблений. Координация решения этих задач поручается Министерству финансов Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации.
2.4. Совершенствование бюджетного процесса
Для обеспечения устойчивого функционирования экономики и социальной стабильности в стране необходимо увеличить доходы федерального бюджета при неукоснительном сокращении неоправданных расходов. В этой связи Правительство Российской Федерации считает необходимым обеспечить расширение налоговой базы федерального бюджета, прежде всего за счет увеличения денежных платежей в хозяйственном обороте и снижения уровня задолженности. Большое значение приобретает увеличение неналоговых доходов федерального бюджета.
С этой целью:
1. В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации будут представлены в ноябре 1998 г. проект федерального закона о первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики и пакет законопроектов, предусматривающих изменение ставок и порядка взимания акцизов, налога на добавленную стоимость, подоходного налога, налога на прибыль и других налогов, а также комплекс мер, направленных на адаптацию налоговой и денежно - кредитной политики к изменившимся условиям.
2. Министерству государственного имущества Российской Федерации даны указания кардинально изменить существующее положение, при котором в доходную часть федерального бюджета практически не отчисляются дивиденды, адекватные доле государственного участия в собственности организаций, а также арендная плата и доходы от услуг, связанных с выполнением государственных функций.
3. С учетом приоритетного финансирования выплаты заработной платы, денежного довольствия, пенсий, стипендий, других социальных выплат и погашения части задолженности по ним в IV квартале 1998 г. расходная часть федерального бюджета будет исполняться с применением механизма целевого финансирования. При этом не будет допускаться сокращение объемов текущих поступлений налоговых платежей в денежной форме в федеральный бюджет.
4. Правительством Российской Федерации будет рассмотрен вопрос об объемах и механизме финансирования аппаратов государственных внебюджетных фондов с целью сокращения расходов на их содержание и использования сэкономленных сумм для решения функциональных задач фондов.
5. В целях рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета и минимизации остатков на бюджетных счетах будет осуществлена централизация всех доходов и средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства с переходом к единому счету федерального казначейства. При этом Министерством финансов Российской Федерации обеспечивается строго целевое использование средств бюджетных фондов.
6. Министерству экономики Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации с участием Министерства науки и технологий Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками, поручается до конца 1998 года провести ревизию перечня федеральных целевых программ, уточнение объемов финансирования программ с целью их оптимизации.
7. Правительство Российской Федерации обеспечит соблюдение государственного контроля за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции, а также вытеснение нелегального производителя с алкогольного и табачного рынков.
8. Будет создана единая система мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также разработана и принята программа погашения и обслуживания государственного долга на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления с включением в нее нормативов, при несоблюдении которых выпуск долговых обязательств будет автоматически приостанавливаться.
Будет обеспечен мониторинг внешней задолженности предприятий и банков.
3. Восстановление и развитие реального сектора
3.1. Совершенствование налоговой системы
Для кардинального сокращения неплатежей в экономике, снижения уровня задолженности и налоговой нагрузки на товаропроизводителей, что имеет принципиальное значение в деле развития реального сектора экономики, предлагаются следующие меры:
1. Активизировать работу в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по рассмотрению и принятию до конца текущего года пакета федеральных законов, регулирующих режим уплаты конкретных налогов. Рассматривать при этом общую часть
Налогового кодекса Российской Федерации и настоящий документ в качестве основы для устранения недостатков, существующих в налоговой системе, снижения общего налогового бремени на реальных товаропроизводителей и создания необходимых налоговых условий для начала экономического роста.
2. Подготовить и направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поправки к первой (общей) части
Налогового кодекса Российской Федерации, а также к федеральному закону о его введении, нацеленные на устранение дисбаланса между правами и обязанностями налогоплательщиков и контролирующих их органов, а также расширение полномочий налоговых органов по пресечению нарушений налогового законодательства.
3. Разработать и реализовать комплекс мер по ужесточению налогового администрирования, включая внесение необходимых изменений в уголовное и гражданское законодательство, законодательство о банках и другие отрасли законодательства.
4. Обеспечить поэтапное снижение ставки налога на добавленную стоимость. Не взимать с организаций - экспортеров налог на добавленную стоимость с сумм авансовых платежей, получаемых ими в счет оплаты последующих экспортных поставок продукции с производственным циклом более шести месяцев. Восстановить порядок, предусматривающий уплату налога на добавленную стоимость по отгрузке продукции или по поступлению средств за реализованную продукцию в зависимости от принятой организациями учетной политики.
5. Снизить действующую предельную ставку налога на прибыль с 35 до 30 процентов, в том числе на прибыль, зачисляемую в федеральный бюджет, - с 13 до 11 процентов, в бюджеты субъектов Российской Федерации - с 22 до 19 процентов.
Уточнить перечень и порядок учета затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), имея в виду включение в издержки всех обоснованных и документально подтвержденных затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг).
Ускорить разработку перечня групп амортизируемого имущества (по срокам его полезного использования) в целях сокращения количества норм амортизационных отчислений и широкого применения на практике ускоренной амортизации основных производственных фондов организаций при условии целевого использования получаемых средств.
Отменить существующие ограничения на применение льготы по выведению из-под налогообложения средств организаций, инвестируемых в развитие производства, его модернизацию и внедрение новой техники. При этом усилить государственный контроль за использованием средств, выводимых из-под налогообложения.
6. Полностью снять административные ограничения и запретительное налогообложение по реализации организациями на внутреннем рынке продукции (работ, услуг) по цене ниже себестоимости и состоящего на балансе имущества по цене ниже остаточной стоимости.
7. Министерству финансов Российской Федерации и Государственной налоговой службе Российской Федерации обеспечить перерасчет задолженности по уплате пеней и штрафов, начисленных по обязательным платежам в федеральный бюджет и в государственные внебюджетные фонды на 1 октября 1998 г., имея в виду их сокращение в 7 раз, в том числе в первую очередь по организациям, задолженность которых образовалась в результате недофинансирования государственного заказа.
8. Предусмотреть уточнение налогооблагаемой базы и льгот по налогу на пользователей автомобильных дорог.
9. Ввести начиная с 1 января 1999 г. новую, социально ориентированную шкалу подоходного налогообложения физических лиц с зачислением части налога в федеральный бюджет по фиксированной ставке в размере 3 процента и в бюджеты субъектов Российской Федерации - по прогрессивной шкале.
10. Установить с 1 января 1999 г. предельную ставку налогообложения имущества физических лиц в размере 0,5 процента зарегистрированной стоимости имущества с одновременным введением душевого необлагаемого минимума.
11. Обеспечить полномасштабное исполнение Федерального закона "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" на всей территории Российской Федерации с учетом необходимости обеспечения единообразного подхода к расчету платежей и возможности его корректировки в зависимости от региональных особенностей.
12. Пересмотреть существующие налоговые льготы, не имеющие социальной направленности и не связанные с научной и инновационной деятельностью. Уменьшить перечень льгот по уплате таможенных платежей, за исключением предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Использовать механизмы налогового и таможенного стимулирования привлечения инвестиций и других ресурсов в науку, образование, здравоохранение и культуру.
13. Создать единый государственный реестр налогоплательщиков.
14. Поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации провести переговоры с государствами, на территории которых находятся оффшорные зоны и с которыми у Российской Федерации имеются договоры об избежании двойного налогообложения, о пересмотре условий этих договоров для сбалансированности интересов государств.
3.2. Обеспечение нормального функционирования рынка
1. Обеспечить исполнение решения о проведении в IV квартале 1998 г. связанных расчетов с использованием механизма целевого финансирования расходов по погашению задолженности бюджетным организациям и иным получателям средств федерального бюджета, образовавшейся по состоянию на 1 января 1998 г. и на 1 октября 1998 г.
Одновременно разработать механизм поэтапной расшивки неплатежей между организациями на основании отраслевого, регионального, а затем и межотраслевого и межрегионального урегулирования.
2. Разработать схемы реструктуризации просроченной задолженности организаций перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами.
Погашение долгов организаций, не осуществивших реструктуризацию задолженности или не выполнивших условия реструктуризации, будет производиться путем передачи права собственности должников в соответствии с законодательством. При этом соответствующие органы исполнительной власти должны принимать решение о банкротстве, санации или передаче контрольного пакета акций организаций в государственную собственность с последующей передачей в доверительное управление или повторной приватизацией.
До завершения реструктуризации задолженности органам государственной власти приостановить подачу исков о признании несостоятельными организаций, имеющих задолженность перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами.
Разработать меры по развитию рынка долговых обязательств организаций и установлению государственного контроля в этой сфере.
3. Необходимо ускорить создание условий для реформирования организаций, их реструктуризации и повышения эффективности управления ими в целях обеспечения ресурсосбережения и наращивания производства конкурентоспособной продукции. Для этого Правительство Российской Федерации подготовит необходимые законодательные и иные нормативные правовые акты, предусматривающие повышение ответственности руководителей организаций за результаты их деятельности перед собственниками, акционерами и наемными работниками.
4. Разрабатывается и будет реализована система мер по пресечению злоупотреблений монопольным положением, формированию и развитию конкурентной среды в сфере производства и обращения.
Особое внимание при этом Правительство Российской Федерации уделит поддержке малого и среднего бизнеса в производстве, решающего важные задачи, в том числе инновационного характера. С этой целью будет унифицирована и упрощена процедура регистрации малых предприятий с одновременным повышением ответственности предпринимателей за результаты их деятельности, в том числе по оплате труда наемных работников.
5. В целях наращивания объема инвестиционных средств Правительство Российской Федерации будет принимать меры по привлечению денег, находящихся на руках у населения или на счетах в зарубежных банках, в том числе за счет создания и развития коллективных форм инвестирования и защиты инвестиций малых предприятий, механизма ипотечного кредитования строительства жилья.
6. Необходимо обеспечить усиление роли государства в организации и контроле страхового рынка в России и совершенствовать законодательную базу страхования с учетом перспектив вступления России в ВТО.
Будет продолжена работа по развитию страхового рынка, максимальному использованию его возможностей для вовлечения сбережений населения в инвестиционный процесс. Наведен порядок и усилен контроль со стороны государства за страховыми компаниями, осуществляющими работу по обязательным видам страхования и видам страхования, имеющим высокую социальную значимость, в том числе в области здравоохранения и образования, а также за страховыми компаниями с участием государства.
7. Средства текущего бюджета будут поэтапно отделяться от финансового обеспечения государственной инвестиционной политики на основе Бюджета развития Российской Федерации.
В целях аккумулирования средств внешних и внутренних источников для кредитования (в том числе товарного) организаций реального сектора экономики независимо от формы собственности при представлении ими планов стратегического развития, а также высокоэффективных инвестиционных проектов будет создан специализированный российский банк развития. Его базой может стать ряд финансовых структур с государственным участием.
8. Будет обеспечена страховая и гарантийная поддержка российского экспорта и инвестиционного процесса. Для этого Правительство Российской Федерации в первом полугодии 1999 г. определит институциональные основы и порядок участия государства с использованием ранее созданных для этого структур в страховании рисков в целях защиты национального экспорта, инвестиций и реструктуризации промышленности.
Для активизации притока инвестиций будет создано агентство гарантий инвестиций от некоммерческих, в том числе политических, рисков. Предоставляя дополнительную защиту инвесторам, агентство станет эффективным инструментом инвестиционной политики Российской Федерации.
3.3. Меры внешнеэкономической политики
1. Требуется привести таможенную политику в соответствие с курсом государства на развитие реального сектора экономики, на восстановление и расширение производства на основе действующих и создаваемых мощностей.
В 1999 году в соответствии с законодательством и под государственным контролем Правительство Российской Федерации предоставит товаропроизводителям отсрочки и (или) рассрочки уплаты налога на добавленную стоимость и (или) таможенных пошлин на ввезенное на территорию России технологическое оборудование, комплектующие и запасные части к нему, не изготавливаемые отечественной промышленностью. В дальнейшем таможенные пошлины на такого вида оборудование будут снижены. При этом пошлины на ввоз комплектующих будут устанавливаться в размере пошлин на соответствующую готовую продукцию, если аналогичные комплектующие не производятся или не будут производиться в России в ближайшее время.
2. Правительство Российской Федерации обеспечит полномасштабную реализацию Федерального закона "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" в части применения специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импортных товаров.
Присоединение России к ВТО должно содействовать созданию благоприятных условий для расширения доступа российских товаров и услуг на внешние рынки путем применения соответствующих положений соглашений ВТО, обеспечению защиты отечественных товаропроизводителей при сохранении конкурентной среды, необходимой государственной поддержки аграрного сектора и тарифной защиты рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
3. Устанавливается жесткая финансовая ответственность резидентов - экспортеров:
за неполное и (или) несвоевременное зачисление на счета в российских банках выручки от экспорта товаров, услуг и результатов интеллектуальной деятельности;
за неполное или несвоевременное зачисление на счета в российских банках валютных средств, вырученных от приобретения (производства, добычи) и реализации товаров (работ, услуг) вне таможенной территории и впоследствии не ввезенных в Российскую Федерацию, включая случаи, когда этому не предшествовал перевод средств в иностранной валюте за границу;
за нарушение установленного порядка осуществления внешнеторговых бартерных сделок, предусматривающих обмен работами, услугами и результатами интеллектуальной деятельности.
4. Ужесточается таможенный контроль на границе Российской Федерации с учетом соглашений с Республикой Белоруссия, государствами - членами Таможенного союза, готовящегося соглашения о зоне свободной торговли и двусторонних соглашений, подписанных Россией с государствами - участниками СНГ.
3.4. Привлечение прямых иностранных инвестиций
1. Будет обеспечено взаимодействие с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в целях принятия в кратчайшие сроки основополагающих законов в сфере привлечения в реальный сектор прямых иностранных инвестиций, в том числе федеральных законов:
об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, на которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов. Этими законами будет введена оговорка, предусматривающая отсрочку действия нового федерального закона или нормативного акта, ухудшающего условия осуществления прямых инвестиций при реализации инвестиционных проектов, которые не окупились на момент принятия данного закона или нормативного акта;
о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами, о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О недрах", о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции", о внесении в законодательные акты изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", определяющих условия доступа российских и иностранных инвесторов к проведению геолого - разведочных работ и осуществлению добычи полезных ископаемых.
Отечественные и иностранные инвесторы будут иметь равные права и обязанности.
2. Будет подготовлен проект указа Президента Российской Федерации о мерах по реализации инвестиционных соглашений, заключаемых Министерством экономики Российской Федерации с иностранными инвесторами. Правительство Российской Федерации утвердит положение о порядке заключения и реализации инвестиционных соглашений с российскими и иностранными инвесторами и внесет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о внесении дополнения в раздел II Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" в целях стимулирования привлечения крупномасштабных инвестиций в реальный сектор экономики. На этой основе Правительством Российской Федерации будет утверждено положение о порядке заключения и реализации инвестиционных соглашений с иностранными и российскими инвесторами.
3. Государственной комиссией по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России будет обеспечено своевременное рассмотрение апелляций и жалоб отечественных и иностранных инвесторов о нарушении их прав органами государственной власти и принятие неотложных мер.
4. Правительство Российской Федерации упростит действующий порядок осуществления иностранными инвесторами инвестиционных проектов, регламентирует процедуру согласований и их количество, лицензирования и выдачи технических условий на реализацию проектов.
5. Будет расширена сфера деятельности Консультационного совета по иностранным инвестициям в России, в том числе на основе консультаций Правительства Российской Федерации с правительствами и крупнейшими корпорациями зарубежных стран по вопросам привлечения прямых инвестиций и другим вопросам внешнеэкономического сотрудничества.
Министерству иностранных дел Российской Федерации и Министерству экономики Российской Федерации поручено провести переговоры с правительствами промышленно развитых стран и крупнейшими прямыми инвесторами о создании на многосторонней или двусторонней основе международного фонда (фондов) поддержки инвестиций в Россию.
6. В целях стимулирования иностранных инвестиций в российские организации будет проведена подготовка этими организациями необходимых финансовых документов в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета.
3.5. Повышение эффективности процесса приватизации
и управления государственным имуществом
1. Будет изменен сам подход к приватизации, осуществлявшейся, как правило, в фискальных целях или в интересах отдельных лиц (групп лиц).
Процесс приватизации будет нацелен на повышение эффективности экономики, привлечение прямых инвестиций в реальный сектор, расширение налогооблагаемой базы, сохранение и создание дополнительных рабочих мест. Часть средств, полученных от приватизации, будет направляться в Бюджет развития Российской Федерации. Будет расширяться государственный контроль за процессом приватизации - от подготовки государственного имущества к приватизации до проверки выполнения обязательств, взятых на себя новым собственником, в том числе в области экологии.
2. Министерству государственного имущества Российской Федерации, Российскому фонду федерального имущества и Министерству экономики Российской Федерации поручено:
провести инвентаризацию федеральной собственности и создать ее полный реестр с указанием количества находящихся в федеральной собственности акций, включающий государственные унитарные предприятия и объекты недвижимости, в том числе земельные участки и объекты, не завершенные строительством, а также собственность за рубежом;
разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
провести проверку эффективности управления всеми государственными унитарными предприятиями, пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, федеральной недвижимостью, включая объекты, не завершенные строительством, а также собственностью, находящейся за рубежом;
разработать систему контроля и стимулирования работы руководителей государственных унитарных предприятий, представителей государства в акционерных обществах;
разработать механизм передачи государственных унитарных предприятий и акций в собственность и (или) управление субъектов Российской Федерации;
создать систему доверительного управления акциями, находящимися в федеральной собственности, и иным имуществом. Установить четкое разграничение функций по управлению собственно предприятиями и управлению государственным имуществом между отраслевыми федеральными органами исполнительной власти и Министерством государственного имущества Российской Федерации. Осуществлять передачу в доверительное управление акций и иного имущества в случае неэффективного управления ими с обязательным закреплением параметров эффективности использования;
подготовить предложения по усилению роли и расширению прав федеральных органов исполнительной власти в вопросах управления федеральной собственностью, закрепленной за государственными предприятиями и учреждениями, находящимися в их ведении, а также повышению ответственности за результаты деятельности этих предприятий и учреждений;
установить ответственность и стимулы для доверительного управляющего, предусматривающие изъятие переданных в доверительное управление акций и имущества при невыполнении параметров их эффективного использования, и возможность в случае выполнения указанных параметров реализации доверительному управляющему акций и иного имущества, находящегося в его доверительном управлении.
3. Пересмотреть льготы в части получения арендной платы за пользование недвижимостью, находящейся в федеральной собственности, и использования дивидендов по акциям, принадлежащим государству, имея в виду сокращение и отмену указанных льгот.
4. Обеспечить подтверждение права собственности Российской Федерации на собственность, находящуюся за рубежом.
Выявить и доказать право собственности Российской Федерации на имущество бывших СССР и Российской империи.
Принять меры к повышению эффективности использования собственности Российской Федерации за рубежом, на первом этапе организовать постоянный контроль ее состава и состояния.
4. Укрепление российской государственности
и единой системы исполнительной власти как ресурса
повышения эффективности экономики
Все меры по стабилизации социально - экономического положения в стране предполагают необходимость осуществления Правительством Российской Федерации деятельности по принятию важнейших решений в сфере экономической политики и вывода страны из кризиса, согласованной с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, профсоюзами и объединениями товаропроизводителей.
Для этого необходимо:
1) уточнить расходные полномочия федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующей оптимизацией распределения между ними источников доходов;
2) активизировать процесс передачи полномочий оперативно - исполнительского характера по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) привести в соответствие законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в части разграничения полномочий и ответственности по управлению государственной собственностью, природопользованию и охране окружающей среды, развитию экономики и социальной сферы, осуществлению внешнеэкономической и инвестиционной деятельности и др.
Договоры и соглашения Российской Федерации, заключенные с субъектами Российской Федерации, привести в соответствие с законодательством Российской Федерации.
