1. Понятие "подведомственность" употребляется в теории и законодательстве в различных смыслах:
- как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов;
- как правовой институт, т.е. совокупность юридических норм, расположенных в различных отраслевых нормативных актах, определяющих ту или иную форму защиты права;
- как предметная компетенция Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, органов нотариата, органов по рассмотрению и разрешению трудовых споров, других органов и организаций по рассмотрению и разрешению споров, иных правовых вопросов;
- как предпосылка права на обращение в суд.
Институт подведомственности юридических дел решает задачу разграничения компетенции органов, наделенных правом разрешать юридические дела <1>.
--------------------------------
<1> Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 6.
Комментируемые положения § 1 гл. 4 настоящего АПК определяют предметную компетенцию арбитражных судов и разграничивают тем самым ее с компетенцией других судов (Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции), а также с компетенцией иных органов, разрешающих юридические дела.
2. Компетенция судов Российской Федерации определяется задачами, которые возлагает на них Конституция РФ.
Как вытекает из ст. 18 Конституции РФ, важнейшая задача правосудия - обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина.
Для выполнения этой задачи Конституция РФ наделяет суды широкими полномочиями: любой спор о защите любого права, без каких-либо исключений, подведомствен суду; любое решение или действие любых органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (ст. 46 Конституции РФ).
Эти положения, гарантирующие право на судебную защиту, относятся не только к гражданам (физическим лицам), но и к любым другим субъектам возникающих спорных правоотношений (юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления и т.д.).
Впервые в нашем государстве неограниченность права на судебную защиту была закреплена в ст. ст. 2 и 22 Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР и введенной в действие с 17 сентября 1991 г.
Неограниченность права на судебную защиту и особенности устройства судебной системы Российской Федерации (она состоит из двух подсистем - судов общей юрисдикции и арбитражных судов и обособленного органа, не имеющего своей подсистемы, в лице Конституционного Суда РФ) требуют особой разумности и четкости в регулировании института подведомственности дел судам, а именно в разграничении предметной компетенции между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Ошибки в этом регулировании, произвольное и неразумное разграничение подведомственности между названными ветвями судебной власти порождают серьезные проблемы в реализации заинтересованными лицами своего конституционного права на судебную защиту, на доступ к правосудию. Это связно с тем, что системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также порядок судопроизводства по делам, подведомственным этим судам (особенно по обжалованию вынесенных ими постановлений), имеют существенные различия.
3. АПК 2002 г. значительно расширил компетенцию арбитражных судов и более детально урегулировал применительно к ним институт подведомственности.
Регулируют подведомственность семь статей. Содержащиеся в них нормы можно разделить на общие и специальные.
4. Комментируемая статья устанавливает общие правила отнесения дел к подведомственности арбитражных судов и разграничения их компетенции с судами общей юрисдикции.
В принципиальном плане закрепленные этими правилами критерии разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции соответствуют установленным ранее. Новое состоит в том, что эти общие правила, во-первых, наполняются дополнительным содержанием и, во-вторых, специальными нормами, значительно расширяющими компетенцию арбитражных судов, которые за время действия АПК неоднократно дополнялись (см. комментарий к ст. 33 АПК).
Сохранившийся принцип разграничения компетенции между указанными судами состоит в следующем: арбитражные суды как суды специализированные рассматривают те категории дел о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, которые прямо отнесены к их ведению АПК, другими федеральными законами. Суды общей юрисдикции рассматривают все остальные дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, а также иные дела, отнесенные к их ведению федеральными законами, не связанные с разрешением споров (дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, об усыновлении и многие другие категории дел).
Отнесение дел к подведомственности арбитражных судов по общему правилу осуществляется на основе совокупности двух критериев: 1) по характеру спора и 2) по субъектному составу участников спора.
Отступления от этих критериев, по сути дополняющие общие правила, установлены специальными нормами, закрепленными в п. 1 ст. 29, ст. 32, ст. 33 АПК.
5. Субъектами спорных правоотношений, разрешение которых отнесено к подведомственности арбитражных судов, являются:
- юридические лица;
- граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;
- организации, не являющиеся юридическими лицами, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, в тех случаях, когда это предусмотрено АПК и иными федеральными законами;
- Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица;
- иностранные организации, международные организации, организации с иностранными инвестициями, иностранные граждане и лица без гражданства, осуществляющие предпринимательскую деятельность, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Дела с участием перечисленных субъектов распределяются между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в зависимости от характера споров, сторонами в которых они являются, кроме случаев, предусмотренных АПК и другими федеральными законами.
6. Характер споров, разрешение которых отнесено к подведомственности арбитражных судов, в общей форме определяет Конституция РФ, устанавливая статус Высшего Арбитражного Суда РФ как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами (ст. 127 Конституции РФ).
Эти положения развиваются в ст. ст. 4, 5 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации", а также в АПК.
Таким образом, характер споров, разрешение которых по общему правилу отнесено к подведомственности арбитражных судов, законодателем определен как "экономический".
Однако закон не раскрывает содержания этого понятия ("экономический спор"), а указывает лишь на то, что он связан с осуществлением предпринимательской, иной экономической деятельности (ч. 1 комментируемой статьи).
В этом определении ясной может представляться только та его часть, в которой указано, что экономический спор связан с осуществлением предпринимательской деятельности, поскольку ее содержание четко раскрыто в Гражданском кодексе РФ (как оказалось, и понимание предпринимательской деятельности вызвало полемику).
В остальной же части (экономический спор - это спор, связанный с осуществлением экономической деятельности) определение данного понятия изложено не только неясно, но с точки зрения логики вообще ошибочно (допущена ошибка, именуемая "логический круг").
В результате законодатель так и не ответил на очень важный для регулирования института подведомственности вопрос о том, что же следует понимать под экономическим спором.
Неопределенность в этом концептуальном вопросе создает предпосылки для выдвижения в теории, судебной практике предложений и даже для принятия законодателем произвольных, противоречащих основным началам законодательства норм об отнесении к экономическим спорам (а следовательно, и произвольного определения подведомственности дел) таких споров, которые таковыми в принципе не могут являться. По этой причине их рассмотрение и разрешение должно было бы сохраняться в подведомственности судов общей юрисдикции.
В качестве примера можно назвать произвольное включение в состав предпринимательской (экономической) деятельность частных нотариусов, частных охранников и частных детективов. Законодатель не ограничился целями налогообложения, вышел не только за пределы отраслевого регулирования, попутно пренебрегая основными положениями, закрепленными в ст. 2 ГК РФ, но и установил в ст. ст. 11, 138 НК РФ, что дела по их спорам с налоговыми органами становятся подведомственными арбитражным судам.
Суды общей юрисдикции, исходя из того, что законодатель в Налоговом кодексе РФ вторгся в сферу отношений, регулируемых процессуальным (подведомственность) и гражданским (предпринимательская деятельность) законодательством, сохранили в своей подведомственности дела указанной категории. Правильность такого подхода подтвердил и Конституционный Суд РФ, признав, что закрепленное в Налоговом кодексе РФ понимание предпринимательской деятельности может применяться только к налоговым правоотношениям и не распространяется на судопроизводственные правоотношения, в том числе и на институт подведомственности.
Еще раньше, в ст. 22 АПК РФ 1995 г., законодатель также произвольно относил к числу экономических споры о защите чести, достоинства и деловой репутации. Было очевидно, что эти споры, несмотря на их связь с предпринимательской деятельностью истцов, возникают не в связи с ней (сама по себе она еще не порождает спора), а в связи с деятельностью другого лица, не являющегося субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности (например, средства массовой информации), по реализации им своего права на поиск и распространение информации. По таким делам никаких собственно экономических правоотношений между сторонами не возникает и никаких экономических вопросов арбитражные суды не рассматривают. Они выясняли совсем иные обстоятельства, связанные с тем, порочит ли истца распространенная ответчиком информация, соответствует ли она действительности.
С целью устранения этого недоразумения законодатель установил в ст. 33 действующего АПК 2002 г. для дел указанной категории не общую, основанную на характере споров, как было ранее, а специальную подведомственность.
Неопределенность в понимании категории экономического спора позволила законодателю при принятии комментируемого АПК еще более расширить его толкование, а в результате также произвольно и, представляется, ошибочно отнести в ст. ст. 29, 31 АПК к числу экономических споры о соответствии закону нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, а также дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов, иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской, иной экономической деятельности.
Эти дела имеют отношение к предпринимательской деятельности заявителей. Однако возникшие по ним споры не носят экономического характера, поскольку вопросы, связанные с этой деятельностью заявителей, арбитражный суд не исследует и решения по ним не принимает.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы); правоотношения, возникшие относительно применения этого акта в отношении заявителя, и связанные с этим вопросы его субъективного права предметом судебного разбирательства не являются.
По делам о признании и исполнении решений иностранных судов, иностранных арбитражных решений арбитражный суд рассматривает только процедурные вопросы; существо спора, разрешенного иностранным судом или международным коммерческим арбитражем, он вторгаться не вправе и правильность вынесенного решения проверять не может.
7. В рамках комментируемого Закона необходимо указать на то, что представляет собой экономический спор, несмотря на многочисленные методологические сложности.
Во-первых, это спор, возникший в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (об этом прямо указано в ч. 1 комментируемой статьи).
Содержание предпринимательской деятельности раскрывается в гражданском законе. Под ней понимается "самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке" (ст. 2 ГК).
Правовой основой предпринимательской деятельности является гражданское законодательство. Следовательно, споры, связанные с ее осуществлением и разрешаемые судом, возникают из гражданских правоотношений. Эти споры имеют место между субъектами предпринимательской деятельности, а также иными лицами, не занимающимися предпринимательской деятельностью, но прямо указанными в АПК или других федеральных законах (о субъектах дел, подведомственных арбитражным судам, см. выше).
Под иной, не связанной с предпринимательской, экономической деятельностью следует, очевидно, понимать деятельность тех же субъектов по осуществлению своих имущественных прав (без этого возникновение экономических отношений невозможно), а под иными экономическими спорами - споры, возникающие в сфере имущественных отношений между указанными субъектами.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что экономические споры - споры между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя (а в случаях, установленных АПК и другими федеральными законами, организациями, не являющимися юридическими лицами, и гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя), государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами, возникающие в сфере предпринимательской деятельности или иных имущественных отношений.
8. Комментируемый АПК выделяет два вида экономических споров, подведомственных арбитражным судам:
- возникающих из гражданских правоотношений;
- возникающих из административных и иных публичных правоотношений (см. комментарий к ст. ст. 28 и 29 АПК).
9. При решении вопроса об отнесении дел к подведомственности арбитражных судов оба указанных выше критерия (субъекты спора и характер спора) должны учитываться в совокупности. При отсутствии любого из них дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, если только специальными нормами оно не отнесено к подведомственности арбитражных судов (см., например, ст. 33 АПК).
Судам общей юрисдикции, несмотря на субъектный состав, подведомственны дела по спорам, связанным:
- с отказом в регистрации общественных и религиозных организаций (объединений), а также с прекращением их деятельности;
- с отказом в регистрации средств массовой информации и в выдаче им лицензий, а также с аннулированием выданных им лицензий, приостановлением или прекращением деятельности средств массовой информации;
- с обжалованием общественными объединениями действий и решений по проведению референдума, выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также с требованиями о признании недействительными результатов референдумов и выборов.
Все эти споры не имеют экономического характера, поэтому они не подведомственны арбитражным судам.
10. После введения в действие АПК 2002 г. разграничение подведомственности дел по спорам с участием иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями проводится также по общему правилу в зависимости от характера спора. Если он экономический, то дело подведомственно арбитражному суду, а если иной - суду общей юрисдикции.
Общее правило имеет свои исключения. Если международным договором Российской Федерации в отношении дел по экономическим спорам с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициями будет предусмотрено иное, то эти дела станут подведомственны судам общей юрисдикции. Это основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой правила, имеющиеся в международных договорах Российской Федерации, имеют приоритет в применении над правилами, содержащимися во внутреннем законодательстве. Следовательно, если в них установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международных договоров.
11. В ч. 4 комментируемой статьи включено принципиально новое положение, согласно которому заявление, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
Согласно ст. 51 АПК третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон; они могут быть также привлечены к участию в деле по ходатайству стороны или по инициативе суда.
Хотя в комментируемой статье указано о сохранении дела в подведомственности арбитражного суда лишь в случае привлечения (имеется в виду привлечение судом по ходатайству стороны или по своей инициативе) в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, это правило действует и в тех случаях, когда вступление в дело такого гражданина имело место по его инициативе.
В АПК оказались не урегулированными сходные отношения с участием иных лиц. Остались нерешенными другие существенные вопросы:
- вправе ли гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, вступить в дело, находящееся в производстве арбитражного суда, в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора (ст. 50 АПК);
- может ли гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, быть привлечен к участию в деле, которое находится в производстве арбитражного суда, в качестве соответчика (ст. 46 АПК)?
Такие вопросы могут возникнуть, например, при рассмотрении дел по спорам между юридическими лицами о праве собственности на какое-либо имущество, когда требование на него предъявит физическое лицо, утверждающее, что это право принадлежит ему, либо при рассмотрении дел по искам одних юридических лиц к другим о возмещении вреда, когда выясняется, что причинителями вреда являются также и физические лица.
Отрицательные ответы на эти вопросы приводят к нарушению конституционного права на судебную защиту: в первом случае - гражданина, вступающего в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, поскольку в его отсутствие будет разрешен спор о праве собственности на имущество, а он будет лишен возможности защитить в суде свое право на это имущество; во втором случае - истца, поскольку он будет лишен права получить возмещение вреда от всех его причинителей.
Неурегулированность этих вопросов является серьезным недостатком АПК, сохраняющимся в течение уже весьма длительного периода его действия. Несмотря на то что в него за этот период многократно вносились изменения, они данной проблемы не коснулись.
Представляется, что было бы целесообразно в тех случаях, когда со всей очевидностью выясняется, что без участия указанных лиц невозможно разрешить дело, находящееся в производстве арбитражного суда, равно как и невозможно разделить заявленные требования, допустить вступление этих лиц в дело с последующей перспективой прекращения производства по делу и рассмотрения спора по существу судом общей юрисдикции. Исключение должны составлять лишь те дела, для которых ст. 33 АПК установлена специальная подведомственность.
