ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Дело № 3а-26/2020
УИД 75OS0000-01-2019-000631-90
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
24 апреля 2020 года г. Чита
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Цыдендамбаевой О.Ч.,
при секретаре Назарчук О.Н.,
с участием:
представителя административного истца индивидуального предпринимателя Скворцова А.В. – Гринько Д.Н.,
представителя административного ответчика Думы городского округа «Город Чита» Мелентьева Е.В.,
прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Дьячковой Ж.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Скворцова А.В. о признании недействующим Порядка заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденного решением Думы городского округа «Город Чита» № 92 от 21 июня 2017 года,
установил:
решением Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92 принят Порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее – Порядок). В соответствии с пунктом 1.1 Порядок определяет процедуру заключения и расторжения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита», на землях и земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Решением Думы городского округа «Город Чита» от 19 октября 2017 года № 108 в указанный Порядок внесены изменения.
Данные нормативные правовые акты опубликованы на официальном сайте Думы городского округа «Город Чита» (www.gorduma.chita.ru) 26 июня 2017 года и 24 октября 2017 года.
23 декабря 2019 года индивидуальный предприниматель Скворцов А.В. (далее – ИП Скворцов А.В.) обратился в Забайкальский краевой суд посредством представителя по доверенности Гринько Д.Н. с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений от 30 января 2020 года, 10 февраля 2020 года, 26 марта 2020 года просил признать оспариваемый Порядок недействующим, ссылаясь на то, что при принятии Арбитражным судом Забайкальского края решения от 7 августа 2019 года по делу № о возложении на ИП И.Э.Ю., ИП Скворцова А.В., ИП К.В.А. обязанности освободить земельный участок по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Автогенная, д. 4б, 4в, рядом с домом № 4, путем демонтажа расположенного на нем нестационарного торгового объекта (далее – также НТО) в части, принадлежащей каждому из ответчиков, суд руководствовался положениями Порядка. Административный истец полагает, что данный нормативный правовой акт принят с превышением полномочий органа местного самоуправления, поскольку вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации, а также с нарушением компетенции Думы городского округа «Город Чита». Приказом Министерства экономического развития Забайкальского края от 22 сентября 2010 года № 115-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Забайкальского края, других нормативных правовых актов по вопросам порядка и условий размещения уполномоченным органом субъекта Российской Федерации принято не было. Кроме того, указывает на отсутствие сведений об экспертизе оспариваемого муниципального нормативного правового акта, как в материалах дела, так и на официальном сайте администрации городского округа «Город Чита», на неопределенность положений оспариваемого Порядка в части его действия во времени и правоприменительного толкования этого действия.
Оспариваемый Порядок противоречит статьям 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», поскольку единственным основанием для размещения нестационарного торгового объекта является Схема размещения нестационарного торгового объекта, утвержденная органом местного самоуправления, а также ограничивает право хозяйствующего субъекта на размещение нестационарного торгового объекта на праве аренды, на продление договоров без проведения конкурсных процедур и на все варианты юридического оформления размещения нестационарных торговых объектов, поскольку предусматривает обязательное основание для размещения нестационарного торгового объекта – заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка, заключенного по результатам аукциона.
Кроме того, административный истец указывает, что положения Порядка противоречат Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Так, пункт 1.7 оспариваемого Порядка создает для хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в нестационарных торговых объектах, дискриминационные условия, поскольку предприниматели поставлены в неравное положение по сравнению с хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную предпринимательскую деятельность в стационарных торговых объектах, в связи с тем, что предельный срок договоров аренды стационарных торговых объектов нормативно не определен. При этом оспариваемый Порядок увеличивает финансовую нагрузку на хозяйствующего субъекта в связи с тем, что плата за пользование земельными участками, занятыми под размещение нестационарных торговых объектов, кратно больше чем арендная плата, взимаемая уполномоченными органами за пользование сформированными земельными участками, используемыми для аналогичных целей, в соответствии с Порядком определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Забайкальского края, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Забайкальского края, предоставленные в аренду без торгов, утвержденным постановлением Правительства Забайкальского края от 19 июня 2015 года № 305.
В письменных возражениях представители Думы городского округа «Город Чита» Пляскина Т.И., Мелентьев Е.В. в удовлетворении заявленных требований просили отказать, ссылаясь на то, что решение Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92 имеет силу нормативного правового акта, принято Думой в пределах своих полномочий с соблюдением процедуры и порядка его принятия. Нормативный акт является обязательным для применения в отношении вопросов размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита». В обоснование своих доводов указали, что схема размещения нестационарных торговых объектов является лишь инструментом систематизации таких объектов на территории муниципального образования. Схема не персонифицирована, представляет собой перечень мест размещения соответствующих объектов без указания конкретных лиц, которые являются их владельцами и эксплуатируют их. Основанием же для использования земельного участка без его предоставления и установления сервитута под размещение нестационарного торгового объекта является одновременно два условия: наличие нестационарного торгового объекта в указанной схеме, а также договор на размещение такого объекта. Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как и не устанавливает оформление прав, в том числе посредством заключения договора, в связи с чем включение в Схему размещения нестационарных торговых объектов не является единственным условием размещения нестационарных торговых объектов на земельном участке, а распоряжение и управление государственными землями органами местного самоуправления не осуществляется, так как проведение торгов и заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов осуществляет Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, Кроме того, договорные отношения между административным истцом и администрацией городского округа «Город Чита» в настоящее время отсутствуют и никогда оформлены не были, нестационарный торговый объект административного истца размещен на территории городского округа «Город Чита» без каких-либо правовых оснований. Сравнение оспариваемого порядка с порядком определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Забайкальского края, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, является необоснованным, поскольку данные порядки регулируют различные по своей сути правоотношения.
Заинтересованное лицо Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края в лице представителя Новожиловой О.В. в направленных пояснениях возражал против административного искового заявления, указав, что ввиду отсутствия на федеральном уровне правового регулирования вопросов использования земельных участков без их предоставления для размещения нестационарных торговых объектов, Дума городского округа «Город Чита» в пределах своих полномочий приняла оспариваемый Порядок, который действует на всей территории города Читы в отношении всех земельных участков, как находящихся в муниципальной собственности, так и государственной собственности. При этом административным истцом нестационарный торговый объект был размещен самовольно, в отсутствие какого-либо оформления земельных отношений. Права Скворцова А.В. оспариваемым Порядком не нарушены, так как он вправе наравне с другими узаконить свои отношения. При этом он обратился к ним с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, по которому Департаментом принято решение об аукционе. Определение органом местного самоуправления срока размещения нестационарного торгового объекта не противоречит нормам действующего законодательства, так как такое размещение нестационарного торгового объекта не может быть бессрочным. Также указывает, что произведенный истцом сравнительный анализ платы за размещение нестационарного торгового объекта и арендной платы за земельный участок, предоставляемый в аренду без торгов, является некорректным, и не может свидетельствовать о нарушении прав истца.
Заинтересованное лицо Министерство экономического развития Забайкальского края в лице министра Бардалеева А.В. в направленных пояснениях указало, что в настоящее время органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края вопросы, связанные с размещением нестационарных торговых объектов, в полном объеме не урегулированы. Несмотря на утвержденные органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных объектов, отсутствуют нормы, регулирующие порядок (правила) внесения изменений в такие схемы, а также порядок размещения нестационарных объектов на территории муниципальных районов (городских округов).
В судебное заседание административный истец Скворцов А.В., надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, не явился, заявил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представитель административного истца Гринько Д.Н. заявленные требования поддержал по изложенным основаниям.
Представитель административного ответчика Думы городского округа «Город Чита» Мелентьев Е.В. с требованиями административного истца не согласился, поддержал письменные возражения, дал пояснения, аналогичные изложенным.
Заинтересованные лица Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, Министерство экономического развития Забайкальского края о времени и месте судебного заседания извещены, ходатайствовали о рассмотрении дела в свое отсутствие.
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного истца не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований рассматриваются краевым судом в качестве суда первой инстанции.
Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 КАС РФ.
Часть 1 статьи 208 КАС РФ наделяет правом обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, решением Арбитражного суда Забайкальского края от 7 августа 2019 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого Арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2019 года по делу №, удовлетворены исковые требования Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края; на индивидуальных предпринимателей И.Э.Ю., С.А.В., К.В.А. возложена обязанность освободить земельный участок, местоположение которого определено адресом: Забайкальский край, г. Чита, ул. Автогенная, 4б и 4в рядом с домом № 4, путем демонтажа расположенного на нем нестационарного торгового объекта в части, принадлежащей каждому из ответчиков, за счет ответчиков в течение тридцати дней с момента вступления решения в законную силу.
Как усматривается из судебных актов, разрешая спор, суды, руководствуясь положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 381-ФЗ), а также постановлением администрации городского округа «Город Чита» от 17 мая 2012 года № 151 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов» и оспариваемым по настоящему делу решением Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92 «О принятии Порядка заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов без предоставления земельных участков и установления сервитутов», пришли к выводу о том, что основанием для использования земельного участка без его предоставления и установления сервитута под размещение нестационарного торгового объекта является наличие информации о нестационарном торговом объекте в схеме размещения нестационарных торговых объектах и наличие заключенного с владельцем торгового объекта договора на размещение нестационарного торгового объекта. Установив факт использования ответчиками нестационарного торгового объекта при отсутствии правовых оснований (доказательств заключения договоров на право пользования земельным участком), суды удовлетворили иск Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края.
Таким образом, Порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный решением Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92, непосредственно затрагивает права и интересы административного истца, который в силу части 1 статьи 208 КАС РФ обладает правом на предъявление в суд административного искового заявления о признании указанного нормативного правового акта недействующим.
Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения городского округа.
Признавая и гарантируя в Российской Федерации местное самоуправление, Конституция Российской Федерации закрепляет его самостоятельность в пределах своих полномочий (статья 12).
В силу части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты.
Согласно части 4 указанной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ).
В силу части 3 статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 39.1 ЗК РФ установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.
При этом в главе V.6 ЗК РФ регламентированы также вопросы использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций.
Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 39.36 ЗК РФ).
Согласно статье 10 Федерального закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1).
Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2).
Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).
Согласно пункту 18 статьи 5 Устава городского округа «Город Чита», принятого решением Думы городского округа «Город Чита» от 25 мая 2017 года № 53, к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
В соответствии со статьей 51, пунктами 17, 24 части 2 статьи 23 названного Устава Дума городского округа принимает общеобязательные правила по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления федеральным и региональным законодательством, внесение в них изменений, определяет в соответствии с законодательством порядок предоставления земельных участков, а также управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В исключительной компетенции Думы городского округа находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (пункт 5 части 1 статьи 23).
Оспариваемый Порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный решением Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92, определяет процедуру заключения и расторжения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на территории городского округа «Город Чита». При этом согласно пункту 1.6 Порядка договор на размещение нестационарного торгового объекта заключается исполнительным органом государственной власти и органом местного самоуправления в пределах их компетенции.
Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Таким образом, действуя в пределах своих полномочий, Дума городского округа «Город Чита» приняла решение от 21 июня 2017 года № 92 «О принятии Порядка заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» без предоставления земельных участков и установления сервитутов».
В названный нормативный правовой акт решением Думы городского округа «Город Чита» от 19 октября 2017 года № 108 внесены изменения.
Решения Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92, от 19 октября 2017 года № 108 были приняты на заседаниях Думы городского округа «Город Чита» в правомочном составе большинством голосов от установленной численности депутатов единогласно (выписки из протоколов заседаний Думы городского округа от 21 июня 2017 года № 34, от 19 октября 2017 года № 36), с учетом заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты решений Думы городского округа «Город Чита» от 14 июня 2017 года № 489 и от 5 сентября 2017 года № 714, подготовленных в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 3 октября 2014 года № 1056-ЗЗК «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов» и опубликованных на официальном сайте администрации городского округа «Город Чита» (admin.msuchita.ru).
Решения Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92, от 19 октября 2017 года № 108 официально опубликованы на официальном сайте Думы городского округа «Город Чита» (www.gorduma.chita.ru) 26 июня 2017 года и 24 октября 2017 года соответственно.
При таких обстоятельствах оснований полагать процедуру принятия нормативного правового акта, порядка опубликования и введения в действие нарушенными не усматривается.
Из вышеприведенных положений Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 381-ФЗ также следует, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе. При этом размещение нестационарных торговых объектов, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.
Оспариваемым Порядком установлено, что нестационарные торговые объекты размещаются в соответствии с утвержденной администрацией городского округа «Город Чита» схемой размещения нестационарных торговых объектов (пункт 1.3). При этом основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка, заключенный по результатам аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1.9, 4.4 и 5.1 этого Порядка (пункт 1.4). Указанным Порядком определена процедура заключения и расторжения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» на землях и земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предусмотрена процедура подготовки и организации аукциона на право заключения такого договора (раздел 2 Порядка), а также установлены случаи заключения договоров без проведения аукциона (пункт 5.1).
В соответствии с частями 4, 5, 6 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ схемой размещения нестационарных торговых объектов должно предусматриваться размещение не менее чем шестьдесят процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов.
Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
Приказом Министерства экономического развития Забайкальского края от 22 сентября 2010 года № 115-ОД установлен Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов.
Во исполнение Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, приказа Министерства экономического развития Забайкальского края «Об установлении порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов» от 22 сентября 2010 года № 115-ОД, постановлением администрации городского округа «Город Чита» от 17 мая 2012 года № 151 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» и определен порядок рассмотрения заявлений о внесении изменений в схему.
Данная схема размещения нестационарных торговых объектов, с учетом приведенных законоположений, представляет собой перечень мест размещения соответствующих объектов без указания конкретных лиц, которые являются их владельцами и эксплуатируют их, направленный на создание условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства. Это способ систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан.
При таких обстоятельствах, поскольку федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора, Дума городского округа «Город Чита» имела право принять нормативный правовой акт, касающийся вопросов порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определив оспариваемым Порядком, что основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка, заключенный по результатам аукциона.
Таким образом, доводы административного истца о том, что единственным основанием для размещения НТО, исходя из положений статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ, является Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита», основаны на ошибочном толковании норм материального права.
При этом ссылка административного истца на то, что положения Порядка являются неопределенными, поскольку Порядок имеет обратную силу, что следует из решения Арбитражного суда Забайкальского края от 7 августа 2019 года по делу № А78-14407/2017, также является необоснованной.
В соответствии с пунктом 5 решения Думы городского округа «Город Чита» от 21 июня 2017 года № 92 настоящее решение вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.
Оспариваемый Порядок принят в соответствии с главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации «Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута», введенной Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Вводимое оспариваемым Порядком правовое регулирование размещения на территории муниципального образования городской округ «Город Чита» нестационарных торговых объектов обусловлено целями правового регулирования торговой деятельности на территории муниципального образования, предусмотренными в части 2 статьи 1 Федерального закона № 381-ФЗ, в том числе такими, как развитие торговой деятельности в целях формирования конкурентной среды, обеспечения соблюдения баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов и гарантированность при этом соблюдения прав и законных интересов населения, а, следовательно, не свидетельствует о придании оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы и не содержит неопределенности, вопреки утверждениям административного истца об обратном.
То обстоятельство, что нестационарный торговый объект был размещен Скворцовым А.В. до принятия оспариваемого Порядка, не лишает административного истца права на осуществление торговой деятельности с использованием нестационарного торгового объекта с соблюдением установленных требований в области государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации.
Кроме того, как установлено судом и следует из решения Арбитражного суда Забайкальского края от 7 августа 2019 года по делу №, нестационарный торговый объект, расположенный по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Автогенная, 4б, сведения о котором включены в Схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную постановлением администрации городского округа «Город Чита» от 17 мая 2012 года № 151, использовался индивидуальным предпринимателем Скворцовым А.В. при отсутствии правовых оснований. Какой-либо договор на право пользования земельным участком административным истцом не заключался, сведений об отказе в заключении такого договора материалы дела не содержат, в связи с чем доводы о нарушении положениями оспариваемого Порядка, устанавливающими срок заключения договора на размещение на НТО, прав административного истца, являются необоснованными.
Оспаривая Порядок, административный истец также ссылается на противоречие пункта 1.7 Порядка, определяющего срок заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, статье 610 ГК РФ, пункту 8 статьи 4, пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ввиду наличия дискриминационных условий, а также на то, что Порядок увеличивает финансовую нагрузку на хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в нестационарном торговом объекте, поскольку плата за размещение нестационарного торгового объекта значительно выше размера арендной платы, взимаемой за использование земельного участка для аналогичных целей в соответствии с постановлением Правительства Забайкальского края от 19 июня 2015 года № 305 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Забайкальского края, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Забайкальского края, предоставленные в аренду без торгов».
Указанные доводы административного истца суд находит несостоятельными в силу следующего.
Согласно оспариваемому Порядку основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка, заключенный по результатам аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1.9, 4.4 и 5.1 настоящего Порядка (пункт 1.4). Участниками аукциона могут быть индивидуальные предприниматели и юридические лица (пункт 1.5).
Договор заключается сроком на семь лет. По истечении указанного срока договор прекращает свое действие и не подлежит продлению, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством (пункт 1.7).
Раздел 2 оспариваемого Порядка регламентирует вопросы подготовки и организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов.
Решение о проведении аукциона на право заключения договора (далее - аукцион) принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлению хозяйствующих субъектов (пункт 2.1).
Начальная цена предмета аукциона без учета НДС устанавливается в размере ежегодной платы за размещение нестационарного торгового объекта, устанавливаемой в соответствии с Методикой определения размера ежегодной платы и начальной цены предмета аукциона за размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках на территории городского округа «Город Чита» (Приложение 1 к Порядку) (пункт 2.4). Ежегодный размер платы за размещение нестационарного торгового объекта определяется в размере, равном конечной цене предмета аукциона (пункт 2.7).
В соответствии со статьей 610 ГК РФ договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества за три месяца. Законом или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды, заключенного на неопределенный срок (пункты 1, 2).
Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному (пункт 3).
Согласно пункту 8 части 1 статьи 15, пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий, то есть таких условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Между тем в соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предусмотренных в данной статье случаев.
Как указывалось выше, в соответствии с вышеприведенными положениями статей 39.1, 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции федеральное законодательство предусматривает возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления. При этом предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур, применительно к рассматриваемой ситуации с последующим заключением договора на размещение нестационарного торгового объекта на определенный срок. Истечение срока действия такого договора не исключает заключение договора на новый срок при условии соблюдения требований, установленных в оспариваемом Порядке или его продление в случаях, предусмотренных действующим законодательством, что в свою очередь не может свидетельствовать о нарушении прав административного истца на осуществление предпринимательской деятельности с использованием нестационарных торговых объектов.
В силу положений Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде названных земельных участков, к числу которых относится принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя, а также принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года № 209-О по заявлению об оспаривании отдельных положений Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года «О плате за землю», судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.
При этом нельзя не учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года № 424-О).
Согласно Методике размер ежегодной платы (без учета НДС) и начальной цены предмета аукциона (без учета НДС) за размещение нестационарного торгового объекта рассчитывается по формуле: P = R x S x K1 x Z, где: P - ежегодный размер платы за размещение нестационарного торгового объекта в рублях; R - размер базовой ставки за 1 кв. метр в год в рублях; S - площадь, предназначенная для размещения нестационарного торгового объекта; К1 - расчетный коэффициент. Применяется в зависимости от специализации нестационарного торгового объекта в соответствии с Приложением 1 к Методике определения размера ежегодной платы и начальной цены предмета аукциона за размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках на территории городского округа «Город Чита»; Z - корректирующий коэффициент. Применяется в зависимости от места расположения нестационарного торгового объекта в соответствии с Приложением 2 к Методике определения размера ежегодной платы и начальной цены предмета аукциона за размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках на территории городского округа «Город Чита».
За основу величины базовой ставки ежегодной платы за размещение нестационарного торгового объекта принимается средний уровень кадастровой стоимости одного квадратного метра земельных участков, предназначенных для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания, населенного пункта городской округ «Город Чита», утвержденный приказом Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края от 10 декабря 2014 года № 6/НПА.
В случае изменения кадастровой стоимости земельного участка, ежегодная плата за размещение нестационарного торгового объекта подлежит перерасчету по состоянию на 1 января года, следующего за годом, в котором произошло изменение кадастровой стоимости.
Таким образом, в соответствии с оспариваемым Порядком основой Методики определения размера платы за размещение НТО является кадастровая стоимость земельного участка, утвержденная приказом Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края от 10 декабря 2014 года № 6/НПА, с применением расчетных и корректирующих коэффициентов.
При оценке регулирующего воздействия проекта решения Думы городского округа «Город Чита» от 14 июня 2017 года № 489, подготовленного управлением экономики администрации городского округа «Город Чита», рассматривался, в том числе вопрос об обоснованности расчета размера платы за размещение нестационарного торгового объекта. Согласно заключению размер ежегодной платы за размещение нестационарных торговых объектов для предпринимателей, имеющих право без проведения торгов заключать договоры на размещение нестационарного торгового объекта, останется на уровне размера платежей при размещении аналогичного объекта по договору аренды земельного участка и будет зависеть от типа и специализации нестационарного торгового объекта, площади занимаемой территории, места расположения.
Указанное выше свидетельствует о соблюдении принципа экономического обоснования размера ежегодной платы за размещение нестационарных торговых объектов, которая определена с учетом категории и вида разрешенного использования земельного участка, на котором располагается нестационарный торговый объект, его месторасположения, площади, и в зависимости от типа и специализации нестационарного торгового объекта.
Постановлением Правительства Забайкальского края от 19 июня 2015 года № 305, на которое ссылается административный истец, утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Забайкальского края, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Забайкальского края, предоставленные в аренду без торгов, следовательно, данный порядок определения арендной платы не применим при предоставлении земельного участка в аренду в целях размещения нестационарного торгового объекта, а доводы административного истца в данной части являются необоснованными.
Таким образом, суд приходит к выводу, что установленный Порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов отвечает принципам публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере регулирования торговой деятельности, направлен на предупреждение коррупционных проявлений, на упорядочение размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита», исключает случаи произвольного занятия мест, предназначенных к размещению на них данных объектов, и направлен на обеспечение равных возможностей для реализации прав хозяйствующих субъектов на осуществление торговой деятельности на территории муниципального образования.
При таком положении суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого Порядка недействующим, как не соответствующего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Скворцова А.В. о признании недействующим Порядка заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Чита» без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденного решением Думы городского округа «Город Чита» № 92 от 21 июня 2017 года отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.
Судья О.Ч. Цыдендамбаева
Мотивированное решение составлено 8 мая 2020 года.
