ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 307-ЭС19-21226
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва27.02.2020 Дело № А44-6018/2018
Резолютивная часть определения объявлена 26.02.2020
Полный текст определения изготовлен 27.02.2020
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Завьяловой Т.В., судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной
жалобе государственного областного казенного учреждения «Управление
автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор»
на постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.07.2019
по делу № А44-6018/2018 Арбитражного суда Новгородской области
по заявлению государственного областного казенного учреждения
«Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор»
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской
области о признании недействительными решения от 25.05.2018 (пункты 2-4, а также в части признания обоснованной жалобы участника закупки общества с ограниченной ответственностью «Хозяйство «Нива»),
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Хозяйство «Нива», Администрации Губернатора Новгородской области.
В заседании приняли участие представители:
от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» –
Ковальчук И.Е.;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области – Горбачева О.В., Куриков И.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
государственным областным казенным учреждением «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» (далее – учреждение) проведен открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границ и площади земельных участков, занимаемых автомобильной дорогой Каменка - Никандрово, образованию земельных участков (их границ), формированию частей земельных участков, постановке их на государственный кадастровый учет, восстановлению и установлению границ земельных участков, необходимых для завершения строительства мостового перехода автомобильной дороги в Любытинском муниципальном
районе Новгородской области (извещение № 0150200003918000381 от 28.04.2018).
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее – управление) как контролирующий орган в сфере закупок 18.05.2018 поступила жалоба общества с ограниченной ответственностью «Хозяйство «Нива» (далее – общество «Хозяйство «Нива») на положения закупочной документации.
По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки управлением принято решение от 25.05.2018 о признании жалобы обоснованной в части правильности установления в закупочной документации критерия оценки квалификации участников закупки, исходя из его деловой репутации.
Согласно принятому управлением решению (пункты 2 – 4) учреждение признано нарушившим положения части 8 статьи 32, пункта 9 части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), в отношении должностных лиц учреждения решено передать материалы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.
Не согласившись с решением антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать данный ненормативный акт недействительным в части его пунктов 2 – 4 и в части признания обоснованной жалобы общества «Хозяйство «Нива».
Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27.11.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2019, заявленные требования удовлетворены.
Арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 23.07.2019 отменил названные судебные акты первой и апелляционной инстанций, приняв по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказал.
В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, учреждение просит отменить постановление арбитражного суда кассационной инстанции, ссылаясь на допущенные судом существенные нарушения норм материального и процессуального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 16.01.2020 кассационная жалоба учреждения вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями
статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, в пункте 15.5. конкурсной документации учреждение установило, что оценка заявок участников конкурса производится, в том числе, с использованием нестоимостного критерия оценки «Квалификация участников закупки», величина значимости которого составляет 40 процентов.
По условиям закупочной документации данный критерий определяется исходя из индекса деловой репутации участника закупки в соответствии с требованиями «ГОСТ Р 66.0.01-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы» и Стандарта организации Ассоциации аккредитованных лиц в области оценки соответствия Северо- Западного Федерального округа СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 «Оценка опыта и деловой репутации лиц, выполняющих инженерные изыскания для
строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог» (далее – ГОСТ Р 66.0.01-2015 и Стандарт ассоциации).
Индекс деловой репутации подтверждается предоставлением копии сертификата со всеми приложениями, выданного в соответствии с вышеназванными стандартами, и должен быть актуальным на дату подачи заявки на участие в конкурсе. Сертификат должен быть выдан по результатам оценки деловой репутации участника закупки по виду работ 71.12.7 «Кадастровая деятельность» в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК029-2014.
Основанием для принятия оспариваемого решения послужил вывод антимонопольного органа о том, что применение Стандарта ассоциации при оценке деловой репутации участников закупки не соответствует объекту закупки, не отвечает целям проведения открытого конкурса, указанным в Законе о контрактной системе, поскольку не позволяет выявить лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки. Данный вывод управления мотивирован тем, что объектом рассматриваемой закупки является выполнение работ, относящихся к кадастровой деятельности, а не к инженерным изысканиям в сфере строительства. Выполнение инженерных изысканий в рамках предмета контракта, заключаемого по итогам рассматриваемой закупки, не предусмотрено.
Суды первой и апелляционной инстанций, признавая незаконным оспариваемое решение антимонопольного органа, руководствовались частью 2 статьи 8, статьями 24 и 32, а также пунктом 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и исходили из того, что спорный критерий оценки не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, а направлен на выбор лучшего победителя конкурса.
Отклоняя доводы управления о том, что применение Стандарта ассоциации при оценке деловой репутации участников закупки не соответствует объекту закупки, суды проанализировали структуру
Общероссийского классификатора видов экономической деятельности
ОК029-2014 и пришли к выводу о том, что деятельность в области инженерных изысканий охватывает собой, в том числе, кадастровую деятельность.
Суд округа, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты и отказывая в удовлетворении требований учреждения, пришел к выводу о том, что порядок оценки деловой репутации, определенный заказчиком, в рассматриваемом случае не соответствует объекту закупки, и, как следствие, не может служить в качестве критерия определения победителя конкурса. Установление учреждением спорного критерия оценки в итоге привело к признанию рассматриваемого открытого конкурса несостоявшимся ввиду отсутствия заявок в его участии.
Между тем судом округа не учтено следующее.
В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации
(далее - Бюджетный кодекс).
В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 34 Бюджетного кодекса должно отвечать принципу эффективности – необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и
принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).
Следовательно, закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.
Из этого вытекает, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов (определения Судебной коллегии по экономическим спорам
от 18.11.2019 № 307-ЭС19-12629, от 21.02.2020 № 303-ЭС19-20549).
Как правильно указано судами первой и апелляционной инстанци, основная функция критерия оценки заключается в том, чтобы обеспечить заказчику возможность из общего числа участников выбрать то лицо, которое будет максимально соответствовать потребностям публично-правового образования в качественном и своевременном выполнении работ, учитывая специфику объекта закупки.
Само по себе то обстоятельство, что по условиям закупочной документации уровень деловой репутации не оценивается заказчиком
непосредственным образом, а подтверждается сертификатом соответствия, не может являться основанием для вывода об ограничении доступа к участию в конкурсе, поскольку возможность подтверждения соответствия продукции, работ и услуг в рамках систем добровольной сертификации предусмотрена статьей 21 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», использование результатов добровольной сертификации при оценке предложений участников закупки позволяет обеспечить объективность и профессионализм оценки, исключить риск ошибок со стороны заказчика, не обладающего специальными познаниями.
Обосновывая включение в закупочную документацию критерия оценки деловой репутации, подтверждаемого сертификатами соответствия, выданными в соответствии с требованиями Стандарта ассоциации, учреждение отмечало, что при выполнении геодезических работ в составе кадастровых работ и геодезических работ в составе инженерных изысканий для строительства применяются одинаковые методы, что позволяет произвести оценку деловой репутации по рассматриваемому предмету закупки согласно показателям Стандарта ассоциации.
Со стороны контрольного органа в сфере закупок эти доводы опровергнуты не были. При этом в материалы дела не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали о том, что выбор заказчиком конкретной системы добровольной сертификации в рассматриваемом случае обусловлен намерением создать преимущество конкретным участникам закупки, либо носит явно произвольный характер, не будучи направленным на обеспечение эффективности закупки.
Отклоняя доводы антимонопольного органа о том, что предоставление сертификата соответствия по Стандарту ассоциации не имеет отношения к объекту закупки, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что данный Стандарт разработан в целях оценки деловой репутации лиц, выполняющих инженерные изыскания для автомобильных дорог, и его область применения относится к классу 71 «Деятельность в области архитектуры и
инженерно-технического проектирования технических испытаний, исследований и анализа» Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОК029-2014, что охватывает собой кадастровые работы.
Судами принято во внимание письмо Ассоциации аккредитованных лиц в области оценки соответствия Северо-Западного федерального округа, подтвердившей, что установленные в Стандарте ассоциации факторы и субфакторы позволяют проводить сертификацию деловой репутации лица, осуществляющего кадастровую деятельность, но не осуществляющего деятельность в области инженерных изысканий в строительстве, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела доказательства неоднократной выдачи сертификатов соответствия по Стандарту ассоциации лицам, осуществляющим кадастровую деятельность.
Таким образом, установление в закупочной документации критерия деловой репутации, оцениваемого исходя из подтверждения участником закупки своего соответствия требованиям ГОСТ Р 66.0.01-2015, полученного в рамках системы добровольной сертификации, предусмотренной Стандартом ассоциации, соответствует положениям части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе, статьи 34 Бюджетного кодекса, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков.
Общество «Хозяйство «Нива», жалоба которого была удовлетворена управлением, фактически участия в закупке не приняло, действий по получению сертификата соответствия не предпринимало. Обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, данная организация не приводила доводы и не представляла доказательства, подтверждающие реальность своих намерений, способность выполнения работ, являющихся объектом закупки, а также свидетельствующие о соответствии иным критериям документации о закупке.
В такой ситуации отсутствуют основания полагать, что общество «Хозяйство «Нива» не стало победителем закупки вследствие угрозы
применения к нему спорного критерия оценки и, соответственно, о нарушении прав и законных интересов этого лица действиями заказчика (положениями документации о закупке), в том числе о постановке данного лица в неравное положение в сравнении с иными участниками закупки и ограничении доступа к участию в закупке.
Следовательно, достаточные основания для удовлетворения жалобы данной организации, предусмотренные статьями 105 - 106 Закона о контрактной системе, в рассматриваемом случае отсутствовали, а суды первой и апелляционной инстанций – правомерно удовлетворили заявленные учреждением требования, признав решение антимонопольного органа недействительным.
Суд округа, отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, не учел, что пределы рассмотрения дела арбитражным судом кассационной инстанции, установленные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ограничены проверкой правильности применения норм материального права (часть 1), наличием безусловных процессуальных оснований для отмены обжалуемых судебных актов (часть 2), а также соответствием выводов судов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (часть 3).
Арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанций, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Вопреки названным положениям норм процессуального законодательства, определяющим правила рассмотрения дел арбитражным судом кассационной инстанции, суд округа не установил несоответствия между
выводами судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, но посчитал доказанным довод управления о неотносимости Сертификата ассоциации к спорному объекту закупки, несмотря на то, что судами первой и апелляционной инстанций эти доводы были признаны недоказанными и необоснованными.
Кроме того, делая вывод о том, что установление учреждением спорного критерия оценки в итоге привело к признанию рассматриваемого открытого конкурса несостоявшимся ввиду отсутствия заявок в его участии, суд округа воспроизвел доводы антимонопольного органа, но не указал, какие обстоятельства, установленные судами первой и апелляционной инстанций, либо имеющиеся в материалах дела доказательства могли давать основания для подобного вывода.
При таком положении Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление арбитражного суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое с существенным нарушением норм материального и процессуального права, а решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции – подлежат оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.07.2019 по делу № А44-6018/2018 Арбитражного суда Новгородской области отменить.
Решение Арбитражного суда Новгородской области от 27.11.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2019 по тому же делу оставить в силе.
Председательствующий Т.В. Завьялова Судьи М.К. Антонова
Д.В. Тютин
