ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 85-КАД23-1-К1
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г.Москва 1 ноября 2023 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования сельского поселения «Село Льва Толстого» (далее - администрация МО СП «Село Льва Толстого») на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2023 года по административному делу № 2а-1-317/2022 по административному исковому заявлению администрации МО СП «Село Льва Толстого» к государственному инспектору Дзержинского, Юхновского, Износковского, Медынского и Мосальского районов по пожарному надзору межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калужской области (далее также - государственный инспектор по пожарному надзору) о признании незаконным предписания от 6 декабря 2021 года (далее также - Предписание).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения кассационной жалобы
представителей Главного управления МЧС России по Калужской области
Пешкова А.Н. и Куриленко С.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
на основании распоряжения (приказа) главного государственного инспектора Дзержинского, Юхновского, Износковского, Медынского и Мосальского районов по пожарному надзору от 29 ноября 2021 года с целью контроля исполнения ранее выданного предписания от 14 декабря 2020 года в отношении администрации МО СП «Село Льва Толстого» в период с 1 по 6 декабря 2021 года проведена внеплановая выездная проверка, о чём составлен акт, согласно которому:
- населённый пункт деревни Каравай не оборудован наружным противопожарным водоснабжением, что противоречит требованиям пункта 2 части 1 и части 4 статьи 6, статьи 62, части 2 статьи 63, статьи 68, статьи 151 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»), пункта 4.1 Свода правил СП 8.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Наружное противопожарное водоснабжение. Требования пожарной безопасности», утверждённого приказом МЧС России от 25 марта 2009 года № 178;
- не обеспечено противопожарное расстояние не менее 30 м от границы застройки села Льва Толстого до лесных насаждений лесничества, что является нарушением части 4 статьи 6, статьи 63, статьи 69 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пункта 4.14 Свода правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утверждённого приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года № 288 (далее - Свод правил СП 4.13130.2013 в редакции, действовавшей на момент вынесения Предписания).
По результатам проверки 6 декабря 2021 года государственным инспектором по пожарному надзору главе администрации МО СП «Село Льва Толстого» выдано предписание об устранении названных выше нарушений в срок до 1 октября 2022 года.
Администрация МО СП «Село Льва Толстого», считая Предписание незаконным, обратилась в суд с административным иском о его отмене, заявляя, что государственным инспектором по пожарному надзору не учтено наличие на территории сельского поселения водных объектов (реки и двух
колодцев), которые могут быть использованы для пожаротушения; здания и
сооружения населённого пункта деревни Каравай, расположенные в зоне выявленных нарушений, построены более 10 лет назад, в связи с чем неправомерно применение пункта 4.14 Свода правил СП 4.13130.2013; оспариваемый акт не содержит указания на адресные точки и расстояние между границами застройки и лесными насаждениями.
Решением Дзержинского районного суда Калужской области от 3 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 14 июля 2022 года решение суда отменено, Предписание признано незаконным.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2023 года апелляционное определение отменено, оставлено в силе решение суда.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация МО СП «Село Льва Толстого» просит кассационное определение отменить, апелляционное определение оставить в силе.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 3 октября 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости её частичного удовлетворения по следующим основаниям.
Согласно пункту 9 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельского поселения относится обеспечение первичных мер
пожарной безопасности в границах населённых пунктов поселения.
Статьёй 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населённых пунктов отнесено в числе прочего создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населённых пунктах и на прилегающих к ним территориях.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, установив, что имеющиеся в районе деревни Каравай водные объекты не отвечают установленным нормативными документами по пожарной безопасности требованиям к источникам наружного противопожарного водоснабжения, административным ответчиком не предпринято исчерпывающих мер по исполнению требования об обеспечении противопожарного расстояния от границы застройки населённого пункта до лесных насаждений лесничества, пришёл к выводу о законности Предписания.
Отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Предписание вопреки положениям части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ) не содержит указания на конкретные действия необходимые для устранения выявленных нарушений, что не позволяет установить соответствие изложенных в нём требований положениям действующего законодательства и свидетельствует о несоответствии оспариваемого Предписания критерию исполнимости.
Суд кассационной инстанции, указав на то, что Предписание содержит конкретные нормы законодательства, требования которых нарушены административным истцом, посчитал ошибочным утверждение суда апелляционной инстанции о противоречии Предписания положениям части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, так как вопрос о том, какие меры, действия и каким способом будут совершены лицом, которому выдано предписание, подлежит разрешению им в соответствии с требованиями пожарной безопасности, в связи с чем апелляционное определение отменил, оставив в силе решение суда первой инстанции и признав изложенные в нём суждения правильными.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», который определяет основные положения технического
регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает
минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям (часть 1 статьи 1).
Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (в редакции, действовавшей на момент вынесения Предписания) установлено, что здания и сооружения, а также территории организаций и населённых пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров, в качестве которых могут использоваться естественные и искусственные водоёмы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно- питьевые, хозяйственные и противопожарные) (части 1 и 2 статьи 62).
Первичные меры пожарной безопасности включают в себя реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования (пункт 1 статьи 63).
В силу частей 1-4 статьи 68 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» на территориях поселений должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения.
К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; противопожарные резервуары.
Поселения должны быть оборудованы противопожарным водопроводом, который допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.
В поселениях с количеством жителей до 5000 человек допускается предусматривать в качестве источников наружного противопожарного водоснабжения природные или искусственные водоемы.
Пунктом 10.10 раздела 10 Свода правил СП 8.13130 «Системы противопожарной защиты. Наружное противопожарное водоснабжение. Требования пожарной безопасности», утверждённого приказом МЧС России от 30 марта 2020 года № 225, предусмотрено, что к пожарным резервуарам, водоёмам, приёмным колодцам, а также к градирням, брызгальным бассейнам и другим сооружениям, вода из которых может быть использована для тушения пожара, надлежит предусматривать подъезды с площадками (пирсами) с твёрдым покрытием для установки пожарных автомобилей и забора воды. Размер таких площадок должен быть не менее 12x12 метров.
Приведённые федеральные нормы подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о соответствии пункта 1 Предписания требованиям законодательства.
Вопреки доводам кассационной жалобы судом первой инстанции установлено, что контролирующим органом учтено наличие на территории
сельского поселения водных объектов (реки и двух колодцев).
Отсутствие в предписании конкретных действий, которые необходимо совершить администрации МО СП «Село Льва Толстого» для устранения указанных в пункте 1 Предписания нарушений и выполнения требования Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» об обеспечении населённого пункта наружным противопожарным водоснабжением, как правильно указал суд кассационной инстанции, не свидетельствует о незаконности Предписания в названной части, а предоставляет административному истцу возможность самостоятельно избрать из перечисленных в статье 68 упомянутого закона способ обеспечения села источниками наружного противопожарного водоснабжения.
Таким образом, является верным вывод суда кассационной инстанции о признании незаконным апелляционного определения в части отмены решения суда первой инстанции об оставлении без удовлетворения заявленных требований о несоответствии нормативным правовым актам пункта 1 Предписания.
Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда кассационной инстанции о законности пункта 2 Предписания о нарушении противопожарного расстояния между границами застройки населённого пункта и лесными насаждениями лесничества.
В соответствии с частью 1 статьи 69 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Конкретные расстояния между различными объектами, относящимся к зданиям и сооружениям, закреплены в таблицах 12-20 приложения к данному закону.
Частью 1 названной статьи предусмотрены противопожарные расстояния от критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов до границ лесных насаждений в лесничествах, которые должны составлять не менее 100 метров, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 4.14 Свода правил СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от зданий, сооружений городских населенных пунктов с индивидуальной малоэтажной жилой застройкой, от зданий и сооружений сельских населенных пунктов, а также от жилых домов на приусадебных, садовых земельных участках должны составлять не менее 30 м. Расстояния до леса от садовых домов и хозяйственных построек на садовых земельных участках должны составлять не менее 15 м.
Однако, как указано в пункте 1.1 названного Свода правил, установленные им требования пожарной безопасности применяются к объемно-планировочным и конструктивным решениям, обеспечивающим ограничение распространения пожара при проектировании, строительстве и
эксплуатации зданий и сооружений.
Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года № 1190 Свод правил СП 4.13130.2013 включён в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (пункт 212).
Статья 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет техническое регулирование в области пожарной безопасности как установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1); к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относит технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2), к нормативным документам по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований данного федерального закона (пункт 1 части 3).
В силу пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона «О техническом регулировании» применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включённых в указанный в пункте 1 данной статьи перечень документов по стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.
С учётом изложенного указание в пункте 2 Предписания на необходимость исполнения административным истцом положений Свода правил СП 4.13130.2013 является незаконным. Кроме того, следует отметить неисполнимость данного пункта, поскольку расположенные вдоль границы населённого пункта жилые дома и застройки деревни Каравай возведены более 10 лет назад.
Из материалов дела усматривается, что государственный инспектор по пожарному надзору приведённые обстоятельства не проверял, ни в Предписании, ни в акте проверки не указал, какие именно объекты
недвижимости эксплуатируются с нарушением противопожарных расстояний
до лесных насаждений лесничеств, какие из них возведены после вступления в силу Свода правил СП 4.13130.2013.
По смыслу положений части 4 статьи 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» на административного истца не может быть возложено бремя ответственности по устранению не допущенных им нарушений Свода правил СП 4.13130.2013 в отношении объектов защиты, возведённых на территории деревни Каравай у границы застройки до введения в действие названного нормативного акта, выполнение которого, кроме того, обеспечивается на добровольной основе.
Исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, предписание выносится должностными лицами контролирующего органа в случае установления при проведении проверки нарушений законодательства именно в целях их устранения. Между тем в Предписании и акте проверки отсутствуют сведения о конкретных участках границ сельского поселения, на которых расстояние от застройки до лесных насаждений не соответствует требованиям пожарной безопасности, о проведении на местности соответствующих замеров, что административным ответчиком не оспаривалось. Следовательно, пункт 2 Предписания не отвечает принципам конкретности, определённости и исполнимости.
При таких данных кассационное определение об отмене апелляционного определения в части признания противоречащим закону пункта 2 Предписания является незаконным и в указанной части подлежит отмене.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2023 года в части признания законным пункта 2 предписания государственного инспектора Дзержинского, Юхновского, Износковского, Медынского и Мосальского районов по пожарному надзору межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калужской области отменить, оставить в силе в данной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда
от 14 июля 2022 года.
В остальной части этот же судебный акт оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования сельского поселения «Село Льва Толстого» - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
