Дело № 3а-21/2018
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
10 августа 2018 года город Севастополь
Севастопольский городской суд в составе:
судьи Артамоновой Т.А.,
при секретаре Гончаровой Е.А.,
с участием прокурора Глотовой Ю.С.,
рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» к Департаменту городского хозяйства города Севастополя о признании незаконным и отмене пункта 1 Приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя № 403-ОД от 15 ноября 2017 года «Об утверждении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога» и возложении обязанности установить экономически обоснованный тариф,
установил:
Приказом Департамента городского хозяйства города Севастополя от 15 ноября 2017 года № 403-ОД (далее – Приказ от 15.11.2017г. № 403-ОД) установлены тарифы на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога».
Так, пунктом 1 данного Приказа установлен экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», в размере 05 рублей 63 копейки за одного перевезенного пассажира на расстоянии одного километра.
Согласно пункту 5 Приказ вступает в силу с 01 января 2018 года.
Данный нормативный правовой акт опубликован 17 ноября 2017 года на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru.
Федеральное государственное унитарное предприятие «Крымская железная дорога» (далее – ФГУП «КЖД») обратилось в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением о признании пункта 1 указанного Приказа незаконным и его отмене, ссылаясь на то, что регулирующим органом неправомерно в нарушение прав и экономических интересов административного истца установлен на 2018 год экономически обоснованный тариф в размере ниже на 39,3 %, а именно, 05 рублей 63 копейки вместо заявленных 08 рублей 73 копеек за одного перевезенного пассажира на расстоянии одного километра. Истец полагает неправомерным снижение при расчете экономически обоснованных затрат ставок арендной платы моторвагонного подвижного состава по причине их необоснованного роста в 2016 году без учета направленного заявителем 10 ноября 2017 года в адрес Департамента экономического обоснования такого роста. При этом, согласно информации ОАО «РЖД» (арендодателя) основными факторами роста арендных ставок в 2016 году послужили: увеличение интенсивности эксплуатации арендованного подвижного состава на 30% согласно заявленным параметрам, увеличение ремонтных событий в прогнозируемом периоде, учет расходов на проведение ТО-5б и сопровождение подвижного состава при наступлении ремонтного события; при формировании стоимости услуг, оказываемых ОАО «РЖД» при предоставлении в аренду подвижного состава, применена его рыночная стоимость. В связи с этим административный истец полагает неверным применение в данном случае положений пункта 14 Методики № 235-т/1 об исключении необоснованных затрат при формировании тарифа.
Кроме того, истец указывает, что при утверждении оспариваемого тарифа Департаментом не учтено, что вопреки запланированной ФГУП «КЖД» в Программе деятельности на 2016 год сумме бюджетных ассигнований из средств федеральной субсидии предприятию установлен меньший лимит таких ассигнований - 6 446 373 400,00 рублей; сумма государственной помощи предприятию на 2016 год по городу Севастополю составила 15 480,79 тыс. рублей и была безосновательно исключена тарифным органом из доходов ФГУП «КЖД» применительно к организации пригородных перевозок, хотя это не поступления от регулируемой деятельности, а целевое финансирование дороги в целом. Также ответчиком не учтено, что заложенная в Программу деятельности сумма компенсации стоимости проезда пассажиров в пригородном от применения установленных тарифов в размере 777 500 тыс. рублей за счет бюджета субъекта не может быть получена предприятием ввиду отсутствия Соглашения об этом, в частности, с Правительством Севастополя и такой строки в бюджете публично-правового образования.
В связи с изложенным, истец просит признать незаконным пункт 1 Приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя № 403-ОД от 15 ноября 2017 года «Об утверждении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога»; обязать Департамент городского хозяйства города Севастополя установить для Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя с учетом всех предоставленных предприятием данных.
Административный ответчик Департамент городского хозяйства города Севастополя с иском не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
В судебном заседании представитель ФГУП «КЖД» К.В., специалист М.Г. доводы административного иска поддержали по изложенным в нем основаниям.
Представитель административного ответчика К.Б, , а также специалисты О.П., И.В. просили в удовлетворении иска отказать ввиду законности оспариваемого пункта нормативного правового акта.
Заинтересованные лица – Правительство Севастополя, Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Федеральная антимонопольная служба России своих представителей в судебное заседание не направили, отзывов на иск не представили, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и надлежащим образом.
Заслушав пояснения явившихся лиц, изучив материалы дела, доводы иска и возражений на него, заключение прокурора, полагавшей оспариваемый нормативный правовой акт не противоречащим федеральному законодательству, суд приходит к следующему.
В ведении Российской Федерации находится федеральный транспорт и федеральные пути сообщения (пункт «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля над их применением.
Осуществление указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации производится данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансируются за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе, в соответствии с федеральными целевыми программами (пункт 1 статьи 26.3).
Таким образом, из приведенных положений федерального законодательства следует, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта общего пользования установлены Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон № 17-ФЗ).
В соответствии со статьей 4 Закона № 17-ФЗ в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях и антимонопольным законодательством.
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон № 147-ФЗ) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Частью 3 статьи 6 указанного Закона предусмотрено, что перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение о государственном регулировании тарифов, постановление № 643), согласно пунктам 3,6 которого государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляют органы регулирования, а именно Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в пунктах 1, 3,4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. № 950).
В соответствии с пунктом 8 Положения о государственном регулировании тарифов органы регулирования в пределах их компетенции устанавливают правила применения тарифов, сборов и платы, порядок опубликования и введения в действие установленных тарифов, сборов и платы и правил их применения, а также внесенных в них изменений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации.
Пунктом 1 Положения о Департаменте городского хозяйства города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16.09.2016г. № 875-ПП, установлено, что Департамент является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий города Севастополя в области государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги предприятий и организаций, осуществляющих регулируемые на территории города Севастополя виды деятельности, контроль за их применением в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляющим функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного регулирования цен (тарифов).
Приказ от 15.11.2017г. № 403-ОД принят на заседании коллегиального органа – Правления при Департаменте городского хозяйства города Севастополя, созданного приказом Департамента от 17.12.2016г. № 240-ОД.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти города федерального значения Севастополя в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Суд полагает, что изданный Департаментом городского хозяйства города Севастополя Приказ в оспариваемой части не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, является соответствующим действующему федеральному законодательству в силу следующего.
В ходе рассмотрения дела установлено, что ФГУП «КЖД» распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2015г. № 2729-р передано как имущественный комплекс в федеральную собственность и отнесено к ведению Федерального агентства железнодорожного транспорта.
02.02.2015г. Государственное предприятие «Крымская железная дорога» (ГП «КЖД») включено в реестр субъектов естественных монополий (регистрационный №).
Приказом ФАС России № от 18.12.2017г. в реестр субъектов естественных монополий внесены изменения, а именно, заменено наименование ГП «КЖД» на ФГУП «КЖД».
Таким образом, административный истец является единственной в городе федерального значения Севастополе и Республике Крым организацией, осуществляющей услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения, и относится к субъектам естественной монополии, чьи тарифы подлежат государственному регулированию и контролю со стороны региональных органов власти.
Особенностью ФГУП «КЖД» является то, что предприятие выступает одновременно и владельцем инфраструктуры, и перевозчиком. Деятельность ФГУП «КЖД» осуществляется на территории двух субъектов Российской Федерации: Республики Крым и города федерального значения Севастополя на основании Комплексного плана транспортного обслуживания населения Республики Крым и города Севастополя на средне- и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденного распоряжением Правительства Севастополя № 376-РП от 08.07.2016г. При этом, отсутствуют пригородные поезда, курсирующие только в пределах субъекта Российской Федерации Севастополя. Движение по данной территории обеспечивается не отдельными подразделениями, а структурами, обеспечивающими перевозки по территории Республики Крым.
Приказом Департамента городского хозяйства города Севастополя от 16.06.2017г. № 181-ОД на основании заявления предприятия от 22.05.2017г. открыто тарифное дело №/тр-2017 об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории города Севастополя для ФГУП «КЖД».
По результатам рассмотрения заявления ФГУП «КЖД» и представленных им материалов, с учетом выводов экспертного заключения от 15.10.2017г., Департамент принял оспариваемый Приказ.
Как указывалось выше, тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом № 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (статья 8 Закона № 17-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 8 Закона № 17-ФЗ экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется в том числе на основании предложений хозяйствующих субъектов, содержащих мотивированное обоснование необходимости рассмотрения указанных вопросов (пункт 30 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом ФСТ России от 19 августа 2011 годп № 506-Т (далее - Порядок № 506-Т).
Таким образом, названный приказ регламентирует порядок рассмотрения вопросов по установлению тарифов в отношении услуг субъектов естественных монополий, то есть процедуру рассмотрения вопросов по установлению тарифов - порядок и сроки рассмотрения, сроки направления запросов, порядок уведомления организации.
В свою очередь порядок расчета экономически обоснованных затрат определяется действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений и подлежавшей применению регулирующими органами и субъектами регулирования Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной Приказом ФСТ РФ от 28 сентября 2010 года № 235-т/1 (далее - Методика № 235-т/1).
Согласно пункту 13 Положения № 643, а также пункту 9 Методики № 235-т/1, основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат.
В состав экономически обоснованных затрат, связанных с осуществлением субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, включаются расходы по обычным видам деятельности (за исключением начисленной амортизации), отнесенные на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в соответствующем субъекте Российской Федерации, по данным бухгалтерского учета, полученным в ходе ведения раздельного учета, налоги и иные обязательные платежи и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления на амортизацию основных средств, прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок (пункт 19 Методики № 235-т/1, пункт 14 Положения № 643).
Кроме того, величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом субсидии, а также иных мер государственной поддержки, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 14 Положения № 643).
При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения № 643), и при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам (пункт 15 Положения № 643 и пункт 13 Методики № 235-т/1).
Согласно пункту 21.2 Методики № 235-т/1 расходами по обычным видам деятельности компаний пригородных пассажирских перевозок в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении принимаются по элементу затрат «прочие затраты» - расходы на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при организации пассажирских перевозок в пригородных поездах, расходы по использованию железнодорожного подвижного состава (вагонов, локомотивов, мотор-вагонного подвижного состава, дизель-поездов, рельсовых автобусов), в случае если компания не является собственником подвижного состава и использует указанные объекты основных средств на основе договоров аренды или лизинга, а также расходы на выполнение работ (услуг) в рамках действующего законодательства.
Как указывалось выше, регулирующим органом установлен экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя на 2018 год в размере 05 рублей 63 копейки за одного перевезенного пассажира на расстоянии одного километра.
Согласно материалам тарифного дела, протоколам заседаний Правления при Департаменте городского хозяйства города Севастополя №/ГХ от 16.10.2017г. и №/ГХ от 15.11.2017г., а также экспертному заключению от 15.10.2017г. по расчету тарифов на услуги перевозки ФГУП «КЖД» на 2018 год, основным методом, выбранным для экспертизы, является метод экономической обоснованности затрат.
Поскольку на предприятии отсутствует ведение раздельного учета доходов и расходов по участку пути железной дороги на территории города Севастополя, то ФГУП «КЖД» согласно пояснительной записке при подаче заявки с подтверждающими документами рассчитаны затраты по форме 7-у-отчетная за 2016 год пропорционально натуральным измерителям для каждого субъекта в процентом соглашении, с чем согласился при расчете оспариваемого тарифа Департамент, и что в сложившейся ситуации не противоречит положениям пункта 3.4 Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок», утвержденного Приказом Минтранса России № 225 от 12.08.2014г.
При расчете необходимой валовой выручки для установления тарифа регулирующим органом уменьшена часть прочих затрат ФГУП «КЖД» с заявленных 13 703,50 тыс. рублей до принятых 6 516,23 тыс. рублей, в том числе, расходы на услуги по договорам аренды с ОАО «РЖД» (по использованию арендуемых основных средств (подвижного состава) включены в расчет необходимой валовой выручки в размере 6 129, 98 тыс. рублей.
Снижая затраты на аренду подвижного состава при установлении экономически обоснованного уровня тарифа, регулирующий орган исходил из ставок аренды электропоездов, использованных для установления тарифа на предшествующий период регулирования (пункт 33 Порядка № 506-Т) и установленных договором аренды от 11.08.2015г. № 167-178-1/15, с учетом изменения объемов транспортной работы, а также индекса роста цен производителей промышленной продукции без продукции топливно-энергетического комплекса – 104,5% на 2017 год и 103,6 % на 2018 год согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. Данная сумма включена в необходимую валовую выручку в размере 6 129, 98 тыс. рублей.
Нахожу, что вопреки доводам административного истца, такой способ расчета не противоречит пункту 9 Методики № 235-т/1, согласно которому прогноз затрат субъекта регулирования на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в текущем периоде и на период регулирования выполняется в том числе с применением индексов инфляции, индексов изменения цен производителей промышленной продукции, определяемых прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, доведенных на текущий период и период регулирования.
Также полагаю, что регулирующим органом соблюдены требования Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов). Так, согласно пункту 31 названного Порядка № 506-Т к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню.
Пунктом 6 Перечня установлено, что регулируемая организация представляет реестр договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями субъекту естественной монополии, и услуги, оказываемые субъектом регулирования иным организациям, с указанием перечня работ (услуг), размеров ставок, единиц их измерения и порядка расчетов (со ссылкой на дополнительные соглашения и сроки действия), информации о доходах (расходах) по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с приложением обосновывающих материалов по уровню ставок с комментариями и пояснениями.
В случае если документы, представленные субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствуют Перечню, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о представлении недостающих документов. При непредставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов (пункты 32 и 33 Порядка № 506-Т).
Также при необходимости орган регулирования субъекта Российской Федерации в рамках процедуры рассмотрения предложений об установлении тарифов на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении вправе запросить у субъекта естественной монополии разъяснения по представленным для рассмотрения вопроса об установлении тарифов документам для принятия решения об установлении тарифов (пункт 41 Порядка № 506-Т).
Таким образом, непредставление документов, указанных в пункте 6 Перечня, не исключает возможности определить тариф на основании анализа и оценки деятельности регулируемой организации, при том, что соответствующие документы в части ведения раздельного учета доходов и расходов по участку пути железной дороги на территории города Севастополя предприятием представлены не были.
Применительно к ставкам арендной платы подвижного состава в рамках рассмотрения вопроса об установлении тарифа Департамент проверил представленный ФГУП «КЖД» договор аренды электропоездов № от 05.09.2016г. с ОАО «РЖД», согласно которому в ставку арендной платы включены проведение текущего и капитального ремонта, плата за пользование, расходы на передислокацию электропоездов. Однако согласно данному договору, материалам тарифного дела и экспертного заключения, средняя стоимость аренды локомотива в сутки в 2016 году (отчетный период) выросла по сравнению с 2015 годом в среднем на 90 % (2722,88 руб/сутки и 51734,85 руб/сут без НДС соответственно в 2015 году и в 2016 году), что не оспаривается административным истцом.
Согласно пункту 23.7.2.2 Методики № 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.
Таким образом, названные положения Методики № 235-т/1 различают: текущий период, предшествующий ему или отчетный период и период регулирования. Исходя из системного толкования норм законодательства, действующего в сфере государственного регулирования тарифов, под периодом регулирования следует понимать год, на который устанавливается экономически обоснованный уровень тарифа; текущим - период, в котором подано заявление (предложение) субъекта естественной монополии об установлении тарифов; предшествующим текущему или отчетным периодом является год, предшествующий году, в котором подано предложение об установлении тарифов.
В случае превышения темпов роста арендной ставки, ставок за управление и эксплуатацию железнодорожного состава и ставок ремонта за единицу работы, над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса), над темпами роста цен производителей промышленной продукции компания пригородных пассажирских перевозок представляет экономическое обоснование изменения ставок с калькуляцией соответствующих расходов, при том, что согласно Приказу ФАС России от 24.12.2015г. № (в ред. от 07.12.2016г. №) рост ставок платы на услуги предоставления в пользование подвижного состава, управление и эксплуатацию подвижного состава, техническое обслуживание подвижного состава, текущий и капитальный виды ремонта подвижного состава у организаций в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на 2016 год по сравнению с предыдущим периодом (финансовым годом) не должен превышать уровень следующих показателей Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год - на услуги по управлению и эксплуатации подвижного состава не должен превышать темп роста цен производителей промышленной продукции. Рост ставок платы на услуги предоставления в пользование подвижного состава, управление и эксплуатацию подвижного состава, техническое обслуживание подвижного состава, текущий и капитальный виды ремонта подвижного состава у организаций в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на 2017 год по сравнению с предыдущим периодом (финансовым годом) при наличии экономического обоснования такого роста не должен превышать индекса роста цен (тарифов) на пассажирские перевозки железнодорожным транспортом в регулируемом секторе на 2017 год согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, одобренному Правительством Российской Федерации.
В связи с этим регулирующим органом правомерно 23.06.2017г. истребовано у ФГУП «КЖД» экономическое обоснование уровней ставок по договору аренды электропоездов № от 05.09.2016г., поскольку такие материалы и расчеты заявителем при обращении в орган по тарифам представлены не были.
Указанные обстоятельства подтверждаются запросом Департамента от 23.06.2017г. исх. № в адрес и.о. генерального директора ФГУП «КЖД» В.В..
На дату установления тарифа такие документы ФГУП «КЖД» представлены не были.
Пояснение и.о. начальника управления локомотивного и вагонного хозяйства А.В. к изменению арендной платы в 2016 году без № и даты (т. 2 л.д. 35), поступившее в рамках рассмотрения вопроса по установлению тарифа, не содержит необходимого экономического обоснования уровней арендных ставок подвижного состава и их калькуляции.
Письмо филиала ОАО «РЖД» Центральная дирекция моторвагонного подвижного состава от 10.11.2017г. №/ЦДМВ, содержащее обоснование изменения арендных ставок с 01.01.2016г., а также расчет ставок для моторвагонного подвижного состава серии ЭР-2К №№ на 2017 год, в ответ на запрос ФГУП «КЖД» от 03.11.2017г. поступили на предприятие на бумажном носителе согласно входящему штампу 16.11.2017г. (посредством электронной почты - 10.11.2017г.), направлены ФГУП «КЖД» в адрес регулирующего органа 10.11.22017г. (исх. № ВН-598), получены экспертом И.В. на адрес электронной почты – 13.11.2017г. (менее чем за 5 дней до заседания Правления), а Департаментом на бумажном носителе - 17.11.2017г. (вх. № УТ 1409/17), то есть, после издания оспариваемого приказа, в связи с чем данные документы не были предметом изучения в тарифном органе.
Согласно пункту 19 приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя от 17.10.2016г. № 240-ОД «О создании Коллегиального органа – Правления при Департаменте городского хозяйства города Севастополя» по планируемым к рассмотрению вопросам членам коллегиального органа, не являющимся работниками органа регулирования, в срок не позднее 5 рабочих дней до дня проведения заседания представляются на электронном носителе материалы к заседанию коллегиального органа, включая проект решения об установлении тарифов, расчеты и заключения экспертизы, пояснительная записка.
Также следует отметить, что к моменту принятия решения процедура по установлению тарифа длилась более пяти месяцев (с даты регистрации поступившего предложения 26.05.2017г.). На первом заседании Правления при Департаменте городского хозяйства города Севастополя 16.10.2017г., проведенного с участием представителей ФГУП «КЖД», где обсуждался вопрос об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, было принято решение о снижении суммы арендной платы и включении в необходимую валовую выручку для расчета тарифа на 2018 год с учетом изменений объемов транспортной работы, индекса роста цен производителей промышленной продукции без топливно-энергетического комплекса суммы в размере 6 129, 98 тыс. рублей, что перевозчиком на тот момент согласно протоколу заседания не оспаривалось. Продление тарифного дела состоялось исключительно в связи с необходимостью предоставления ФГУП «КЖД» в Департамент информации о размере полученной предприятием в 2016 году субсидии из федерального бюджета, а также о ее фактическом распределении по видам деятельности.
Последующие действия заявителя по получению от арендодателя сведений в обоснование ставок были предприняты ФГУП «КЖД» 03.11.2017г., а именно, направлен соответствующий письменный запрос в филиал ОАО «РЖД» Центральная дирекция моторвагонного подвижного состава, ответ на который, как указывалось выше, поступил в регулирующий орган после закрытия тарифного дела. Ходатайство о продлении тарифного дела в связи с необходимостью предоставления данных документов предприятием не заявлялось.
Таким образом, нахожу, что ФГУП «КЖД», за которым прямо закреплена обязанность по предоставлению экономического обоснования арендных ставок, в нарушение пункта 6 приложения № 3 к приказу ФСТ России от 19.08.2011 г. № 506-Т, о том, что регулирующему органу представляются обосновывающие материалы по уровню ставок по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с комментариями и пояснениями, указанную обязанность не выполнило.
В соответствии с пунктом 33 названного Порядка № 506-Т при непредоставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых в соответствии с пунктом 32 документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов.
При таких обстоятельствах регулирующий орган признал экономическую необоснованность заявленных ФГУП «КЖД» ставок арендой платы и рассмотрел вопрос об установлении тарифов на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования.
Также следует учесть и тот факт, что согласно пункту 4.12 договора аренды электропоездов № от 05.09.2016г. оплата по данному договору может производиться как за счет собственных средств арендатора, так и за счет бюджетных средств, выделенных арендатору по Договору о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета ФГУП «КЖД» на финансовое обеспечение деятельности железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа от 04.04.2016г. № 38д.
Как пояснил в судебном заседании представитель ФГУП «КЖД», оплата аренды за 2016 год произведена предприятием в том числе за счет средств федеральной субсидии.
Ссылки ФГУП «КЖД» на то, что необоснованное снижение части затрат из расчета экономически обоснованных затрат нарушает права предприятия на обеспечение своей деятельности на безубыточном уровне, объективно ничем не подтверждены. Напротив, согласно отчету о финансовых результатах ФГУП «КЖД» за 2017 год (форма по ОКУД 0710002), чистая прибыль предприятия за 2017 год составила 355 195 тыс. рублей, за 2016 год – 50 900 тыс. рублей.
Доводы административного истца относительно необоснованности учета Департаментом при расчете экономически обоснованного тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении сумм федеральной субсидии, полученных в 2016 году на финансовое обеспечение деятельности железнодорожного транспорта общего пользования, и компенсации из бюджета субъекта потерь в доходах, возникающих у перевозчика вследствие регулирования тарифов, несостоятельны.
Как указывалось выше, при расчете необходимой валовой выручки подлежат учету субсидии, а также иные меры государственной поддержки, предоставляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 14 Положения № 643).
Ссылки административного истца на то, что федеральная субсидия на 2016 год исключена из доходов на территории города федерального значения Севастополя в размере 15 480,79 тыс. рублей при расчете тарифа неправомерно, так как ее целью не является компенсация межтарифной разницы, подлежат отклонению.
Согласно материалам дела, в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30.03.2016г. № 248, от 31.03.2017г. № 387, также заключенными между Росжелдором и ФГУП «КЖД» в их развитие соглашениями № 38д-24-437/16 от 04.04.2016г., № 109-11-037 от 06.04.2017г., данному предприятию как в 2016 году, так и на 2017-2018г.г. предоставлена из федерального бюджета субсидия на финансовое обеспечение деятельности организации железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа. Целью предоставления данной субсидии является обеспечение потребностей юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, осуществляемых ФГУП «КЖД» на территории Крымского федерального округа, посредством оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования, предоставления локомотивной тяги и иных связанных с указанными услугами услуг. Субсидия предоставляется ежемесячно на финансовое обеспечение Перечня мероприятий и основных направлений расходов на финансовое обеспечение деятельности ФГУП «КЖД», являющегося приложением к договору. Так, согласно Приложению № 1 к Договору о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета ФГУП «КЖД» на финансовое обеспечение деятельности железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа № 38д-24-437/16 от 04.04.2016г., содержащегося в материалах дела, такими основными направлениями расходов на период до конца 2016 года являются: оплата труда с учетом начислений и социальных выплат в пользу работников ФГУП «КЖД», расчеты за материалы, топливо, электроэнергию, услуги поставщиков, перерегистрация имущества и земельных участков на ФГУП «КЖД», капитальные инвестиции, уплата налогов и других обязательных платежей. Аналогичные позиции расходования сумм государственной поддержки содержатся в соглашении на 2017 год, однако следует отметить, что ФГУП «КЖД» в Департамент в ходе тарифного дела документы о федеральной субсидии предприятию на 2017 год не представлялись, в связи с чем регулирующим органом принимались во внимание сведения о полученной сумме и статьях ее расходов применительно к 2016 году.
Согласно письму ФГУП «КЖД» в адрес регулирующего органа от 23.10.2017г. (исх. № ВН-553) и отчету об объемах полученных доходов и об осуществлении расходов, источниками финансового обеспечения которых является федеральная субсидия, за декабрь 2016 года (Приложение № 2 к договору № 38д-24-437/16 от 04.04.2016г.), предоставленных перевозчиком в ходе утверждения спорного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, вся сумма субсидии в размере 6 446 373,4 тыс. рублей использована в соответствии с перечисленными выше направлениями деятельности. При этом, договором № 38д-24-437/16 от 04.04.2016г. не предусмотрено разделение денежных средств по видам деятельности, такое распределение осуществляется по фактическим затратам ФГУП «КЖД».
При таких обстоятельствах надлежит согласиться с Департаментом о необходимости исключения суммы федеральной субсидии, предоставленной ФГУП «КЖД» на осуществление регулируемой деятельности на территории города Севастополя на 2016 год, из расчета необходимой валовой выручки, в целях избежания двойного учета доходов.
Что касается отсутствия компенсации из бюджета города Севастополя потерь, возникающих у ФГУП «КЖД» вследствие регулирования тарифа, то надлежит исходить из следующего.
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 07.03.1995г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», а также абзацем 9 утвержденного указанным Постановлением Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование цен (тарифов) по перевозкам пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов Российской Федерации.
Согласно пункту 9 Методики № 235-т/1, пункту 13 Положения № 643 основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем, органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, Положение № 643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного.
Следовательно, при утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования. В свою очередь, положения законодательства в данной сфере предусматривают право перевозчика на компенсацию потерь из бюджета субъекта в случае установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня, а также в связи с установлением льгот и преимуществ по тарифам.
В ходе рассмотрения дела выяснено, что принятый для ФГУП «КЖД» на 2018 год тариф является экономически обоснованным, потери перевозчика в связи с установлением льгот на социально значимые перевозки компенсируются предприятию Департаментом по отдельным соглашениям, что подтвердил в судебном заседании представитель ФГУП «КЖД».
Согласно материалам тарифного дела и пояснениям представителя административного истца, потери в связи с установлением экономически обоснованного тарифа на предыдущий период регулирования (2017 год) ФГУП «КЖД» и их экономическое обоснование при обращении в орган регулирования с тарифной заявкой на 2018 год предприятием не заявлялись.
Учитывая выше изложенное, полагаю, что отсутствие компенсации потерь перевозчика из бюджета субъекта при наличии освоенных предприятием в 2016 году сумм федеральной субсидии и прибыли у ФГУП «КЖД» и в 2016 году, и в 2017 году, предшествующие периоду регулирования, само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца установленным размером экономически обоснованного тарифа.
В случае наличия соответствующих убытков перевозчик имеет право обратиться за их взысканием к публично-правовому образованию, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, если таким публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.
Более того, фактический дисбаланс доходов и расходов, возникший в результате установления тарифа с применением метода экономически обоснованных затрат, выравнивается мерами последующего тарифного регулирования (пункт 15 Положения № 643). В силу пункта 16 Методики № 235-т/1 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, эти затраты учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на текущий период (год) и период регулирования.
Правилами государственного регулирования отношений между субъектом естественной монополии и потребителями услуг (пассажирами) признано обеспечить как доступность таких услуг для потребителей, нуждающихся в них, так и гарантировать защиту права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности участников данных правоотношений.
Таким образом, ФГУП «КЖД» не представлено доказательств нарушения оспариваемым нормативным правовым актом его прав, свобод и законных интересов, в том числе, наличия у него потерь в связи с установлением экономически обоснованного тарифа. Не установлено такого нарушения и в ходе настоящего разбирательства.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заявителем тариф является экономически обоснованным, установленным с соблюдением процедуры принятия и введения в действие, с учетом баланса экономических интересов субъекта естественной монополии и потребителей данных услуг, нарушений прав и законных интересов административного истца в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности при установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении не допущено.
Противоречий оспариваемого административным истцом в части Приказа от 15.11.2017г. № 403-ОД какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, повлекших нарушение его прав и законных интересов, в процессе судебного разбирательства не установлено.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
С учетом изложенного, поскольку региональный нормативный правовой акт издан органом исполнительной власти города Севастополя в области государственного регулирования тарифов (цен) в пределах нормотворческой компетенции, в оспариваемой части соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, права административного истца не нарушает, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» о признании незаконным и отмене пункта 1 Приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя № 403-ОД от 15 ноября 2017 года «Об утверждении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», и возложении обязанности установить экономически обоснованный тариф – отказать.
Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Севастопольский городской суд.
Судья Т.А. Артамонова
Решение в окончательной форме принято 14.08.2018 г.
