Дело № 3а – 698/2019
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
17 сентября 2019 года город Саратов
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Совкича А.П.,
с участием прокурора отдела прокуратуры Саратовской области Новичкова Е.А.
при секретаре Кузнецовой Н.А.,
с участием представителя административного ответчика правительства Саратовской области ФИО1, действующей на основании доверенности от <дата>№, представителя заинтересованного лица министерства социального развития Саратовской области ФИО2, действующей на основании доверенности от <дата>№,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к правительству Саратовской области о признании недействующим абзаца 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам, являющимся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в Саратовской области, являющегося приложением № 4 к постановлению Правительства Саратовской области от 21 февраля 2013 года № 82-П «Вопросы оказания бесплатной юридической помощи в Саратовской области»,
установил:
21 февраля 2013 года правительством Саратовской области принято постановление № 82-П «Вопросы оказания бесплатной юридической помощи в Саратовской области» (далее – постановление № 82-П), которым определён порядок оказания бесплатной юридической помощи на территории Саратовской области.
Приложением № 4 к данному постановлению является Положение о компенсации расходов адвокатам, являющимся участниками государственной бесплатной юридической помощи в Саратовской области (далее – Положение о компенсации расходов адвокатам). Пунктом 7 названного Положения установлен перечень документов, на основании которых производится оплата труда и компенсация расходов адвокату.
Постановлением правительства Саратовской области 06 февраля 2019 года № 78-П в Положение о компенсации расходов адвокатам были внесены изменения, пункт 7 дополнен, в том числе абзацем 34, предусматривающим необходимость представления согласия гражданина (доверителя), его законного представителя на обработку персональных данных.
ФИО3 обратилась в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам, утверждённого постановлением № 82-П в редакции постановления от 06 февраля 2019 года № 78-П.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку является участником государственной системы оказания бесплатной юридической помощи.
Полагает, что постановление № 82-П в оспариваемой части противоречит Федеральному закону от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 324-ФЗ), в котором нет указания на предоставление бесплатной юридической помощи только при наличии согласия на обработку персональных данных граждан, обращающихся за получением помощи. Нет такого указания и в Федеральном законе от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 63-ФЗ). Вместе с тем, постановление № 82-П обязывает именно адвоката представить документ о согласии гражданина (доверителя), его законного представителя, на обработку персональных данных, хотя адвокат не является оператором, то есть лицом самостоятельно или совместно с другими лицами организующим и (или) осуществляющим обработку персональных данных. Данные обстоятельства свидетельствуют о правовой неопределённости указанного вопроса.
Также административный истец ссылается на часть 1 статьи 5 Закона Саратовской области от 23 апреля 2012 года № 63-ЗСО «Об оказании бесплатной юридической помощи в Саратовской области» (далее – Закон № 63-ЗСО), согласно которой для оплаты труда и компенсации расходов адвокат, оказывающий гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, направляет в уполномоченный орган заявление и документы, подтверждающие правомерность и обоснованность оказания бесплатной юридической помощи гражданину, состав и величину произведенных расходов. Перечень документов устанавливается правительством области. Считает, что такой документ, как согласие на обработку персональных данных не относится к перечню документов, подтверждающих правомерность и обоснованность оказания бесплатной юридической помощи, поскольку указанные выше законы не ставят оказание бесплатной юридической помощи в зависимость от получения согласия доверителя на обработку его персональных данных.
Представители административного ответчика правительства Саратовской области и заинтересованного лица министерства социального развития Саратовской области в судебном заседании возражали против удовлетворения административного искового заявления по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции исполнительного органа субъекта Российской Федерации и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Административный истец ФИО3 извещена о времени и месте рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явилась, просила дело рассмотреть в её отсутствие, в связи с чем, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие административного истца.
Заслушав объяснения представителей административного ответчика, заинтересованного лица, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как установлено частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
Как следует из материалов дела, административный истец ФИО3 является адвокатом, оказывающим на основании соглашений бесплатную юридическую помощь на территории Саратовской области, то есть участником государственной системы бесплатной юридической помощи (том № 1 листы дела № 22-47).
Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
В этой связи судом должна быть проверена законность постановления № 82-П в оспариваемой части.
В соответствии со статьёй 49 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
В силу статьи 3 Федерального закона № 324-ФЗ отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в рамках государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, и организационно-правовое обеспечение реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи (пункт 6 части 1 статьи 12 Федерального закона № 324-ФЗ).
Как установлено статьёй 15 Федерального закона № 324-ФЗ адвокаты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 2 статьи 18 Федерального закона № 324-ФЗ адвокаты участвуют в функционировании государственной системы бесплатной юридической помощи, оказывая гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. При оказании гражданам бесплатной юридической помощи адвокаты руководствуются настоящим Федеральным законом и Федеральным законом № 63-ФЗ.
Размер, порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 10 статьи 18 Федерального закона № 324-ФЗ).
Отношения в области оказания бесплатной юридической помощи в Саратовской области регламентированы Законом 63-ЗСО.
Статьёй 1 Закона № 63-ЗСО к полномочиям правительства области в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью отнесено определение размера оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов на оказание бесплатной юридической помощи за счёт средств областного бюджета.
Частью 1 статьи 5 Закона 63-ЗСО предусмотрено, что для оплаты труда и компенсации расходов адвокат, оказывающий гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, направляет в уполномоченный орган заявление и документы, подтверждающие правомерность и обоснованность оказания бесплатной юридической помощи гражданину, состав и величину произведенных расходов. Перечень документов устанавливается правительством области.
В соответствии со статьёй 5 Закона Саратовской области от 05 сентября 1996 года «О Правительстве Саратовской области» (в редакции, действовавшей на момент принятия постановления № 82-П и внесения в него изменений в оспариваемой части) правительство области по вопросам своей компетенции принимает постановления и издаёт распоряжения, которые подписываются Губернатором области либо лицом, его замещающим. Постановления и распоряжения правительства области публикуются в официальном издании и других средствах массовой информации в порядке, установленном законом области.
Согласно статье 6 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 года № 64-ЗСО «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» официальным опубликованием постановлений правительства области считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская областная газета», в «Собрании законодательства Саратовской области» или первое размещение (опубликование) на сайте электронного периодического издания «Новости Саратовской губернии» (www.sarnovosti.ru), «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Как установлено судом, 21 февраля 2013 года правительством Саратовской области принято постановление № 82-П «Вопросы оказания бесплатной юридической помощи в Саратовской области» которым определён порядок оказания бесплатной юридической помощи на территории Саратовской области. Указанным постановлением правительства также утверждено Положение о компенсации расходов адвокатам, являющимся участниками государственной бесплатной юридической помощи в Саратовской области (приложение № 4), содержащее перечень документов, на основании которых производится оплата труда, и компенсация расходов адвокату (том № 1 листы дела № 105-108, 247-249, том № 2 листы дела № 1-47).
Постановление правительства Саратовской области № 82-П опубликовано в издании «Собрание законодательства Саратовской области» № 6 за февраль 2013 года (том № 1 листы дела № 154-159).
Постановлением правительства Саратовской области от 06 февраля 2019 года № 78-П в приложение № 4 внесены изменения, пункт 7 дополнен, в том числе абзацем 34, предусматривающим необходимость представления согласия гражданина (доверителя), его законного представителя на обработку персональных данных (том № 1 листы дела № 92-95, 173-232).
Указанное постановление опубликовано 07 февраля 2019 года на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.g-64.ru) (том № 1 листы дела № 165-167).
Таким образом, оспариваемое постановление правительства Саратовской области № 82-П в редакции постановления от 06 февраля 2019 года № 78-П принято уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной нормами федерального и регионального законодательства, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу суд, исходит из следующего.
В соответствии со статьёй 49 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом № 324-ФЗ в Российской Федерации создана государственная система оказания бесплатной юридической помощи.
В силу статьи 18 Федерального закона № 324-ФЗ при оказании гражданам бесплатной юридической помощи адвокаты участвуют в функционировании государственной системы бесплатной юридической помощи, при этом порядок оплаты труда адвокатов при оказании бесплатной юридической помощи и компенсации их расходов на оказание такой помощи определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 5 Закона № 63-ЗСО определено, что для оплаты труда и компенсации расходов адвокат, оказывающий гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, должен направить в уполномоченный орган, в том числе и документы, подтверждающие правомерность и обоснованность оказания бесплатной юридической помощи гражданину.
Такими документами согласно части 6 статьи 18, статье 20 Федерального закона № 324-ФЗ, статье 25 Федерального закона № 63-ФЗ, статьям 2.1, 3 Закона № 63-ЗСО могут быть соглашение об оказании юридической помощи, паспорт гражданина Российской Федерации (копия) и документы, подтверждающие право на получение бесплатной юридической помощи (отнесение граждан к категориям инвалидов, ветеранов, детей-инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и другим).
Органом исполнительной власти Саратовской области, уполномоченным в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью является министерство социального развития Саратовской области (пункт 1 постановления № 82-П).
Исходя из приведённых положений закона, при оказании гражданам бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, адвокат осуществляет сбор, хранение и последующую передачу в уполномоченный орган сведений о физических лицах, которым была оказана бесплатная юридическая помощь.
В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну принят Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Федеральный закон № 152-ФЗ).
В соответствии со статьёй 3 Федерального закона № 152-ФЗ персональными данными признаётся любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определённому или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных). Под оператором понимается государственный орган, муниципальный орган, юридическое или физическое лицо, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными. Обработкой персональных данных является любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных.
Учитывая, что адвокат, оказывающий бесплатную юридическую помощь в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 324-ФЗ, является участником государственной системы бесплатной юридической помощи (часть 1 статьи 1 Федерального закона № 324-ФЗ) и в рамках этой системы передаёт в министерство социального развития Саратовской области документы, подтверждающие правомерность и обоснованность оказания бесплатной юридической помощи гражданам, содержащие персональные данные физических лиц, которым была оказана бесплатная юридическая помощь, суд приходит к выводу, что адвокат в данном случае также подпадает под понятие «оператор» в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ.
В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона № 152-ФЗ обработка персональных данных допускается только с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных. Исключения из этого правила, перечисленные в пунктах 2-11 части 1 названной статьи, части 2 статьи 10 и части 2 статьи 11 не могут быть применены к обработке персональных данных при оказании бесплатной юридической помощи.
При этом согласно части 3 статьи 9 Федерального закона № 152-ФЗ обязанность предоставить доказательство получения согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных возлагается на оператора, которым в случае оказания бесплатной юридической помощи является адвокат, непосредственно оказывающий такую помощь, и осуществляющий обработку персональных данных (передачу персональных данных физических лиц в министерство социального развития Саратовской области).
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что абзац 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам, являющегося приложением № 4 к постановлению № 82-П в редакции постановления от 06 февраля 2019 года № 78-П, предусматривающий, что оплата труда и компенсация расходов адвокату производится, в том числе на основании согласия гражданина (доверителя), его законного представителя на обработку персональных данных, не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
То обстоятельство, что обязанность адвоката по предоставлению согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных, при оказании бесплатной юридической помощи в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 324-ФЗ, не предусмотрена ни положениями данного Федерального закона, ни положениями Федерального закона № 63-ФЗ, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта таким законам, поскольку данная обязанность предусмотрена положениями специального закона, регулирующего правоотношения в области персональных данных (Федеральный закон № 152-ФЗ).
Кроме того, часть 1 статьи 5 Закона № 63-ЗСО закрепляет обязанность адвоката, оказывающего гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, направлять в министерство социального развития Саратовской области документы, подтверждающие правомерность оказания бесплатной юридической помощи. Поскольку адвокат при оказании бесплатной юридической помощи фактически осуществляет обработку персональных данных физических лиц, согласие на обработку персональных данных, подтверждающие соблюдение требований Федерального закона № 152-ФЗ, по смыслу приведённой нормы закона, может быть отнесено к документам, свидетельствующим о правомерности оказания бесплатной юридической помощи.
Доводы административного истца о правовой неопределённости оспариваемого положения нормативного правового акта являются несостоятельными.
Проанализировав оспариваемую норму, руководствуясь разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данными в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а также правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, суд приходит к выводу, что абзац 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам отвечает общеправовому критерию формальной определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании такого нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В этой связи суд не усматривает оснований для признания абзаца 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам, являющегося приложением № 4 к постановлению № 82-П в редакции постановления от 06 февраля 2019 года № 78-П недействующим, и считает исковые требования ФИО3 не подлежащими удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО3 к правительству Саратовской области о признании недействующим абзаца 34 пункта 7 Положения о компенсации расходов адвокатам, являющимся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в Саратовской области, являющегося приложением № 4 к постановлению Правительства Саратовской области от 21 февраля 2013 года № 82-П «Вопросы оказания бесплатной юридической помощи в Саратовской области» отказать.
Решение может быть обжаловано в суд апелляционной инстанции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий А.П. Совкич
