№ 3а-18/2019 г.Рязань
РЕШЕНИЕ
именем
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
14 января 2019 года Рязанский областной суд в составе:
председательствующего судьи – Воейкова А.А.,
при секретаре – Русановой О.М.,
с участием:
представителя административного истца: помощника прокурора Рязанской области - Ачимова А.В.,
представителей административного ответчика: Правительства Рязанской области – Сафоновой С.А., Кононовой Н.Н.,
представителя заинтересованного лица: УМВД России по Рязанской области – Моисейкина П.А.,
представителя заинтересованного лица: ООО КПФ «Динамо» – Полякова А.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Рязанской области Монахова Ю.И. к Правительству Рязанской области о признании недействующим постановления Правительства Рязанской области от 22 апреля 2015 года №84 «Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области»,
у с т а н о в и л:
Исполняющий обязанности прокурора Рязанской области Монахов Ю.И. обратился в суд с административным иском к Правительству Рязанской области о признании недействующим постановления Правительства Рязанской области от 22 апреля 2015 года №84 «Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области» (далее уполномоченная организация).
В обоснование своих требований указал, что в силу оспариваемого постановления ООО КПФ «Динамо» стало уполномоченной организацией. Однако, выдача иностранным гражданам патентов, в том числе осуществление приема от них заявлений и документов, необходимых для их выдачи является государственной услугой. В силу положений Федерального закона №210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных или муниципальных услуг» (далее закон №210-ФЗ) государственные услуги оказывают государственные органы либо подведомственные им учреждения. ООО КПФ «Динамо» не относится к указанным категориям лиц, соответственно оспариваемый акт противоречит федеральному закону.
Кроме того, по мнению прокурора, в нарушение требований части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» оспариваемый акт допускает совмещение функций органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.
На данное постановление прокурором области 7 марта 2018 года принесен протест.
Заместитель председателя правительства Рязанской области в адрес областной прокуратуры 22 марта 2018 года направил ответ о необходимости удовлетворения акта прокурорского реагирования, но также указал, что в силу финансовых затрат и сложностей с определением уполномоченной организации оспариваемый акт не отменен.
По указанным основаниям прокурор просил удовлетворить заявленные требования.
Представители административного ответчика - Правительства Рязанской области - Сафонова С.А., Кононова Н.Н., возражали против удовлетворения иска, указав, что ООО КПФ «Динамо» не предоставляет государственную услугу, а лишь участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственным органом государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов в виде представительских функций, связанных с оформлением и передачей заявлений в территориальный орган МВД РФ.
Представитель заинтересованного лица – УМВД России по Рязанской области - Моисейкин П.А иск не признал и пояснил, что действие закона №210-ФЗ не распространяется на правоотношения, связанные с созданием и деятельностью названной уполномоченной организации.
Представитель заинтересованного лица - ООО КПФ «Динамо» – Поляков А.Н., административный иск не признал, указал, что ООО КПФ «Динамо» не оказывает государственные услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области. ООО КПФ «Динамо» оказывает иностранным гражданам представительские услуги, правовую помощь, иные гражданско-правовые услуги, в том числе по оформлению заявлений о выдаче патентов.
Суд, выслушав представителей сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.
В силу положений статьи 13.3 Федерального закона от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее закон №115-ФЗ) иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, вправе осуществлять трудовую деятельность на основании патента, выданного в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно пункту 2 данной статьи для получения патента иностранный гражданин в течение тридцати календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию представляет лично или через уполномоченную субъектом Российской Федерации организацию, указанную в пункте 9 статьи 13 настоящего Федерального закона, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел заявление о выдаче патента и другие документы.
В пункте 9 статьи 13 закона №115-ФЗ закреплено – на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании. Указанные участие и содействие осуществляются без привлечения средств федерального бюджета (абзац 1).
Типовая форма указанного соглашения, а также требования к информационному взаимодействию уполномоченной субъектом Российской Федерации организации и территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, включая правила передачи данных по каналам связи с использованием информационных систем, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции (абзац 2).
Федеральным законом от 27 декабря 2018 года №528-ФЗ в данном пункте 9 слова «в сфере миграции» заменены словами «в сфере внутренних дел».
Распоряжением Правительства Рязанской области от 8 апреля 2015 года №161-р в целях реализации положений пункта 9 статьи 13 закона №115-ФЗ на Министерство труда и занятости населения Рязанской области была возложена обязанность провести конкурсный отбор претендентов для определения уполномоченной организации.
Согласно протоколу №1 о подведении итогов конкурсного отбора от 17 апреля 2015 года претендентом признано ООО КПФ «Динамо» (л.д.128-132).
Правительством Рязанской области 22 апреля 2015 года принято постановление №84 «Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области». В пункте 1 указано – Определить Общество с ограниченной ответственностью Коммерческо-производственная фирма "Динамо" уполномоченной организацией, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области, в том числе осуществлении приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказании содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании.
Данное постановление опубликовано 24 апреля 2015 года в газете «Рязанские ведомости» №72 (л.д.100), а также 27 апреля 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
14 мая 2015 года между Федеральной миграционной службой России и правительством Рязанской области заключено соглашение о взаимодействии, предусматривающее участие уполномоченной данным субъектом Российской Федерации организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов (л.д.182-186).
2 августа 2017 года данное соглашение правительством Рязанской области перезаключено с МВД России (л.д.187-191).
Суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдение порядка его принятия и опубликования, он не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Сфера действия закона №210-ФЗ определена в его статье 1, из нее следует, что данный закон регулирует:
- отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг федеральными органами исполнительной власти (часть 1);
- деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных услуг (часть 2);
- отношения по предоставлению услуг государственными корпорациями и АО «Почта России» (часть 2.1);
- предоставление услуг, государственными (муниципальными) учреждениями, с размещением в них государственного (муниципального) задания с обязательным включением таких услуг в соответствующий реестр (часть 3).
Суд считает, что уполномоченная организация, созданная в порядке пункта 9 статьи 13 закона №115-ФЗ, не относится ни к одной из организации, определенной в статье 1 закона №210-ФЗ.
Так, в силу ст.11 закона №210-ФЗ государственные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг. Федеральный реестр государственных услуг содержит сведения о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти.
На основании статьи 21 закона №210-ФЗ Единый портал государственных и муниципальных услуг является федеральной государственной информационной системой (далее Единый портал).
Согласно сведениям Единого портала государственная услуга по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации предоставляется Министерством внутренних дел Российской Федерации, реестровый номер услуги: 235282336.
В пункте 2 «Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)», утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 №373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» закреплено, что Регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги.
В пунктах 18, 19 приказа МВД России от 20.10.2017 №800 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации» (далее Административный регламент) указано, что государственная услуга по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации предоставляется Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Из положений данных нормативных актов следует, что в силу части 1 статьи 1 государственная услуга по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации предоставляется исключительно Министерством внутренних дел Российской Федерации (в лице его территориальных органов), поэтому довод прокурора о том, что такая услуга может предоставляться различными подведомственными организациями – федеральными государственными казенными или бюджетными или автономными учреждениями, а также федеральными государственными предприятиями или федеральными казенными предприятиями, не основан на законе.
К организациям, указанным в части 2.1 и части 3 статьи 1 закона №210-ФЗ уполномоченные организации по своему правовому статусу с очевидностью не могут относиться.
Деятельность организаций, указанных в части 2 статьи 1, необходимо рассматривать в совокупности с положениями пункта 1 статьи 4 данного закона. К ним следует отнести только те организации, которые оказывают услуги, необходимые и обязательные для предоставления государственных услуг, то есть они совершают действия, без которых невозможно предоставить саму государственную услугу (аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 28 января 2015 года по делу №43-АПГ14-12).
Суд считает, что иностранный гражданин вправе получить патент (государственную услугу) минуя названную уполномоченную организацию, поэтому уполномоченные организации не относятся к организациям, перечисленным в части 2 статьи 1, так как не оказывают необходимых и обязательных услуг.
Так, в силу положений пункта 2 статьи 13.3 закона №115-ФЗ - иностранный гражданин для получения патента вправе подать заявление лично в территориальный орган МВД РФ.
О возможности личной подачи такого заявления говорится в пункте 28 Административного регламента, а также на сайте Единого портала.
Более того, в силу требований пункта 2 части 2 статьи 11 закона №210-ФЗ в Федеральном реестре государственных услуг должны содержаться сведения об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Такой перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года №352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание».
В данном перечне такая услуга, вытекающая из деятельности уполномоченной организации, отсутствует, не говорится о ней и на сайте Единого портала, что указывает на невозможность отнесения уполномоченных организаций к организациям, указанным в части 2 статьи 1 закона №210-ФЗ.
В пункте 50 Административного регламента также указано, что при предоставлении данной государственной услуги вообще не предусмотрены никакие услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления этой услуги.
Таким образом, создание и деятельность уполномоченных организаций не регулируется законом №210-ФЗ.
В подтверждение этого вывода указывают и положения Административного регламента о том, что государственная услуга начинает предоставляться с момента поступления заявления в территориальный орган, даже если оно подано через уполномоченную организацию.
Довод прокурора о том, что к уполномоченным организациям могут относиться только подведомственные МВД РФ организации, несостоятелен, поскольку в пункте 9 статьи 13 закона №115-ФЗ нет такого требования.
Кроме того, МВД РФ создано и осуществляет свою деятельность за счет средств федерального бюджета, соответственно, подведомственные ей учреждения не могут быть созданы и выполнять свою работу без привлечения государственных средств. Однако, в пункте 9 статьи 13 закона №115-ФЗ говорится о недопустимости привлечения государственных средств на создание и деятельность таких уполномоченных организаций.
В соответствии с частью 7 статьи 29 закона №210-ФЗ не допускается взимание с заявителя платы за оказание государственных услуг, если иное не установлено законом.
Действующим законодательством не предусмотрена плата (в том числе государственная пошлина) за выдачу патента, соответственно данная услуга осуществляется бесплатно, что также отражено в пункте 51 Административного регламента и на Едином портале.
Однако, из пункта 9 статьи 13 закона №115-ФЗ не следует запрет на осуществление данной деятельности за плату, что также указывает на иной вид деятельности, не относящийся к предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патента.
Приказом МВД России от 27 ноября 2017 года №888 «Об утверждении Типовой формы соглашения о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, предусматривающего участие уполномоченной субъектом Российской Федерации организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов» утверждена Типовая форма соглашения о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и субъектом Российской Федерации.
В данном приказе не говорится о том, что уполномоченная организация должна иметь статус государственного учреждения или ему подведомственной.
Прокурор в своем заявлении указал на нарушение оспариваемым актом требований федерального закона от 27 июля 2006 года №152-ФЗ «О персональных данных», поскольку уполномоченная организация в своей деятельности оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании.
Данное утверждение также не влечет удовлетворения административного иска, поскольку из названных положений закона следует, что уполномоченная организация лишь содействует в государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан и в их фотографировании, но непосредственным образом дактилоскопию и фотографирование иностранных граждан для патента не производит.
В силу Приказа МВД России от 13 августа 2018 года №514 «Об утверждении Порядка проведения территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых принято решение о выдаче разрешительных документов, предоставляющих право на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации» названные действия осуществляют территориальные органы МВД РФ.
Ссылка прокурора на то, что оспариваемым актом уполномоченная организация, будучи коммерческой организацией, без законных оснований получает доступ к информационной системе МВД России, также несостоятельна, поскольку ни один из правовых актов не наделяет таким правом уполномоченные организации.
Утверждение прокурора о том, что в силу оспариваемого акта нарушаются требования статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» о недопустимости совмещения функций органов государственной власти и хозяйствующих субъектов, не влечет удовлетворения заявленных требований, поскольку положениями оспариваемого акта такого совмещения функций не допускается.
В силу п.2 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Суд пришел к выводу, что оспариваемые нормы не противоречат федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поэтому в удовлетворении административного иска следует отказать.
Руководствуясь ст.215 КАС РФ, суд
р е ш и л:
В удовлетворении административного иска исполняющего обязанности прокурора Рязанской области Монахова Ю.И. к Правительству Рязанской области о признании недействующим постановления Правительства Рязанской области от 22 апреля 2015 года №84 «Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Рязанской области» - отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме, через Рязанский областной суд.
Судья
