Дело № 3а-631/2017
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
12 октября 2017 года г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,
при секретаре Донецкой А.С.,
с участием:
прокуроров Кустовой М.Д., Карасева С.В.,
представителей административного истца ООО «Ростовские тепловые сети» Андреевой С.М., Тимченко Е.Ю.,
представителя административного ответчика Региональной службы по тарифам Ростовской области Задорожней Е.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ООО «Ростовские тепловые сети» об оспаривании постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 27 апреля 2017 года № 16/4 «Об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемые ООО «Ростовские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону»,
у с т а н о в и л :
Региональной службой по тарифам Ростовской области 27 апреля 2017 года принято постановление № 16/4 «Об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемые ООО «Ростовские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону».
Названным постановлением установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую ООО «Ростовские тепловые сети» (далее также Общество), согласно приложению № 1 к постановлению; внесены изменения в постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области (далее также РСТ, орган регулирования) от 30 ноября 2015 года № 72/15 об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения) согласно приложению № 2; установлены долгосрочные параметры регулирования (приложение № 3 к постановлению), определено, что утвержденные тарифы действуют с момента официального опубликования постановления до 31 декабря 2018 года.
Общество обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать постановление РСТ от 27 апреля 2017 года № 16/4 не действующим в части утверждения размера тарифа на тепловую энергию и компонента на тепловую энергию в составе тарифа на горячую воду; обязать РСТ принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (в части компонента на тепловую энергию), поставляемые Обществом потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, с включением дополнительных затрат в размере 91 729,99 тысяч рублей по статье расходов «Услуги по сбору платежей».
В обоснование заявленных требований Общество сослалось на то, что, исполняя определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2017 года № 41-АПГ17-1, которым признано недействующим ранее принятое РСТ постановление об установлении тарифов на 2016-2018 годы, орган регулирования включил в состав необходимой валовой выручки (НВВ) лишь расходы по агентскому договору по начислению и сбору платежей только в отношении потребителей, проживающих в домах частного сектора, и потребителей, избравших непосредственную форму управления в многоквартирных домах. Расходы Общества по оплате услуг агента, связанных с начислением и сбором платежей в отношении другой категории потребителей – лиц, приобретающих у Общества коммунальный ресурс (исполнителей коммунальных услуг – управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов), органом регулирования в НВВ не включены, что, по утверждению административного истца, привело к необоснованному занижению тарифов и возникновению убытков Общества.
В судебном заседании представители административного истца Андреева С.М., Тимченко Е.Ю. поддержали заявленные требования.
Представитель Региональной службы по тарифам Ростовской области Задорожняя Е.Ю. просила отказать в удовлетворении административного иска, обращая внимание на то, что в названном выше определении Верховного Суда Российской Федерации упоминалась одна категория потребителей, поэтому расходы по агентскому договору включены в НВВ органом регулирования лишь в части, касающейся оплаты за услуги по сбору платежей с населения, проживающего в домах частного сектора и в домах с непосредственной формой управления. По мнению РСТ, включению расходов по агентскому договору в остальной части препятствуют положения п. 10 Методических указаний, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э.
Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, допросив свидетелей ...., .... (специалистов РСТ), .... (специалиста Общества), исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Кустовой М.Д., полагавшей возможным удовлетворить административный иск в части, суд приходит к следующим выводам.
Государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основании норм Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ "О теплоснабжении", в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э (далее - Методические указания).
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О теплоснабжении» одним из принципов организации отношений в сфере теплоснабжения является соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.
В числе основных принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения законодатель предусмотрел: обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей; обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности) (п. 1, 2 ч. 1 ст. 7 упомянутого Федерального закона).
В силу ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 7, ч. 4, 5.1 ст. 8 Федерального закона «О теплоснабжении» утверждение тарифов на тепловую энергию, горячую воду с использованием открытых систем теплоснабжения, поставляемые теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям, относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органом исполнительной власти Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов является Региональная служба по тарифам Ростовской области, полномочия которой на установление соответствующих тарифов в сфере теплоснабжения, закреплены в разделе 2 (п. 2.1.4) Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года № 20 (с последующими изменениями и дополнениями).
Оспариваемое административным истцом постановление от 27 апреля 2017 года № 16/4 принято Региональной службой по тарифам Ростовской области в пределах компетенции.
Данное постановление содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акта.
Упомянутый акт издан в форме постановления, что соответствует п. 1.3.1 Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, принят на заседании Правления РСТ правомочным составом Правления с соблюдением процедуры, предусмотренной п. 3.6 того же Положения.
Постановление от 27 апреля 2017 года № 16/4 опубликовано в установленном законодательством порядке на официальном портале правовой информации Ростовской области (http://pravo.donland.ru) 2 мая 2017 года (номер опубликования 6145201705020025).
Постановление на момент рассмотрения дела судом является действующим.
Проверяя постановление на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Судом установлено, что ООО «Ростовские тепловые сети» (до 8 августа 2016 года именовалось ООО «ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания», «ЛУКОЙЛ-ТТК») является теплоснабжающей организацией.
Общество заключило агентский договор от 14 ноября 2014 года и дополнительные соглашения к нему с ООО «Расчетный центр Ростова-на-Дону» и ООО «Расчетный центр Южного округа» от 26 марта 2015 года, предусматривающие оказание агентскими компаниями услуги Обществу по начислению платы, приему платежей от потребителей определенных категорий за отопление и горячее водоснабжение.
По условиям договора (с учетом дополнительных соглашений) под «потребителями», учет, расчет и истребование задолженности с которых должны осуществлять агентские организации, понимаются собственники (граждане) и наниматели помещений, расположенных в г. Ростове-на-Дону, потребляющие коммунальные услуги отопления и горячего водоснабжения при непосредственной форме управления, а также юридические лица независимо от организационно-правовой формы или индивидуальные предприниматели, приобретающие у Общества коммунальные ресурсы для целей предоставления коммунальных услуг.
В связи с передачей функций в отношении названных категорий потребителей сбытовое подразделение Общества было частично сокращено. В его компетенции остались начисление и сбор платежей в отношении «прочих потребителей» (бюджетных и коммерческих организаций, приобретающих тепловую энергию для собственных нужд).
30 сентября 2015 года Общество обратилось в РСТ с заявлением о корректировке тарифной заявки в части структуры затрат: просило уменьшить размер затрат, указанных в тарифной заявке на 2016-2018 годы, по статьям расходов, связанных с осуществлением Обществом деятельности по сбору платежей хозяйственным способом, на 94 477,057 тыс.рублей (пропорционально сокращенному количеству сотрудников) и увеличить расходы по статье «услуги по сбору платежей» в связи с заключением агентских договоров на 94 255,250 тыс.рублей.
30 ноября 2015 года Региональной службой по тарифам Ростовской области приняты постановление № 72/13 «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО «ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016-2018 годы» и постановление № 72/15 «Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016-2018 годы».
При расчете тарифов методом индексации на долгосрочный период орган регулирования счел необоснованным включение в состав операционных расходов затрат по агентскому договору, сославшись на п. 10 Методических указаний, и не учел эти затраты.
Названные постановления являлись предметом оспаривания в рамках административного дела № 3а-702/2016. Решением Ростовского областного суда от 1 декабря 2016 года отказано в удовлетворении административного иска Общества о признании недействующими постановлений № 72/13 и № 72/15.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2017 года № 41-АПГ17-1 решение суда первой инстанции отменено; признаны недействующими со дня принятия определения постановление РСТ от 30 ноября 2015 года № 72/13 полностью и постановление РСТ от 30 ноября 2015 года № 72/15 (в редакции постановления от 29 сентября 2016 года № 43/3) в части утверждения размера компонента на тепловую энергию; на РСТ возложена обязанность принять новые нормативные правовые акты об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (в части компонента на тепловую энергию), поставляемые Обществом потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016-2018 годы. Судебная коллегия, признав правильным вывод суда первой инстанции о том, что п. 10 Методических указаний не применим к расходам на услуги по сбору платежей с потребителей Общества, проживающих в домах частного сектора и в домах с непосредственной формой управления, указала на неверность довода о том, что ошибка органа регулирования, применившего названную норму, не повлекла необоснованного занижения НВВ. Суд апелляционной инстанции определил, что понесенные Обществом затраты на услуги по сбору платежей подлежат включению в НВВ в размере, который будет определен органом регулирования.
Общество, полагающее, что п. 10 Методических указаний не может быть применен к расходам по агентскому договору, связанным с начислением и сбором платежей не только в отношении указанной категории потребителей, но и в отношении исполнителей коммунальных услуг, приобретающих у Общества коммунальные ресурсы, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о разъяснении определения от 16 марта 2017 года. Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2017 года в разъяснении отказано, при этом указано, что в апелляционном определении содержится достаточная и ясная позиция, которая не противоречит доводам административного истца, приведенным в заявлении о разъяснении судебного акта.
Уполномоченным специалистом РСТ 19 апреля 2017 года составлено дополнение к экспертным заключениям от 7 и 11 мая 2015 года, в котором произведен расчет затрат на услуги по сбору платежей в отношении потребителей, проживающих в домах частного сектора и домах с непосредственной формой управления. В основу расчета положены сведения об объемах полезного отпуска тепловой энергии для данной категории потребителей, стоимости тепловой энергии (по тарифу 2015 года) и уровне вознаграждения агента по условиям агентского договора от 14 ноября 2014 года и дополнительных соглашений к нему (2,5% от сумм, оплачиваемых потребителями). В НВВ дополнительно включены расходы в сумме 331,44 тысячи рублей.
Оспариваемое административным истцом в рамках настоящего дела постановление РСТ от 27 апреля 2017 года № 16/4 принято на основании расчетов, изложенных в дополнении к экспертным заключениям.
Суд приходит к выводу о том, что оно не в полной мере соответствует актам, имеющим большую юридическую силу, регулирующих отношения по установлению тарифов в сфере теплоснабжения, в силу следующего.
В соответствии с подпунктом «д» пункта 58 Основ ценообразования операционные расходы включают в себя расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг.
Упомянутым выше определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2017 года № 41-АПГ17-1 подтверждена необходимость включения в НВВ затрат Общества на оплату услуг по начислению и сбору платежей, оказываемых ему на основании агентского договора, в связи с чем доводы представителя административного ответчика об отсутствии на предприятии раздельного учета затрат по производству, передаче и сбыту тепловой энергии и иных обстоятельствах, не касающихся напрямую расходов по агентскому договору, не могут быть приняты во внимание. Более того, суд отмечает, что расходы по агентскому договору относятся только к одному регулируемому виду осуществляемой Обществом деятельности – к сбыту тепловой энергии.
Ссылка в апелляционном определении на то, что размер расходов на оплату указанных услуг подлежит определению органом регулирования, не означает, что последний вправе производить расчеты произвольно, без учета подлежащих применению норм материального права.
Согласно п. 10 Методических указаний при установлении цен (тарифов) не допускается повторный учет одних и тех же расходов по различным регулируемым видам деятельности. При установлении цен (тарифов) не допускается учет расходов регулируемой организации на истребование задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, на снятие показаний приборов учета, содержание информационных систем, обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах за жилые помещения и коммунальные услуги, выставление платежных документов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, не во всех случаях, а только в тех, когда перечисленные расходы учитываются в расходах за содержание и ремонт жилого помещения в соответствии с Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491. Не допускается учет расходов на оплату услуг по изготовлению и рассылке платежных документов собственникам (нанимателям) помещений в тех в многоквартирных домах, управление которыми осуществляется управляющей организацией, товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом.
В судебных актах по административному делу № 3а-702/2016 (№ 41-АПГ17-1) было установлено, что п. 10 Методических указаний не распространяется на отношения, связанные с выставлением агентом платежных документов, истребованием задолженности с потребителей, проживающих в частном секторе или многоквартирных домах с непосредственной формой управления, то есть там, где расходы на содержание и ремонт жилья не начисляются, то есть не может быть повторного учета одних и тех же сумм, и нет управляющих организаций, товариществ собственников жилья и подобных организаций.
Возможность применения п. 10 Методических указаний к расходам по выставлению счетов-фактур, истребованию задолженности с потребителей коммунальных ресурсов (организаций и предпринимателей, являющихся исполнителями коммунальных услуг) предметом спора в деле № 3а-702/2016 не являлась.
Ссылка органа регулирования на абзац двенадцатый п. 10 Методических указаний является необоснованной, учитывая, что данная норма содержит запрет на учет расходов на оплату услуг по изготовлению и рассылке платежных документов собственникам (нанимателям) помещений в тех в многоквартирных домах, управление которыми осуществляется управляющей организацией, товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом. Выставление платежных документов собственникам и нанимателям помещений в таких домах агентом в интересах Общества условиями агентского договора не предусмотрено. Данной категории потребителей платежные документы выставляются управляющими организациями-исполнителями коммунальных услуг и ими же производится истребование задолженности.
Запрета на учет затрат теплоснабжающей организации на истребование платы с потребителей коммунальных ресурсов и иных связанных с этим действий, являющихся предметом агентского договора, указанная норма не устанавливает. Пункт 10 Методических указаний не может быть применен к затратам теплоснабжающей организации этого вида, поскольку они не учитываются в расходах на содержание общего имущества (в них могут включаться расходы управляющих организаций на выставление платежных документов, содержание платежно-информационных систем, истребование задолженности со своих потребителей, которые не зависят от расходов теплоснабжающей организации как поставщика коммунального ресурса управляющим организациям).
Данные обстоятельства не учтены РСТ при издании оспариваемого постановления.
Наличие оснований для невключения в НВВ расходов, связанных со сбором платежей с потребителей коммунальных ресурсов, административный ответчик в рамках настоящего административного дела не доказал.
Таким образом, оспариваемое постановление РСТ вынесено при неправильном применении закона, что повлияло на размер утвержденного тарифа. Изложенное является основанием для удовлетворения судом требования административного истца о признании постановления не действующим в части и о возложении на РСТ обязанности принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов.
Вместе с тем, требование Общества о понуждении органа регулирования к включению в НВВ при расчете тарифа затрат на услуги по сбору платежей в размере 91 729,99 тысяч рублей не может быть удовлетворено.
При установлении тарифов следует учесть недопустимость повторного учета затрат на сбор платежей и истребование задолженности с потребителей, принимая во внимание, что при утверждении уровня расходов организации на долгосрочный период в НВВ включены затраты на фонд оплаты труда по утвержденной в 2012 году нормативной численности службы сбыта предприятия, включая численность сотрудников юридического сопровождения претензионно-исковой работы, социальных отчислений в соответствующем размере. Канцелярские расходы и резерв по сомнительным долгам включены без учета произведенных на предприятии частичных сокращений сбытового подразделения. При таких обстоятельствах учет полного размера затрат по агентскому договору может привести к необоснованному росту тарифов.
Суд обращает внимание на то, что затраты Общества на оплату услуг по сбору платежей, в том числе по агентскому договору, как и другие виды затрат, подлежат включению в НВВ только в пределах экономически обоснованных сумм, размер которых должен быть определен органом регулирования в соответствии с требованиями законодательства.
Во исполнение п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать текст решения в официальном периодическом печатном издании "Собрание правовых актов Ростовской области".
Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л :
Административные исковые требования ООО «Ростовские тепловые сети» удовлетворить частично.
Признать постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 27 апреля 2017 года № 16/4 «Об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемые ООО «Ростовские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону» не действующим в части размера тарифов на тепловую энергию и компонента на тепловую энергию в составе тарифов на горячую воду со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемые ООО «Ростовские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать данное решение в официальном периодическом печатном издании "Собрание правовых актов Ростовской области".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.А.Руднева
Решение в окончательной форме принято 17 октября 2017 года
Судья О.А.Руднева
