УИД: 59OS0000-01-2023-000538-57
№ 3а-37/2024 (3а-485/2023)
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
22 января 2024 г. г. Пермь
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Спиридонова Е.В.,
при секретаре Жигуновой В.А.,
с участием с участием представителя административного истца Мерзлякова А.А.,
представителя административного ответчика Карлагиной Е.П.,
представителей заинтересованных лиц Сальниковой И.В., Парфеновой А.М., Лунякиной О.В., Саберовой Т.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края»,
установил:
Законодательным Собранием Пермского края 21 сентября 2023 г. принят Закон Пермского края № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края». Закон подписан губернатором Пермского края 29 сентября 2023 г.
Указанный нормативный правовой акт опубликован 3 октября 2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации http:/www.pravo.gov.ru, 9 октября 2023 г. - в печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 40.
Пунктом 1 части 1 Закона Пермского края № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края» предусмотрено, что Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:
- назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;
- принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;
- принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;
- установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края». В обоснование заявленных требований административный истец указал, что статьей 9.1 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) предусмотрено, что в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131), могут быть перераспределены, установленные данным Федеральным законом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования. В соответствии с положениями Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится, в том числе создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных организаций. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, в том числе по типу автономной. Ее единоличным исполнительным органом является руководитель, назначаемый учредителем. Кандидаты на должность руководителя и руководитель муниципальной образовательной организации проходят обязательную аттестацию в порядке и сроки, установленные учредителем. Учредитель, являясь собственником имущества учреждения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. Таким образом, полномочия учредителя по назначению и увольнению руководителей муниципальных образовательных организаций, проведение их аттестации, неразрывно связаны с полномочиями по созданию, реорганизации, ликвидации таких организаций, содержанию их имущества, являются частью процесса принятия управленческих решений учредителем как собственником имущества и не могут рассматриваться в отрыве от процесса создания учреждения. Указывает, что возможность перераспределения полномочий работодателя трудовым законодательством не предусмотрена. Таким образом, функции по принятию решения о прекращении трудового договора и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации, определению срока действия трудового договора, заключаемого с руководителем образовательной организации, по установлению порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя образовательной организации, также относятся к полномочиям учредителя образовательной организации и не могут быть перераспределены в отрыве от полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона № 273-ФЗ. Применение пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края № 230-ПК будет противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку работодателем руководителя муниципальной образовательной организации будет выступать учредитель в лице органа местного самоуправления, который в силу положений трудового законодательства единственный уполномочен принимать решение о приеме и увольнении работника. Кроме того, в силу закона соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Помимо этого, частичное изъятие полномочий собственника имущества, которым является учредитель образовательной организации, ограничит реализацию полномочий по управлению им его имуществом, что прямо запрещено абзацем 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.
Представитель административного истца – прокурор прокуратуры Пермского края Мерзляков А.А. в судебном заседании поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края Карлагина Е.П. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица губернатора Пермского края Сальникова И.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица Правительства Пермского края Парфенова А.М. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Представители заинтересованного лица администрации г. Перми Лунякина О.В., Саберова Т.С. в судебном заседании просили в удовлетворении требований отказать.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, установил следующие обстоятельства.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.
Часть 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведенной статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчет об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).
Аналогичное положение содержится в части 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности установлены Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся, в том числе: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях; организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях; создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций.
Как следует из статьи 9.1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, установленные настоящим Федеральным законом, за исключением полномочий, осуществляемых органами публичной власти федеральной территории «Сириус», могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, в силу изложенных выше норм федерального законодательства в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может осуществляться передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому.
Указанные в пункте 1 части 1 Закона Пермского края № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края» перераспределенные полномочия, оспариваемые в рамках данного административного дела, не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, перераспределение которых, согласно абзацу 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в пользу органов государственной власти субъекта Российской Федерации не допускается.
Доводы представителя административного истца о недопустимости частичного перераспределения полномочий в части осуществления функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций, поскольку полномочия в сфере образования в случае их перераспределения на уровень субъекта Российской Федерации должны быть перераспределены в полном объеме, нельзя признать состоятельными. Положения части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требований относительно объема полномочий, которые могут быть перераспределены, не устанавливают.
Из статьи 9.1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которой предусмотрено перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, также не следует запрет на перераспределение законами субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, при котором полномочия органов местного самоуправления в сфере образования могут быть перераспределены законами субъекта Российской Федерации не в полном объеме полномочий, как они приведены в статье 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ, а по частям.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм положениям статей 79, 81, 278 Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы увольнения руководителя учреждения работодателем, подлежат отклонению.
Согласно статье 4 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории "Сириус", содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования, следовательно, нормы статьи 9.1 названного Федерального закона являются специальными нормами федерального законодательства об образовании.
Трудовое законодательство Российской Федерации не регулирует вопросы перераспределения полномочий между органами публичной власти, в то же время приведенные выше нормы федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления и об образовании содержат специальные нормы, предусматривающие возможность такого перераспределения.
Кроме того, полномочия в сфере образования, которые были перераспределены оспариваемыми нормами Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. № 230-ПК, не предусматривают полномочия по увольнению руководителя общеобразовательной организации, вопрос об издании приказа об увольнении руководителя оставлен в компетенции органов местного самоуправления Пермского городского округа. Правительству Пермского края, уполномоченным исполнительным органам государственной власти в сфере образования переданы полномочия в части принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации.
Статья 51 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает полномочие учредителя по назначению на должность руководителя образовательной организации, следовательно, указанное полномочие также может быть перераспределено на основании статьи 9.1 названного Федерального закона.
Суд не может согласиться с доводами административного истца о применении к рассматриваемым правоотношениям норм гражданского законодательства о соучредительстве.
Так, согласно части 2 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц. Вместе с тем, оспариваемые прокурором положения краевого закона не предусматривают передачу полномочий по созданию учреждений, а предусматривают перераспределение полномочий, связанных с правоотношениями, возникающими после создания учреждения.
Ссылка в административном исковом заявлении на то, что проект оспариваемого закона не был согласован главой города Перми, также не влечет признания оспариваемых норм недействующими. Как установлено в судебном заседании, письмо от 14 июня 2023 г. № 059-01-56/2-64, в котором глава города Перми указывал на несогласие с законопроектом, было направлено на первоначальную редакцию проекта закона, который в дальнейшем, до принятия закона, претерпел изменения. Кроме того, согласование законопроекта органами местного самоуправления не является условием принятия закона Пермского края, процедура которого административным истцом не оспаривается.
Перераспределение полномочий от одного уровня публичной власти к другому не влечет изменения их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения. Таким образом, перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Само по себе перераспределение не означает переход муниципальных общеобразовательных организаций в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку для такого перехода уже имеются в силу установленного статьей 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъекта на создание государственных образовательных организаций.
Таким образом, поскольку пункт 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края» принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству не противоречит, чьих-либо прав не нарушает, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими со дня принятия указанных положений Закона, не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. № 230-ПК «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края» отказать.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Судья (подпись)
Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-37/2024 (3а-485/2023) Пермского краевого суда.
Мотивированное решение суда изготовлено 2 февраля 2024 г.
