Дело № 3а-52/2023
54OS0000-01-2023-000037-36
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
28 августа 2023 года г. Новосибирск
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шумовой Н.А.
при секретаре Тулуповой Т.А.
с участием прокурора Аникиной В.О.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гоголевой Г.П. к Правительству Новосибирской области, Законодательному Собранию Новосибирской области о признании недействующими нормативных правовых актов,
установил:
Гоголева Г.П., с учетом уточнений на л.д. 45 том 2, обратилась в суд с административным иском к Правительству Новосибирской области, Законодательному Собранию Новосибирской области о признании незаконным:
- Приложения №2 «Акт проверки использования древесины» к Порядку осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, утвержденному Постановлением Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 №422-п;
- п.2 ст.1 Закона Новосибирской области от 16.12.2022 №299-ОЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области»;
- ст.2.1 Закона Новосибирской области от 07.07.2007 №130-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» в части слов «не соответствующие цели ее использования, определенной договором»;
Также просила признать незаконной пояснительную записку к Проекту закона Новосибирской области «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданам древесины для собственных нужд в Новосибирской области», поданной 03.10.2022 г. в заседании Правительства Новосибирской области №62. Однако, в данной части определением суда от 28.07.2023 г. (л.д.53 том 2) административный иск был возвращен истцу.
Исковые требования мотивированы тем, что на основании заявления истца, 27.11.2020 г. Министерством природных ресурсов и экологии Новосибирской области с нею был заключен договор купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд. По результатам проверки использования древесины составлен акт, согласно которому древесина использована не по целевому назначению, в связи с чем к ней Министерством предъявлен иск о взыскании неустойки.
Указывает о несоответствии оспариваемых актов статье 30 Лесного кодекса РФ.
Закон от 07.07.2007 №130-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» не соответствует Лесному кодексу РФ в части ограниченности «иных целей использования древесины для собственных нужд», в то время как в сельской местности имеется нуждаемость в строительстве хозяйственных построек, в том числе бань, санузлов, гаражей. Законодательством эти цели не ограничены, ограничения внесло Правительство Новосибирской области указанным законом. Из-за указанных ограничений на территории Новосибирской области формируется судебная практика по искам Минприроды Новосибирской области о привлечении граждан к ответственности за нецелевое использование.
Постановление Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 №422-п незаконно в части установления формы документа – акта проверки использования древесины. Нецелевое использование гражданами древесины указано в п.4.1 ст.30 ЛК РФ, следовательно, любая цель использования для собственных нужд гражданами древесины должна отражаться в акте в соответствии с указанной нормой, а не на усмотрение проверяющего.
Также указывает, что акт проверки составлен с нарушением, поскольку Постановление Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 №422-п «Об утверждении порядка осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд» и Закон Новосибирской области от 16.12.2022 №299-ОЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданам древесины для собственных нужд в Новосибирской области» содержат противоречия, нарушающие права граждан, а именно в отчете о целевом использовании древесины имеется графа «Фактически заготовлено леса», однако в акте проверки данная графа отсутствует, что приводит к расхождению показателей и злоупотреблению правом, коррупционным факторам со стороны Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области.
Законом от 16.12.2022 г. №229 незаконно и необоснованно уменьшены нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд.
Нормативные правовые акты ближайших субъектов – Кемеровской, Томской, Омской областей предусматривают возведение иных хозяйственных построек, перечень в них расширен. Верховный Суд РФ давал разъяснения относительно единообразия судебной практики на всей территории РФ, что не позволяют соблюдать указанные различия.
На основании оспариваемых нормативных правовых актов складывается абсурдная судебная практика, когда граждане используют древесину для собственных нужд, а ответственность по оплате неустойки наступает в связи с тем, что они, якобы, передали ее третьим лицам.
Также указала на то, что оспариваемые акты не прошли антикоррупционную экспертизу, а только правовую экспертизу, при этом имеются коррупционные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащих неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающие условия для проявления коррупции, предусмотренные пунктами 3,4 Правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В судебное заседание административный истец, ее представитель не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания (л.д.77,79 том 2). Представитель истца Смагина Е.В. просила рассмотреть дело в ее отсутствие (л.д.93 том 2).
Представители ответчиков – Правительства Новосибирской области Попова С.Н., Законодательного Собрания Новосибирской области Круч Н.В., Варда Т.А., в судебном заседании возражали против исковых требований по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д.76, 92 том 1, л.д.1, 26 том 2).
Представитель заинтересованного лица – Министерства природы Новосибирской области Бондаренко О.В. также полагала исковые требования не подлежащими удовлетворению, представила письменные пояснения (л.д.7 том 2).
Представителем Министерства юстиции Новосибирской области, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, представлены письменные возражения на иск (л.д.81 том 2).
Суд, выслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
07.07.2007 г. принят Закон Новосибирской области №130-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» (далее по тексту также Закон НСО № 130-ОЗ), опубликован в изданиях «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» от 13.07.2007 № 32, «Советская Сибирь» от 20.07.2007 № 139, «Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов», август, 2007, № 3(31).
Законом Новосибирской области от 16.12.2022 №299-ОЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» (далее по тексту также Закон НСО №299-ОЗ) (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 16.12.2022, «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» от 28.12.2022 № 52) внесены изменения в Закон НСО №130-ОЗ.
В соответствии со ст. 2.1 Закона НСО №130-ОЗ, порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, утверждается Правительством Новосибирской области.
Во исполнение положений ст. 2.1 Закона НСО №130-ОЗ, Постановлением Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 № 422-п утвержден Порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд (далее по тексту также – Порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд). Указанное постановлением опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.10.2020 г.
В соответствии со ст. 32, 36, 37 Устава Новосибирской области (далее по тексту также Устав), ст. 1, 4 Закона Новосибирской области от 05.12.2011 № 152-ОЗ «О Законодательном Собрании Новосибирской области», Законодательное Собрание Новосибирской области является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Новосибирской области, к полномочиям которого, в том числе относится принятие законов Новосибирской области, а также осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Новосибирской области.
В соответствии с п.2 ст. 1 Закона Новосибирской области от 11.06.2008 № 238-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Новосибирской области в сфере лесных отношений» к полномочиям Законодательного Собрания Новосибирской области в сфере лесных отношений относится принятие законов Новосибирской области в сфере лесных отношений в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и осуществление контроля за их исполнением.
Правительство Новосибирской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, который на территории Новосибирской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Новосибирской области, законов и иных нормативных правовых актов Новосибирской области и согласованную деятельность иных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (статья 43 Устава).
Частью 1 статьи 17, частью 1 статьи 18 Закона НСО № 80-ОЗ регламентировано, что Законодательное Собрание и Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых отнесено к их полномочиям и требующим нормативного регулирования, принимают нормативные правовые акты в виде постановлений.
В соответствии с абз. 1, 2 п.1, п. 2 ст. 26 Закона НСО № 80-ОЗ, Устав Новосибирской области, законы Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке и сроки, установленные Уставом Новосибирской области, настоящим Законом, иными законами Новосибирской области в соответствии с федеральным законодательством. Постановления Губернатора Новосибирской области, постановления Законодательного Собрания, постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение 10 дней после дня их подписания.
Датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» или газете «Советская Сибирь», на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании «Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты», в сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области» (www.nsopravo.ru).
В соответствии с положениями ч.2 ст. 15, ч.3 ст. 18 Закона НСО №80-ОЗ закон Новосибирской области вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, если федеральным законом, Уставом Новосибирской области, законом Новосибирской области не установлен иной порядок его вступления в силу. Постановления Правительства Новосибирской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после дня их официального опубликования.
Исходя из изложенного выше, Закон НСО № 130-ОЗ, Закон НСО № 299-ОЗ, Порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, утв. постановлением Правительства НСО от 29.09.2020 №422-п, приняты уполномоченными органами, в пределах их компетенции, в установленной форме, опубликованы в установленном законодательством Новосибирской области порядке.
Решая вопрос о праве административного истца Гоголевой Г.П. на обращение с данным административным исковым заявлением, суд учитывает следующее.
27.11.2020 г. Гоголевой Г.П. с Министерством природных ресурсов и экологии Новосибирской области в лице заместителя начальника отдела лесных отношений – лесничего по Ордынскому лесничеству управления охраны, защиты и воспроизводства лесов МПР НСО был заключен договор купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан №-с (далее по тексту также Договор), предметом которого являлась передача лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственность Гоголевой Г.П. для заготовки древесины в соответствии со ст. 30 ЛК РФ для ремонта жилого дома.
Полагая, что фактически древесина, предназначенная для ремонта жилого дома, использована Гоголевой Г.П. на иные цели, Минприроды Новосибирской области обратилось к Гоголевой Г.П. с иском в суд о взыскании с нее неустойки за ненадлежащее исполнение указанного договора (л.д.12 том 1).
Учитывая указанные обстоятельства, положения закона, суд приходит к выводу о наличии прав у административного истца на подачу настоящего административного иска, поскольку Гоголева Г.П. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, и полагает, что данным актом нарушены ее права.
В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 113 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», пункту 4 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации (далее по тексту также ЛК РФ), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе нормативно-правового регулирования заготовки гражданами древесины для собственных нужд.
Таким образом, вопросы заготовки гражданами древесины для собственных нужд подлежат отдельному правовому регулированию в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
При этом, правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного Фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности.
Согласно ст. 25 ЛК РФ законодатель, устанавливая виды использования лесов, перечень которых не носит исчерпывающий характер (часть 1), допуская использование лесов для одной или нескольких целей, предусмотренных ее частью 1, в том числе для заготовки древесины, если иное не установлено данным Кодексом, другими федеральными законами (часть 2). Заготовка древесины, в свою очередь, может осуществляться в соответствии со статьей 30 ЛК РФ - гражданами для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд, по общему правилу, на основании договоров купли-продажи лесных насаждений; при этом древесина, заготовленная гражданами для собственных нужд, не может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами (части 1, 4 и 4.1).
Установленное ст. 30 ЛК РФ право граждан заготавливать древесину для собственных нужд, как одно из прав природопользования, выступает возмездной формой реализации ими (за исключением лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и ведущих традиционный образ жизни) права на использование природных ресурсов, вытекающего из статьи 9 Конституции Российской Федерации; при этом субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по нормативному регулированию таких элементов порядка реализации данного права, которые связаны с обеспечением рационального и неистощительного использования лесов как относительно ограниченного природного ресурса и тем самым непосредственно затрагивают интересы как самих субъектов Российской Федерации, так и проживающих на их территории граждан.
Судом, вопреки доводам истца, не установлено несоответствия оспариваемых актов нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Так, в соответствии с ч. 4.1 ст. 30 ЛК РФ, древесина, заготовленная гражданами для собственных нужд, не может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами.
Информация о прямом запрете указанной нормы на отчуждение или переход от одного лица к другому иными способами древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд была доведена до сведения сотрудников органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений письмом Рослесхоза от 23.01.2014 № НК-03-54/597 «О запрете на отчуждение древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд».
С целью соблюдения требований, установленных частью 4.1 статьи 30 ЛК РФ, Законом Новосибирской области от 07.11.2011 № 141-ОЗ (принят постановлением Законодательного Собрания Новосибирской области от 27.10.2011 № 141-ЗС) Закон НСО № 130-ОЗ дополнен ст. 2.1, устанавливающей контроль за целевым использованием древесины, заготавливаемой гражданами для собственных нужд.
Таким образом, ст. 2.1 Закона НСО № 130-ОЗ не противоречит положениям ст. 30 ЛК РФ, а напротив, является исполнением обязанности, возложенной на регионального законодателя Лесным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2.1 Закона НСО № 130-ОЗ и с целью проверки соблюдения требований ч. 4.1 ст. 30 ЛК РФ, Правительством Новосибирской области утвержден Порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, по договорам купли-продажи лесных насаждений, в рамках указанных договоров. Указанный контроль осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Новосибирской области, выступающим стороной по договору купли-продажи лесных насаждений, на основании которого была заготовлена древесина для собственных нужд.
Как отмечает административный истец, Приложение № 2 «Акт проверки использования древесины» к Порядку осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, противоречит положениям ст. 30 ЛК РФ, поскольку не содержит существенных сведений о фактически заготовленной древесине, а именно граф, в которых можно указать объем леса, использованный гражданином не по целевому назначению на отопление, постройку навеса, а также объем леса, хранящийся в гараже. При этом, в Отчете о целевом использовании древесины имеется графа «Фактически заготовленного леса». Указанное несоответствие приводит к расхождению в показателях и злоупотреблению правом со стороны Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области.
В соответствии с положениями ч. 1, 4, 5 ст. 30 ЛК РФ, граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд. Древесина, заготовленная гражданами для собственных нужд, не может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами. Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
В Новосибирской области в соответствии со ст. 2 Закона НСО №130-ОЗ устанавливаются следующие целевые назначения заготовки гражданами древесины для собственных нужд:
1) для строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства;
2) для ремонта индивидуального жилого дома, квартир в двухквартирных жилых домах;
3) для отопления жилых помещений в домах, не имеющих центрального отопления, не подключенных к сетям газораспределения;
4) для хозяйственно-бытовых нужд.
Согласно абз. 1, 3 ст. 2.1 Закона НСО № 130-ОЗ в случае использования гражданином древесины, заготовленной по заключенному договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, на цели, не соответствующие цели ее использования, определенной договором, гражданин несет ответственность в порядке, установленном действующим законодательством.
Порядок осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, утверждается Правительством Новосибирской области.
Согласно п.2, пп. 2 п. 3 Порядка, граждане, заготовившие древесину по договорам купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд для ремонта индивидуального жилого дома, квартир в двухквартирных жилых домах предоставляют через один год после окончания срока действия договора отчет об использовании древесины, заготовленной для собственных нужд по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку.
Таким образом, итоговым документом, который фиксирует вырубленные виды древесины и их объем, является отчет об использовании лесов по соответствующему договору купли-продажи лесных насаждений.
По результатам проверки составляется акт проверки использования древесины по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку (п. 12 Порядка).
При этом, п. 10, 13, 14 Порядка предусмотрены следующие права граждан, заготовивших древесину для собственных нужд по договору купли-продажи лесных насаждений, при проведении проверки:
1) непосредственно или через своего представителя присутствовать при проведении проверки, давать объяснения и представлять документы по вопросам, относящимся к предмету проверки;
2) знакомиться с результатами проверки, указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц отдела лесных отношений по лесничеству;
3) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц отдела лесных отношений по лесничеству, повлекшие за собой нарушение прав гражданина при проведении проверки, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Акт проверки составляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых вручается гражданину либо его представителю под роспись, либо направляется простым почтовым отправлением.
Для фиксации информации, получаемой в ходе проведения проверки, могут осуществляться фото- и видеосъемка, о чем в акте проверки делается соответствующая запись. Фото- и видеоматериалы прикладываются к акту проверки в виде записи на электронном или ином носителе.
Следует отметить, что Акт проверки содержит графу, отражающую Итоги проверки: использована/не использована заготовленная гражданином древесина, использована по целевому назначению/не по целевому назначению. Соответственно, необходимость указания конкретного объема древесины, использованной по нецелевому назначению – отсутствует.
Акт проверки, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, не содержит обязательного для исполнения требования, сам по себе не порождает прав и обязанностей проверяемого лица.
Исходя из изложенного, доводы стороны административного истца о несоответствии Приложения № 2 «Акт проверки использования древесины» к Порядку осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд положениям ст. 30 ЛК РФ, ввиду отсутствия граф, в которых можно указать объем леса, использованный гражданином не по целевому назначению (на отопление, постройку навеса, а также объем леса, хранящийся в гараже) не могут быть приняты судом, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.
Отмеченные в Постановлении Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 № 422-п «Об утверждении Порядка осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд» противоречия (различные по количеству существенных граф формы отчета об использовании древесины, заготовленной для собственных нужд, а также акта проверки использования древесины) не могут служить основанием для признания указанного НПА незаконным, поскольку в силу п.1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, для признания его недействующим, он должен противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Такие противоречия судом не установлены.
Следует отметить, что довод истца о необходимости включения в Акт специальных дополнительных граф обусловлен тем, что фактически качественные и количественные характеристики древесины предоставленного Гоголевой Г.П. под вырубку участка отличались от количества и качества древесины, указанной в договоре купли-продажи №с от 27.11.2020, а именно количество делового леса не позволяло произвести ремонт жилого дома, количество дров оказалось больше, чем указано в акте приема-передачи лесных насаждений.
Согласно п.1 ст. 1, ст. 4 Закона НСО № 130-ОЗ граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесного участка.
Объем древесины, подлежащей заготовке гражданами по договорам купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, должен соответствовать объему, указанному в заявлении о заключении договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, и не может превышать нормативов, установленных статьей 2 настоящего Закона.
В соответствии со статьями 30, 77 и 83 ЛК РФ, Законом НСО № 130-ОЗ принято Постановление администрации Новосибирской области от 14.08.2008 № 240-па «Об утверждении Порядка заключения договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории Новосибирской области» (далее по тексту также Постановление №240-па), определяющее процедуру и условия заключения договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории Новосибирской области.
В соответствии с п.11 Постановления № 240-па, гражданину до заключения договора купли-продажи лесных насаждений предоставляется право осматривать продаваемые лесные насаждения, знакомиться с их материально-денежной оценкой.
Административным регламентом министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области предоставления государственной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан, утвержденным Постановлением Губернатора Новосибирской области от 22.07.2011 №198 определен порядок взаимодействия между структурными подразделениями министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области и его должностными лицами, взаимодействия с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги.
Процедура заключения договора купли продажи лесных насаждений, в том числе порядок уведомления о времени и дате проведения натурного осмотра гражданином лесных насаждений урегулирован п. 67-72 Административного регламента.
Согласно приведенным выше Положениям, в случае, если гражданина не устраивают качественные показатели лесных насаждений для запрашиваемых им целей, такой гражданин вправе в течение двух дней со дня осмотра продаваемых лесных насаждений и ознакомления с их материально-денежной оценкой представить в отдел лесных отношений свои возражения в письменной форме относительно объема и качественных показателей продаваемых лесных насаждений.
Исходя из содержания приложенной к административному иску копии заявления о заключении договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд (л.д. 32 т.1), административный истец Гоголева Г.П. отказалась от предварительного осмотра продаваемых лесных насаждений, ознакомления с их материально-денежной оценкой и другой документацией, относящейся к продаваемым лесным насаждениям, тем самым не реализовав предоставленное ей право.
Оспаривая п.2 ст. 1 Закона НСО № 299-ОЗ, административный истец указывает на незаконность данной нормы в части установления меньших нормативов предоставления для заготовки гражданами древесины для собственных нужд, чем было установлено ранее.
Согласно части 5 статьи 30 ЛК РФ порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории.
С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении № 8-О от 16.01.2018, субъекты Российской Федерации должны принимать во внимание состояние лесных насаждений на конкретных территориях - причем как на лесных участках в составе земель лесного фонда, т.е. находящихся в федеральной собственности (за исключением лесных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий федерального значения), так и на лесных участках, находящихся в собственности самих субъектов Российской Федерации, - и одновременно решать социальные задачи по созданию для граждан, проживающих на этих территориях, достойных условий проживания, включая удовлетворение их потребностей в древесине для индивидуального жилищного строительства.
Осуществление такого правового регулирования предполагает право субъектов Российской Федерации при осуществлении ими правового регулирования в данной сфере в соотношении потребностей граждан в заготовке древесины и объемов лесных насаждений, необходимых для удовлетворения этих потребностей без ущерба для сохранности лесов и экологического благополучия.
Соответственно, ссылка административного истца на нормативные правовые акты, устанавливающие иные нормативы заготовки гражданами древесины, принятые иными субъектами Российской Федерации не является состоятельной, поскольку изменение нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд относится к дискреционным полномочиям законодателя Новосибирской области, который вправе с учетом социально-экономических, организационных и других условий установить ту или иную величину норматива.
На основании п. 9 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разработку и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов.
Статьей 85 ЛК РФ определено, что планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий.
Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств.
Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации, подготовленный на основании лесоустроительной документации, сведений, содержащихся в государственном лесном реестре, документов территориального планирования, материалов государственной инвентаризации лесов.
Лесной план субъекта Российской Федерации является документом лесного планирования, в котором определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения, в границах лесничеств, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (ст. 86 ЛК РФ).
Лесной план Новосибирской области утвержден Постановлением Губернатора Новосибирской области от 10.01.2019 № 4 «Об утверждении лесного плана Новосибирской области».
Снижение установленных нормативов имеет обоснование, отраженное в пояснительной записке Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области (осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды при осуществлении природоохранных мероприятий, в том числе, в сфере лесных отношений на территории Новосибирской области в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области полномочий) к проекту закона Новосибирской области «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» (л.д. 89 т. 1). Так, в Новосибирской области в целях сохранения природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, контроля за изменением их состояния созданы особо охраняемые природные территории (далее – ООПТ) – 4 ООПТ федерального значения, 79 ООПТ регионального, 2 ООПТ местного значения.
Поскольку на ООПТ устанавливается режим особой охраны, предусматривающий, среди прочего, запрет на рубку лесных насаждений, возникает дефицит хвойных насаждений, которые могут быть заготовлены гражданами для собственных нужд. Таким образом, с целью сохранения окружающей среды и рационального использования древесных ресурсов на территории Новосибирской области было предложено уменьшить норматив заготовки гражданами древесины для собственных нужд для целей строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства до 50 куб. м. деловой древесины, а для целей ремонта индивидуального жилого дома, квартир в двухквартирных жилых домах — до 15 куб. м. деловой древесины.
Кроме того, поскольку гражданами отапливается не вся площадь жилого помещения, а только ее жилая часть, кроме того, в Новосибирской области широко реализуется программа по газификации жилищного фонда, предложено внесение соответствующих изменений в Закон Новосибирской области № 130-03 относительно нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд для отопления жилых помещений в домах, не имеющих центрального отопления, а именно, предоставление гражданам древесины для собственных нужд для отопления пропорционально не общей, а жилой площади жилого помещения, исключающих предоставление древесины в случае подключения жилого помещения к сетям газораспределения, а также наличия центрального отопления.
Таким образом, нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд установлены с учетом состояния лесных насаждений с целью рационального использования древесных ресурсов на территории Новосибирской области, а положения, предусмотренные п.2 ст. 1 Закона НСО № 299-ОЗ, призваны обеспечить установленный в сфере лесных отношений правопорядок и направлены на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов, а потому не могут рассматриваться как нарушающие права заявителя в указанном в административном иске аспекте. Федеральное законодательство не содержит минимальных норм заготовки древесины.
Также не нашел своего подтверждения довод административного истца о том, что оспариваемые акты не прошли антикоррупционную экспертизу.
Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее по тексту также Федеральный закон №172-ФЗ) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена в качестве одной из основных мер профилактики коррупции; проводится с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов, обеспечения законности и правопорядка. В силу п. 1 ст. 2 Федерального закона №172-ФЗ проведение экспертизы является обязательным.
Согласно ч. 1, 4 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;
3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст России наделен полномочиями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации федеральным законам (признан утратившим силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 13.01.2023 №10).
Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования названных актов, а также сведений об источниках их официального опубликования для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы (п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000 №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации») (далее по тексту также Указ №1486).
В соответствии с п.5 Приказа Минюста России от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа № 1486 и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904.
Экспертные заключения Минюста России и территориальных органов Минюста России относятся к дополнительным сведениям, которые включаются в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 7,8 Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904, утвержденных Приказом Минюста России от 04.03.2021 № 27).
В силу ч.1 ст. 7 Закона НСО №80-ОЗ (в ред. Закона Новосибирской области от 02.02.2009 № 302-ОЗ), органы государственной власти Новосибирской области, иные государственные органы Новосибирской области в пределах своих полномочий организуют и проводят правовую, финансовую, экономическую, лингвистическую, антикоррупционную и иные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством Новосибирской области либо органом государственной власти Новосибирской области, иным государственным органом Новосибирской области, осуществляющим подготовку и (или) принимающим данный нормативный правовой акт.
Согласно п.3, 8 Постановления Законодательного Собрания Новосибирской области от 26.04.2012 № 78 «О Положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Законодательном Собрании Новосибирской области», антикоррупционная экспертиза проводится в отношении:
законов Новосибирской области;
постановлений Законодательного Собрания Новосибирской области нормативного характера;
постановлений (решений) Новосибирского областного Совета депутатов нормативного характера;
проектов законов Новосибирской области, внесенных в установленном порядке в Законодательное Собрание Новосибирской области;
поправок к проектам законов Новосибирской области, принятых Законодательным Собранием Новосибирской области в первом чтении;
проектов постановлений Законодательного Собрания Новосибирской области нормативного характера, внесенных в установленном порядке в Законодательное Собрание Новосибирской области.
Результаты антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта отражаются в заключении (справке), составляемом при проведении правовой экспертизы проекта нормативного правового акта.
В силу положений ч.3 ст. 42 Регламента Законодательного Собрания Новосибирской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Новосибирской области от 27.04.2016 №84 (далее по тексту также Регламент Законодательного Собрания Новосибирской области), в ходе экспертизы (правовой, в том числе антикоррупционной, экономической) законопроект проверяется на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Новосибирской области, требованиям частей 1 и 2 статьи 10 Закона Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области», на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, соблюдение внутренней логики законопроекта, а также проверяется финансово-экономическое обоснование, перечень законов Новосибирской области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона Новосибирской области, после чего осуществляется подготовка заключения на законопроект, которое направляется в головной комитет.
Согласно ч. 1, 4, 6 ст. 46 Регламента Законодательного Собрания Новосибирской области, к законопроекту, принятому в первом чтении, субъектами права законодательной инициативы могут быть внесены поправки. В ходе экспертизы, представленные поправки проверяются на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Новосибирской области, на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, соблюдение внутренней логики законопроекта. Проводится постатейная экспертиза законопроекта с учетом таблицы (поправок) и готовится заключение на законопроект соответствующими департаментами (департаментом) аппарата Законодательного Собрания.
В соответствии с абз. 2 п. 14 Постановления Губернатора Новосибирской области от 26.04.2010 № 134 «О Порядке подготовки и принятия нормативных правовых актов Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области», правовая, антикоррупционная и юридико-техническая экспертизы проектов нормативных правовых актов Губернатора и Правительства проводятся министерством юстиции Новосибирской области в порядке, установленном Инструкцией по документационному обеспечению Губернатора и Правительства Новосибирской области (утв. постановлением Губернатора Новосибирской области от 01.11.2010 №345).
Так, в частности п. 48 указанной Инструкции определено, что законопроект подлежит последовательному согласованию в государственной информационной системе «Система электронного документооборота и делопроизводства Правительства Новосибирской области» (далее – СЭДД).
В отношении проектов нормативных правовых актов, представляемых в министерство на правовую и юридико-техническую экспертизы, одновременно в порядке, установленном разделом XI Инструкции, проводится антикоррупционная экспертиза. При отсутствии замечаний по результатам правовой, антикоррупционной и юридико-технической экспертиз министр юстиции Новосибирской области согласовывает проект правового акта (абз. 2 п. 76, п. 86 Инструкции).
Проекты оспариваемых Закона НСО №299-ОЗ и постановления Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 № 422-п «Об утверждении Порядка осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд» прошли правовую, антикоррупционную и юридико-техническую экспертизу в порядке и в сроки, установленные Регламентом Законодательного Собрания Новосибирской области, а также в министерстве юстиции Новосибирской области, что подтверждается представленными документами (л.д.85-90, 100-108 т.1, л.д. 84-85, 92 т.2). Кроме того, с целью обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект постановления Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 № 422-п в период с 17 по 25 июля 2020 г. был размещен на сайте «Электронная демократия» Новосибирской области (dem.nso.ru) (л.д. 23-25 т.2).
Поскольку требование об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов введено Федеральным законом №172-ФЗ только с 2009 г. (до издания указанного нормативного правового акта правовое регулирование данной сферы общественных отношений не осуществлялось), в отношении принятого 07.07.2007 Закона НСО №130-ОЗ были проведены правовые экспертизы, подготовлены заключения согласно действующему в период 2007 г. Регламенту Новосибирского областного Совета депутатов (утв. постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 28.02.2006 №3 (ч. 4 ст. 67) (л.д. 30-35 т.2). При этом неоднократно вносившиеся в Закон НСО №130-ОЗ изменения (в частности Законом НСО №141-ОЗ, которым Закон №130-ОЗ дополнен оспариваемой ст. 2.1), на стадии законопроектов прошли правовую экспертизу, включая антикоррупционную.
На основании изложенного, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 КАС РФ считает необходимым принять решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований Гоголевой Г.П. к Правительству Новосибирской области, Законодательному Собранию Новосибирской области о признании незаконными:
- Приложения №2 «Акт проверки использования древесины» к Порядку осуществления контроля за целевым использованием гражданами древесины, заготовленной для собственных нужд, утвержденному Постановлением Правительства Новосибирской области от 29.09.2020 №422-п;
- п.2 ст.1 Закона Новосибирской области от 16.12.2022 №299-ОЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Новосибирской области «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области»;
- ст.2.1 Закона Новосибирской области от 07.07.2007 №130-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Новосибирской области» в части слов «не соответствующие цели ее использования, определенной договором»;
отказать в полном объеме.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, представление в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.
Судья Шумова Н.А.
Решение в окончательной форме изготовлено 11 сентября 2023 г.
