РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Московская область
Московский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ракуновой Л.И.
при секретаре Машковцевой Е.И.
с участием прокурора Ганцевой С.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-324/19 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» к Правительству Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области»,
у с т а н о в и л :
Правительством Московской области 10 апреля 2018 года принято распоряжение № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области» (далее - Распоряжение от 10 апреля 2018 года №174-РП/14).
Пунктом 1 названного Распоряжения установлены начало и завершение пожароопасного периода на территории Московской области - с 10 апреля по 1 ноября 2018 года (л.д. 16).
ООО «Продовольственная безопасность» (далее-административный истец) обратилось в Московский областной суд к Правительству Московской области с административным исковым заявлением о признании недействующим Распоряжения от 10 апреля 2018 года №174-РП/14, ссылаясь на то, что вышеуказанным Распоряжением необоснованно установлено начало пожароопасного периода на территории Московской области с 10 апреля. Административный истец имеет в собственности земельные участки, граничащие с лесом. 01.08.2018г. начальником Клинского межрайонного территориального отдела лесной охраны Управления судебного обеспечения и по работе с территориями вынесено постановление № 03-059/2018 о назначении административного наказания, которым ООО «Продовольственная безопасность» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.32 КоАП РФ, выразившегося в нарушении п. 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах.
Административный истец полагает, что Распоряжение от 10 апреля 2018 года №174-РП/14 является незаконным, поскольку в соответствии с п. 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390, начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ, исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах. Согласно подпункту «б» пункта 72 названныхПравил пожароопасным сезоном признается период устойчивой сухой, жаркой и ветренной погоды. На 10 апреля 2018 г. такая погода не устанавливалась, о чем имеются общедоступные и общеизвестные сведения на интернет-сайтах о прогнозах погоды.
Кроме того, нормативный правовой акт Правительства Московской области не может быть принят в форме распоряжения, поскольку согласно пункту 1 статьи 33 Закона Московской области от 02.11.2005 № 230/2005-03 «О Правительстве Московской области» распоряжения Правительства Московской области принимаются лишь по вопросам организационно-распорядительного и индивидуального характера. Законом Московской области от 27.12.2005 № 269/2005-03 «О пожарной безопасности в Московской области» не предоставлено полномочие Правительству Московской области области определять начало противопожарного сезона. Таким образом, оспариваемый акт издан в отсутствие полномочий.
Определением Московского областного суда от 10 октября 2018г. производство по административному делу по административному иску ООО «Продовольственная безопасность» к Правительству Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области» было прекращено (л.д. 27-30).
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 декабря 2018г. вышеуказанное определение отменено, административное дело направлено в суд первой инстанции для разрешения по существу (л.д. 53-57).
Определением от 27 декабря 2018г. дело принято к производству Московского областного суда для рассмотрения по правилам суда первой инстанции (л.д. 61-62).
В судебном заседании представитель административного истца в соответствии со статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации уточнил требования и просил признать недействующим со дня принятия пункт 1 распоряжения Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области» в части установления начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2018 году. Представил письменные пояснения, в которых полагал, что Правительство Московской области не располагало данными о погоде на момент принятия оспариваемого пункта Распоряжения от 10 апреля 2018 года №174-РП/14, отсутствовали и критерии (погодные условия) для установления начала пожароопасного сезона на территории Московской области с 10 апреля 2018 г. Также начало пожароопасного сезона не может определяться началом пожароопасного периода, поскольку это разные правовые режимы по пожарной безопасности (л.д. 231-233).
Представитель Правительства Московской области (далее-административный ответчик) просил в удовлетворении административного иска отказать, ссылаясь на соблюдение административным ответчиком предписаний закона в части принятия оспариваемого нормативного правового акта. Полагал, что Распоряжение от 10 апреля 2018 года №174-РП/14 принято Правительством Московской области в пределах его компетенции, с соблюдением действующего законодательства, положения оспариваемого нормативного правового акта не противоречат федеральным законам и другим нормативным правовым актам, не нарушают прав и законных интересов административного истца. Указал, что на период установления пожароопасного периода погодные условия достигли своего максимума. Кроме того, из пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012г. №390, следует, что начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах. Статьями 6 и 7 Закона Московской области «О пожарной безопасности» определены полномочия Губернатора Московской области и Правительства Московской области в сфере пожарной безопасности в Московской области. Представлены письменные возражения (л.д. 96-100).
Представитель заинтересованного лица Комитета лесного хозяйства Московской области возражала против удовлетворения административного искового заявления. Представила письменные объяснения (л.д.101-103).
Представители заинтересованного лица ГУ МЧС России по Московской области возражали против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменных пояснениях (л.д.185-190).
Заслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 76 Конституции Российской Федерации).
Аналогичные положения содержатся в абзаце втором пункта 1 и пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно пункту 31 части 2 статьи 26.3 названного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относятся вопросы организации тушения пожаров (за исключением пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).
Вопросы пожарной безопасности на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», которым к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности отнесены разработка и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением (статья 16), а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции (статья 18).
Как следует из Закона Московской области от 02.11.2005 № 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области», в редакции закона, действовавшего в период принятия Распоряжения от 10 апреля 2018 года №174-РП/14, (принят постановлением Мособлдумы от 26.10.2005 № 5/155-П), Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией; обеспечивает реализацию мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях. Постановления Правительства Московской области - нормативные правовые акты, принимаемые Правительством по вопросам, отнесенным к его полномочиям. Распоряжения Правительства Московской области - правовые акты, принимаемые Правительством Московской области по вопросам организационно-распорядительного и индивидуального характера. Акты Правительства Московской области, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Московской области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Порядок принятия постановлений и распоряжений Правительства Московской области устанавливается Регламентом Правительства Московской области. Постановления Правительства Московской области подлежат официальному опубликованию в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» и (или) в «Информационном вестнике Правительства Московской области», а также размещению (опубликованию) на сайте Правительства Московской области в Интернет-портале Правительства Московской области (www.mosreg.ru), зарегистрированном в качестве средства массовой информации в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации», и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (статьи 1, 13, 14, 33 названного Закона).
Как следует из статьи 7 Закона Московской области от 27.12.2005 № 269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области» в редакции закона, действовавшего на дату принятия оспариваемого распоряжения, Правительство Московской области разрабатывает и принимает нормативные правовые акты Московской области в сфере обеспечения пожарной безопасности в Московской области.
В соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемый административным истцом пункт 1 Распоряжения от 10 апреля 2018г. №174-РП/14, устанавливающий начало и завершение пожароопасного периода на территории Московской области, возлагает на неопределенный круг лиц дополнительные требования и ограничения в период с 10 апреля по 1 ноября 2018 года по соблюдению правил пожарной безопасности при посещении лесов; по порядку содержания земельных участков и объектов недвижимости; содержит общие требования по запрету выжигания древесно-кустарниковой и травянистой растительности в течение названного периода. С учетом приведенных доводов суд приходит к выводу, что названное распоряжение Правительства Московской области, с учетом содержащегося в нем пункта 1, обладает всеми очевидными признаками нормативного правового акта, содержащего правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.
При этом принятие Правительством Московской области оспариваемого нормативного правового акта в форме распоряжения, не изменяет, вопреки доводам представителя административного истца, его нормативно-правовой природы по предмету регулирования, направленному на обеспечение пожарной безопасности в Московской области, посредством установления начала и завершения пожароопасного периода.
Распоряжение Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области» опубликовано на официальном Интернет-портале Правительства Московской области: http://www.mosreg.ru 16 апреля 2018 года, в газете «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 92, 24 мая 2018г., в «Информационном вестнике Правительства МО» № 12, 17 августа 2018г. (л.д.15).
С учетом приведенных норм федерального законодательства, нормативного регулирования по предмету рассмотрения, суд приходит к выводу о том, что нормативный правовой акт - Распоряжение Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 Правительством Московской области принято в пределах компетенции, с соблюдением предоставленных полномочий, опубликовано в установленном порядке и вступило в действие.
В соответствии с части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актам нарушен или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В силу положений части 7 статьи 213 названного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.
Как установлено при рассмотрении настоящего административного дела административный истец является правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами: <данные изъяты>, площадью 314720 кв.м., <данные изъяты>, площадью 59 260 кв.м., расположенных по адресу: Московская <данные изъяты> категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства (л.д. 134-142).
Согласно протоколу об административном правонарушении от 15 мая 2018 № 03-059/2018 в ходе патрулирования территории лесного фонда в рамках государственного лесного надзора (лесная охрана) и федерального государственного пожарного надзора в лесах проведен осмотр лесных участков, расположенных в кварталах 73, 74 Волоколамского участкового лесничества, вблизи д. Шитьково Спасского сельского поселения Волоколамского района Московской области.
В результате осмотра установлено, что к лесным участкам в квартале 74 выделах 13, 15, 16, в квартале 73, выделах 10, 13 Волоколамского участкового лесничества примыкают земельные участки, которые в нарушение п. 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, не отделены от леса противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м или иным противопожарным барьером.
Поскольку примыкающие к лесу земельные участки принадлежат ООО «Продовольственная безопасность», административный истец признан виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.32 КоАП РФ, выразившемся в нарушении Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417 (л.д. 107-109).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления пожароопасного периода был применен в отношении административного истца при разрешении вопроса о привлечении к административной ответственности за нарушение Правил пожарной безопасности в лесах.
Федеральный закон от 21 декабря 1994г.№ 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее- Федеральный закон о пожарной безопасности) определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Противопожарный режим представляет собой совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (статья 1).
В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации леса подлежат охране от пожаров. В силу части 1 статьи 52 названного Кодекса охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.
Как следует из статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации меры пожарной безопасности в лесах включают в себя предупреждение лесных пожаров. Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов. Правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах (далее - Правила пожарной безопасности в лесах), которые устанавливают единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами.
В развитие положений Федерального закона о пожарной безопасности постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее-Правила противопожарного режима в Российской Федерации), содержащие требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов.
Согласно пункту 9 (1) Правил пожарной безопасности в лесах в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером. Аналогичные положения содержатся в пункте 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации.
Пунктом 490 названных Правил предусмотрено, что начало пожароопасного сезона устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах (пункт 490).
Пожароопасный сезон в лесу - это часть календарного года, в течение которой возможно возникновение лесного пожара (ГОСТ 17.6.1.01-83 Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Охрана и защита лесов. Термины и определения, утвержденный и введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 19 декабря 1983 г. № 6263).
Приказом Рослесхоза от 05.07.2011 № 287 «Об утверждении классификации природной пожарной опасности лесов и классификации пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды» определено, что классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды определяет степень вероятности (возможности) возникновения и распространения лесных пожаров на соответствующей территории в зависимости от метеорологических условий, влияющих на пожарную опасность лесов. Для целей классификации (оценки) применяется комплексный показатель, характеризующий метеорологические (погодные) условия.
Всероссийским центром мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера центр «Антистихия» МЧС России составлен прогноз рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных природной пожарной опасностью на территории Российской Федерации в 2018г (предварительный), из которого следует, что характеристика пожарной обстановки основана на среднемноголетних (ранние и поздние) сроках возникновения первых очагов пожаров (л.д. 194-196).
Представителем административного истца в обоснование своей позиции относительно отсутствие условий для определения начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2018г. с 10 апреля 2018г. представлены скриншоты с официального сайта ФГБУ «Гидрометцентр России». Согласно информации температура воздуха на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта и дату определения начала пожароопасного сезона превысила отметку плюс 21.1 градус, повторив абсолютный максимум температуры 2008 года (л.д. 244).
Суд приходит к выводу, что 10 апреля 2018г., показатель температуры со всей очевидностью свидетельствовал о том, что погода установилась жаркая. Исходя из того, что лесные пожары могут возникать в виде верховых, низовых и подземных (почвенных), имелась необходимость в принятии всех мер для исключения горения крон древостоев, лесного опада и предотвращения горения по торфянистому горизонту почвы или торфяной залежи под слоем почвы.
Доводы представителя административного истца о том, что для установления пожароопасного сезона необходимо было наступление устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, противоречат подпункту «б» пункта 72 Правил противопожарного режима в Российской Федерации.
Указанная норма, исходя из ее буквального прочтения, распространяется на специальный субъектный состав обязательственных отношений в области противопожарной безопасности, а также учитывает вид деятельности хозяйствующего субъекта. В подпунктах «а» и «б» пункта 72 названных Правил указано, что при размещении в лесничествах (лесопарках) объектов для переработки древесины и других лесных ресурсов (углежжение, смолокурение, дегтекурение, заготовление живицы и др.) руководитель организации обязан предусматривать противопожарные расстояния от указанных объектов до лесных насаждений, устройство минерализованных полос, а также размещение основных и промежуточных складов для хранения живицы в соответствии с Правилами пожарной безопасности в лесах и обеспечивать в период пожароопасного сезона (в период устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, при получении штормового предупреждения и при введении особого противопожарного режима) в нерабочее время охрану объектов для переработки древесины и других лесных ресурсов.
Как установлено в судебном заседании на лесном участке вблизи деревни Шитьково Спасского сельского поселения Волоколамского района Московской области, примыкающему к земельному участку административного истца, заготовка древесины и других лесных ресурсов ООО «Продовольственная безопасность» не осуществляет.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к суждению об их достаточности для вывода об отказе административному истцу в удовлетворении административного иска по заявленным требованиям.
Руководствуясь ст. 177, 178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» к Правительству Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10.04.2018 № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 года на территории Московской области» в части установления начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2018 году отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Л.И. Ракунова
Мотивированное решение составлено 4 марта 2019 года
