Р Е Ш Е Н И Е ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 7 мая 2019 года г. Красногорск, Московская область Московский областной суд в составе: председательствующего судьи Вердияна Г. В., при секретаре Сорокине Ю. А., с участием прокурора Смироновой М. В., рассмотрев в открытом судебном заседании административноедело № 3а-418/2019 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующим пункта 1 Приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 года № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона 2017 года», у с т а н о в и л: Председателем Комитета лесного хозяйства Московской области издан приказ от 10 апреля 2017 года № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона 2017 года» (далее Приказ). Пунктом 1 Приказа установлено начало пожароопасного сезона на территории лесного фонда в границах Московской области с 10 апреля 2017 года. Остальные пункты приказа носят распорядительный характер, возлагающий на работников обязанность по обеспечению противопожарных мероприятий. Общество с ограниченной ответственностью «Преферент» (далее – ООО «Преферент» или административный истец) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 Приказа, которым определено начало пожароопасного сезона на территории земель лесного фонда в границах Московской области с 17 апреля 2017 года. Административный истец считает Приказ в оспариваемой части незаконным, поскольку при установлении пожароопасного сезона с 10 апреля 2017 года не был учтен фактор схода снежного покрова на территории Московской области, в результате чего постановлением заместителя начальника Клинского межрайонного отдела лесной охраны Управления судебного обеспечения и по работе с территориями от 18 июля 2017 года административный истец привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.32 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. При этом нарушена процедура актуализации оспариваемого акта, поскольку согласно статье 4 Закона Московской области от 19 июля 2005 года № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» распоряжения центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, имеющие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» и размещению (опубликованию) на Интернет-портале Правительства Московской области, за исключением распоряжений или их частей, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, или информацию ограниченного доступа. Однако оспариваемый Приказ не был опубликован в надлежащем порядке. Кроме того, Законом Московской области от 27 декабря 2005 года № 269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области» Комитет лесного хозяйства Московской области не наделен полномочиями по определению пожароопасного сезона. Административный истец также указывает, что в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 26 июня 2012 года № 863/22 «Об установлении штатной численности и утверждения положения о комитете лесного хозяйства Московской области» указанный комитет вправе принимать правовые акты в форме распоряжений. Вопреки этому начало пожароопасного сезона определено в форме приказа. По мнению административного истца, привлечение его к административной ответственности является следствием незаконно принятого оспариваемого Приказа. Определением судьи Московского областного суда от 17 января 2018 года в принятии административного искового заявления отказано (л. д. 28-29). Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда 28 марта 2018 года определение судьи Московского областного суда от 17 января 2018 года оставлено без изменения, а частная жалоба ООО «Преферент» без удовлетворения (л. д. 60-61). Определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2018 года определение судьи Московского областного суда от 17 января 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда 28 марта 2018 года отменены и материал направлен для рассмотрения со стадии принятия административного искового заявления к производству суда (л. д. 81-86). Определением судьи Московского областного суда от30 января 2019 года административное исковое заявление ООО «Преферент» об оспаривании пункта 1 приказ Комитета лесного хозяйства Московской области издан от 10 апреля 2017 года № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона 2017 года» принято к производству Московского областного суда (л. д. 95-96). Административный ответчик – Комитет лесного хозяйства Московской области представил суду письменные возражения и дополнения к ним в которых отмечается, что оспариваемый приказ принят компетентным органом и в пределах установленных полномочий, направленных на предотвращение пожаров в пожароопасный период. Оспариваемый приказ каких-либо прав административного истца не нарушает. Административный истец привлечен к административной ответственности не на основании оспариваемого приказа, а в связи с нарушением законодательства в связи с неочисткой от сухой травянистой растительности, пожнивших остатков и других горючих материалов на полосе не менее 10 метров от лесного фонда, а также непроведением работ по отделению противопожарной минерализованной полосой лесных участков. При этом законность привлечения к административной ответственности подтверждена судебными актами, которые ООО «Преферент» пытается преодолеть путем безосновательного оспаривания приказа Комитета лесного хозяйства. Безосновательным административный ответчик находит также довод ООО «Преферент» о незаконности установления пожароопасного сезона с 10 апреля 2017 года, поскольку приказ Комитета лесного хозяйства Московской области, принят в рамках осуществления Комитетом функций, предусмотренных п. 12.1.7 Положения о Комитете лесного хозяйства Московской области, утвержденного Постановлением Правительства Московской области от 26 июня 2012 № 863/22. Принятие указанного приказа связано с получением входных данных о климатических условиях и постоянного мониторинга изменений класса пожарной опасности, предоставляемых в рамках использования «Информационной системы дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства». Таким образом, с учетом специфики вопроса о необходимости подготовки и принятия мер противопожарной безопасности, получение сведений о климатических условиях и данных, связанных с непосредственным определением класса пожарной опасности на установленной территории послужило основанием для установления начала пожароопасного сезона Комитетом в рамках осуществления своих полномочий. В удовлетворении заявленных требований Комитет лесного хозяйства Московской области просит отказать. В судебном заседании представитель административного истца Козырев Д. Е. полностью поддержал заявленный административный иск, просил предоставить срок для представления письменной позиции относительно исключения из числа доказательств ряда представленных представителем административного ответчика документов, однако после объявленного по его ходатайству перерыва в назначенный судом день в судебное заседание не явился. Поступило ходатайство от другого представителя ООО «Преферент» Моиссева Р. Е. о рассмотрении дела в отсутствие представителя административного истца (л. д. 231). Представитель административного ответчика – Комитет лесного хозяйства Московской области Рзумак М. А. возражал против удовлетворения заявленного административного иска по основаниям, указанным в возражениях на административный иск. Рассмотрение дела окончено в отсутствие представителя административного истца. Заслушав объяснения сторон, заключение прокурора прокуратуры Московской области Сминовой М. В., полагавшей отказать в удовлетворении заявленного административного иска, суд приходит к следующему. В соответствии со ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений регулируемых оспариваемым нормативным актом. В силу части 3 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в статье 16 предусматривает полномочия Правительства Российской Федерации принимать нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390 «О противопожарном режиме» предусмотрено, что перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, и начало пожароопасного сезона устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах (пункт 490). Таким нормативным правовым актом является Распоряжение Правительства Московской области от 12 апреля 2017 года № 185-РП/12 «О подготовке к пожароопасному периоду 2017 года». Согласно Положению о Комитете лесного хозяйства Московской области, утвержденному постановлением Правительства Московской области от 26 июня 2012 года № 863/22, (далее - Положение) Комитет лесного хозяйства Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, проводящим государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, координацию, а также функциональное регулирование деятельности в области лесных отношений. Пунктом 12.1.7 Положения предусмотрено, что к полномочиям Комитета лесного хозяйства Московской области относится организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях. Из содержания утвержденного Правительством Московской области Положения Комитет лесного хозяйства Московской области следует, что к его компетенции также отнесены также полномочиями по установлению пожароопасного сезона, то же самое следует из письма Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 апреля 2019 года № НК-09-54/6359 (л. д. 232-233). Как усматривается из текста оспариваемого Приказа, он был издан Комитетом лесного хозяйства Московской области в целях реализации Комитетом своих полномочий, предусмотренных пунктом 12.1.7 вышеназванного Положения, и во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390 «О противопожарном режиме», поскольку Распоряжением Правительства Московской области от 12 апреля 2017 года № 185-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2017 года» начало пожароопасного сезона 2017 года определено не было. Пленум Верховного Суда РФ в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ указал, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Поскольку пункт 1 оспариваемого Приказа устанавливает начало пожароопасного сезона на территории лесного фонда в границах Московской области с 10 апреля 2017 года и, соответственно, влечет обязанность неопределенного круга лиц по соблюдению правил пожарной безопасности при посещении лесов, по мнению суда, оспариваемый приказ Комитета лесного хозяйства Московской области обладает признаками нормативного правого акта. Приказ был опубликован на официальном сайте Комитета лесного хозяйства Московской области (л. д. 158-159). Таким образом, процедура издания оспариваемого приказа соблюдена. При этом принятие объекта оспаривания в форме приказа, а не в форме распоряжения, не изменяет, вопреки доводам административного истца, его правой природы по предмету регулирования, направленному на обеспечение пожарной безопасности в Московской области, посредством установления пожароопасного периода. Как установлено судом, административный истец является обладателем земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> примыкающих к землям лесничества. Судом установлено, что Волоколамским филиалом Государственного казенного учреждения «Мособллес» Комитета лесного хозяйства Московской области 28 апреля 2017 года в отношении ООО «Преферент»ООО «Преферент» составлены протоколы об административных правонарушениях № 03-125/2017 и № 03-127/2017 (л. д. 120-121, 148-130). Постановлением Комитета лесного хозяйства Московской области № 03-127/2017 от 28 июля 2017 года ООО «Преферент» признано виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренного частью 1 статьи 8.32 КоАП РФ, выразившегося в нарушении Правил безопасности в лесах и в отношении него назначено административное наказание в виде штрафа в размере 125 000 рублей (л. д. 115-119). Другим постановлением Комитета лесного хозяйства Московской области № 03-125/2017 от 28 июля 2017 года ООО «Преферент» также признано виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренного частью 1 статьи 8.32 КоАП РФ и привлечено к административной ответственности (л. д. 1440147). В ходе патрулирования территории лесного фонда в рамках государственного лесного надзора (лесная охрана) и государственного пожарного надзора в лесах патрулирующими лицами устанвлено, что административным истцом не произведена очистка от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе не менее 10 метров от лесного фонда, а также не проведены работы по отделению лесных участков от прилегающей территории противопожароной минерализированной полосой шириной не менее 0,5 м. или противопожарным барьером. Указанные постановления были предметом судебной проверки и оставлены без изменения (л. д. 136-143). При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт 1 Приказа применен к административному истцу в части установления пожароопасного периода при привлечении его к административной ответственности за нарушение Правил пожарной безопасности в лесах. В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актам нарушен или нарушаются их права, свободы и законные интересы. В силу положений части 7 статьи 213 названного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации леса подлежат охране от пожаров. В силу части 1 статьи 52 названного Кодекса охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. Как следует из статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации меры пожарной безопасности в лесах включают в себя предупреждение лесных пожаров. Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов. Правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года № 417 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах (далее - Правила пожарной безопасности в лесах), которые устанавливают единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами. Именно в развитие положений Федерального закона о пожарной безопасности постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила противопожарного режима в Российской Федерации), содержащие требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов. Согласно пункту 9 (1) Правил пожарной безопасности в лесах в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером. Аналогичные положения содержатся в пункте 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации. Пожароопасный сезон в лесу - это часть календарного года, в течение которой возможно возникновение лесного пожара (ГОСТ 17.6.1.01-83 Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Охрана и защита лесов. Термины и определения, утвержденный и введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 19 декабря 1983 года № 6263). Приказом Рослесхоза от 05 июля 2011 года № 287 «Об утверждении классификации природной пожарной опасности лесов и классификации пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды» определено, что классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды определяет степень вероятности (возможности) возникновения и распространения лесных пожаров на соответствующей территории в зависимости от метеорологических условий, влияющих на пожарную опасность лесов. Для целей классификации (оценки) применяется комплексный показатель, характеризующий метеорологические (погодные) условия. Обработка, анализ материалов космического мониторинга лесных пожаров и представление информации в Федеральное агентство лесного хозяйства и его территориальные органы в соответствии с приказом Рослесхоза от 25 мая 2005 года № 112 «О космическом мониторинге лесных пожаров» возложена на Федеральное государственное учреждение «Авиалесоохрана» (л. д. 221-226). В дальнейшем, с учетом принятия Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» мероприятия по осуществлению предупреждения лесных пожаров и мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров были отражены также и в Лесном кодексе Российской Федерации. Пунктами 1,2,4 ст. 53.2 ЛК РФ установлено, что мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров включает в себя наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами, а также организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств, при этом порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, состав и форма представления данных о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Ведение и учет сведений в Информационной системе дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства осуществляются на основании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации №540 от 05 декабря 2014 в соответствии с «Правилами осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах» утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 августа 2011 г. N 687 (л. д. 227-229). Таким образом, с учетом специфики вопроса о необходимости подготовки и принятия мер противопожарной безопасности, получение сведений о климатических условиях и данных, связанных с непосредственным определением класса пожарной опасности на установленной территории послужило основанием для установления начала пожароопасного сезона Комитетом в рамках осуществления своих полномочий. Принятие указанного приказа связано с получением входных данных о климатических условиях и постоянного мониторинга изменений класса пожарной опасности, предоставляемых в рамках использования «Информационной системы дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства» В частности, согласно метеоданным Росгидрометеомет России с 10 по 14 апреля 2017 года прогнозировано отсутствие осадков (л. д. 160-164). Обоснованность и оправданность определения в оспариваемом Приказе пожароопасного сезона на территории лесного фонда в границах Московской области с 10 апреля 2017 года подтверждается также представленными суду актом от 11 апреля 2017 года об обнаружении лесного пожара в Кудиновском участковом лесничестве Ногинского филиала ГКУ МО «Мособллес» квартал 11 выдел 32 и реестром лесных пожаров за 2017 года на всех видах территорий Московской области из которого следует, что первый лесной пожар зафиксирован 15 марта 2017 года (л. д. 209-213, 170). Довод представителя административного истца о том, что начало пожароопасного периода подлежало определению выборочно по мере схода снежного покрова для каждого района отдельно, является безосновательным, поскольку с учетом значительности площадей лесного покрова в Московской области это представляется затруднительным. Кроме того, данный довод не основано на нормативных положениях. Все иные доводы административного истца своего подтверждения в судебном заседании не нашли, оспариваемый Приказ его прав не нарушает и состоит во взаимосвязи с актами о привлечении его к административной ответственности лишь только определением периода определения пожароопасного сезона, в то время как ООО «Преферент» привлечен к ответственности за нарушение правил административного законодательства. В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к суждению об их достаточности для вывода об отказе административному истцу в удовлетворении административного иска по заявленным требованиям. Руководствуясь ст. 177, 178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд р е ш и л : в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим пункта 1 Приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 года № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона 2017 года» обществу с ограниченной ответственностью «Преферент» отказать. На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. Судья: Г.В. Вердиян Мотивированное решение изготовлено 13 мая 2019 года. |
