Дело № 3а-54/2016
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 20 июня 2016 года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего – судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора –Махмудова Э.Т.,
при секретаре Михейкиной М.О.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 1.2 ( в части) Положения о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 23.12.2004 № 312,
установил:
пунктом 1 постановления правительства Ленинградской области от 23 декабря 2004 года №312 утверждено Положение о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области.
В соответствии со ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 №174-оз «О правовых актах Ленинградской области» постановление правительства Ленинградской области от 23.12.2004 №312 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженных труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области» (далее-постановление правительства Ленинградской области от 23.12.2004 №312) с Положением о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области(далее-Положение) опубликовано в Вестнике правительства Ленинградской области №1 от 08.02.2005, вступило в силу и является действующим.
Пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что право на получение протезно-ортопедической помощи в соответствии с настоящим Положением имеют лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертвы политических репрессий (далее - граждане), зарегистрированные по месту проживания на территории Ленинградской области, в том числе в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, и имеющие медицинские показания, определяемые лечебными учреждениями.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 1.2 Положения порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 23.12.2004 №312 в части слов: «зарегистрированные по месту проживания». В дальнейшем, прокурор уточнил заявленные требования и просил признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 1.2 Положения порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 23.12.2004 №312 в части слов: «зарегистрированные по месту проживания на территории Ленинградской области».
Прокурор полагал, что оспариваемая норма противоречит требованиям Федеральных законов от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах», от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 18.10.1991 №1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» и ограничивает в правах граждан, не имеющих регистрацию по месту жительства в Ленинградской области.
Сославшись на нормы Закона Российской Федерации от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленную в Постановлении от 02.02.1998 №4-П, прокурор указал, что сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Отсутствие регистрации не исключает возможности установления места жительства (пребывания) гражданина на основании иных данных, не исходящих от органов регистрационного учета.
Положение, пункт 1.2 которого оспаривается, разработано во исполнение областного закона от 01.12.2004 №106-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Ленинградской области». Однако названным областным законом реализация прав на территории Ленинградской области не поставлена в зависимость от наличия у гражданина регистрации по месту жительства или месту пребывания.
Принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, а установление различных правил возможно только в отношении лиц, относящихся к другим категориям.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Махмудов Э.Т. заявленные требования поддержал в полном объеме, отметив также, что отсутствие регистрации по месту жительства в Ленинградской области в силу действующего законодательства не должно являться основанием для отказа в реализации права; реализация прав допустима только с соблюдением требований закона.
В возражениях в письменной форме относительно заявленных требований представитель правительства Ленинградской области Кочорова Е.В. полагала, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, ссылаясь на то, что федеральным законодателем предоставление мер социальной поддержки отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. Представитель указал, что условие о подтверждении проживания на территории Ленинградской области в соответствии с действующими правилами регистрационного учета по месту жительства (пребывания) в полной мере соответствует требованиям ст.ст.2,3 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
В судебном заседании представитель правительства Ленинградской области Яровая И.А. просила в удовлетворении административного искового заявления прокурора отказать по доводам, приведенным в возражениях. Представитель отметила, что правовое регулирование по предоставлению мер социальной поддержки отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации; указание о предоставление мер социальной поддержки лицам, зарегистрированным по месту проживания на территории субъекта Российской Федерации, не противоречит федеральным законам.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства согласно ст.84 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.76 Конституции Российской Федерации).
В силу ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе предусмотрены Федеральным законом от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах» (далее- Федеральный закон №5-ФЗ).
Статьей 1 Федерального закона №5-ФЗ определены следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (далее-ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.
В соответствии с п.4 ст.2 Федерального закона №5-ФЗ лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны отнесены к категории - ветераны Великой Отечественной войны.
Оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи является одной из мер социальной поддержки ветеранов (п.5 ч.1 ст.13 Федерального закона №5-ФЗ).
Статьей 20 Федерального закона №5-ФЗ предусмотрено, что меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.10 Федерального закона №5-ФЗ).
В целях реабилитации всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября 97 ноября) 1917 года, восстановления их в гражданских правах, устранения иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба принят Закон Российской Федерации от 18.10.1991 №1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (далее Закон РФ от 18.10.1991 №1761-1).
Частью 1 статьи 12 Закона РФ от 18.10.1991 №1761-1 предписано, что реабилитированным лицам, в том числе предоставляются меры социальной поддержки в порядке, устанавливаемым настоящим Законом и законами субъектов Российской Федерации.
Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (ст.16 Закона РФ от 18.10.1991 №1761-1).
На основании подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации(за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Как следует из пункта 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Согласно определению, данному в ст.2 Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»(далее-Закон РФ №5342-1), место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания граждан и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
Обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации предусмотрена ч.2 ст.3 Закона РФ №5242-1. В названной федеральной норме определено, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. По существу, в данной части федеральной нормы отражена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленная в Постановлении от 02.02.1998 №4-П.
Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Ленинградской области, установлены областным законом Ленинградской области от 01.12.2004 №106-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Ленинградской области» (далее-областной закон №106-оз).
В ст.1 областного закона №106-оз определено, что право на социальную поддержку в соответствии с настоящим областным законом имеют, в том числе: лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; жертвы политических репрессий - реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (ч.1 и 3).
Одной из мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 194 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, является бесплатное обеспечение протезами (в том числе слухопротезирование) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном действующим законодательством(п.3 ст.2 областного закона № 106-оз).
Пунктом 4 части 1 статьи 4 областного закона №106-оз к одной из мер социальной поддержки жертв политических репрессий отнесено обеспечение протезами (в том числе слухопротезирование) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном действующим законодательством.
В пояснительной записке к проекту постановления правительства Ленинградской области «О порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 09 мая 1945 года не менее шести месяцев исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области» разъяснено, что проект постановления определяет порядок и условия предоставления протезно-ортопедической помощи категориям граждан, указанным в областном законе от 01.12.2004 №106-оз. В соответствии со ст.44 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», названного областного закона расходные обязательства по социальной поддержке названных категорий граждан являются расходными обязательствами Ленинградской области.
В преамбуле постановления правительства Ленинградской области от 23.12.2004 №312 отражено, что названное постановление принято во исполнение областного закона №106-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Ленинградской области».
Сравнительный анализ положений федерального законодательства, положений областного закона №106-оз и обжалуемого областного акта свидетельствует о том, что оспариваемым пунктом 1.2 Положения фактически сужен круг лиц, обладающих правом на получение мер социальной поддержки по сравнению с кругом лиц, обладающих таким правом в соответствии с областным законом №106-оз.
Так, в преамбуле областного закона №106-оз отражено, что областной закон устанавливает меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Ленинградской области, а в п.1. 2 Положения указано, что правом на получение данных мер социальной поддержки имеют лишь лица (относящиеся к тем же категориям, которые перечислены в ч.ч.1,3 ст.1 областного закона №106-оз), зарегистрированные по месту проживания на территории Ленинградской области.
Утверждение о том, что под местом жительства надлежит понимать только жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает и зарегистрирован по месту жительства (исходя из ст.2 Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1) является неправильным, так как постоянное проживание гражданина на территории субъекта Российской Федерации может быть подтверждено и иным образом(в частности, факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации может быть установлен судом общей юрисдикции).
Указав в п.1.2 Положении, что право на получение протезно-ортопедической помощи в соответствии с настоящим Положением имеют только лица, которые зарегистрированы по месту проживания на территории Ленинградской области, и не предусмотрев иной возможности подтвердить факт проживания на территории субъекта Российской Федерации, правительство Ленинградской области неправомерно ограничило право на получение протезно-ортопедической помощи перечисленным в Положении категориями граждан, обладающими таким правом в силу приведенного федерального законодательства и областного закона №106-оз и проживающими на территории Ленинградской области, установив, по существу, в качестве условия реализации прав наличие регистрации по месту жительства, что недопустимо в силу абзаца второго статьи 3 названного Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1.
Таким образом, исходя из анализа норм федерального законодательства в сфере предоставления мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертвам политических репрессий, положений Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1, с учетом положений областного закона №106-оз, суд приходит к выводу о том, что пункт 1.2 Положения в оспариваемой части противоречит действующему законодательству.
В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учетом того обстоятельства, что оспариваемая областная норма ранее применялась, на основании данного положения были реализованы права граждан, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» п.1.2 Положения (в оспариваемой части) подлежат признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
Возражения представителя административного ответчика относительно заявленных требований прокурора основаны на неверном толковании норм федерального законодательства в указанной сфере правового регулирования и в силу изложенного не могут быть признаны правильными.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 1.2 ( в части) Положения о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 23.12.2004 № 312, удовлетворить.
Признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 1.2 Положения о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 23.12.2004 № 312 «Об утверждении положения о порядке обеспечения протезно-ортопедической помощью лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и жертв политических репрессий, проживающих в Ленинградской области» в части слов «зарегистрированные по месту проживания на территории Ленинградской области».
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании правительства Ленинградской области.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Е.Е. Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено 28 июня 2016 года.
