Дело № 3а-36/2016
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Камчатский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ерютина К.И.,
при секретаре Голосовой А.Н.,
с участием представителя административного истца Гладышева И.Е.,
представителя Министерства социального развития и труда Камчатского края
Дармодехина М.С.
рассмотрев 15 ноября 2016 года в открытом судебном заседании в городе Петропавловске-Камчатском административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Камчатского края к Министерству социального развития и труда Камчатского края об оспаривании приказа Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30 июня 2016 года № 724-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае»,
УСТАНОВИЛ:
заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с указанным административным исковым заявлением к Министерству социального развития и труда Камчатского края (далее – Минсоцразвития). В обоснование своих требований указал, что приказ Минсоцразвития от 30 июня 2016 года № 724-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае» (далее также Приказ №724-п, Административный регламент) опубликован в официальном печатном издании «Официальные ведомости» от 19 июля 2016 года №172-177 (3958-3963). Абзацы 3-5 пункта 31 Административного регламента противоречат требованиям федерального законодательства, поскольку регистрация гражданина органами регистрационного учета является не единственным законным подтверждением его постоянного проживания на территории Камчатского края. Данный юридический факт также может быть установлен судом общей юрисдикции. В абзаце 2 пункта 31 установлена обязанность гражданина предоставить сведения (документы), подтверждающие факт его проживания в Камчатском крае. Однако исчерпывающий перечень документов, которые должны быть получены Центром в органах регистрационного учета, но могут у них отсутствовать, указанной нормой Административного регламента не предусмотрен. При этом оспариваемыми абз. 3-5 п. 31 Административного регламента предусмотрено, что предоставление документов является правом гражданина, а не обязанностью. В связи с чем нет четкой регламентации прав граждан при получении государственной услуги с учетом перечня документов, указанных в абз. 3-5 п. 31 Административного регламента, что создает препятствие для реализации данного права, и является коррупциогенным фактором.
Также указывает, что назначение и выплата ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме является государственной услугой, которая должна предоставляться Минсоцразвития отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае, на основании Административного регламента. Однако наименование Административного регламента и его концепция, с учетом результата предоставления государственной услуги, не соответствует цели принятия данного нормативного правового акта, которым регламентируется порядок назначения вышеуказанной компенсации, но не определяется порядок ее непосредственного предоставления (выплаты) – п.п. 1, 22 Административного регламента, что противоречит требованиям п. 1 ч. 1 ст. 6, ч. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 12, п. 3 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», п. 2.1 раздела 2 приложения №2 к Порядку разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Камчатского края, утвержденного постановлением Правительства Камчатского края от 5 августа 2011 года № 321-П. Кроме того, в нарушение п. 3 ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ Административный регламент не содержит разделов, устанавливающих особенности выполнения административных процедур в Многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг в Камчатском крае (далее – МФЦ, Многофункциональный центр). Административный истец полагает, что неполнота административных процедур, содержащихся в Административном регламенте, может повлечь нарушение специалистами Многофункционального центра прав граждан при предоставлении им государственной услуги и в соответствии с подп. «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором.
Полагает, что наличие в Административном регламенте коррупциогенных факторов, в частности отсутствие четкой регламентации прав граждан при обращении за государственной услугой и разделов, устанавливающих особенности выполнения административных процедур в МФЦ, свидетельствует о неоднозначном толковании оспариваемого нормативного правового акта, что нарушает требования законодательства о противодействии коррупции и является основанием для признания его недействующим.
В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора Гладышев И.Е. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель Минсоцразвития Дармодехин М.С. в судебном заседании исковые требования не признал по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Пояснил, что вывод административного истца об установлении в ч. 31 Административного регламента обязанности предоставления в качестве фактических документов, подтверждающих проживание в Камчатском крае, только тех документов, которые содержат сведения о государственной регистрации исключительно в органах государственного миграционного учета, является необоснованным, поскольку содержание оспариваемых норм Административного регламента устанавливает для заявителя возможность самостоятельно представить имеющиеся у него в распоряжении документы, подтверждающие проживание в Камчатском крае. А содержащийся в абз. 3-5 ч. 31 Административного регламента перечень документов, которые гражданин обязан представить самостоятельно, не является закрытым, и не исключает возможности подтверждения гражданином факта проживания на территории Камчатского края на основании иных документов, имеющихся в распоряжении заявителя, что и обусловлено использованием формулировки «вправе».
Предоставление мер социальной поддержки, в том числе выплата ежемесячной денежной компенсации, состоит из двух этапов, каждый из которых имеет свой конечный результат и в осуществлении которых участвуют ряд исполнителей, включая назначение и выплату назначенной ежемесячной денежной компенсации. Организации - исполнители, которые назначают и выплачивают указанные компенсации, не являются подведомственными организациями и учреждениями Минсоцразвития либо иных органов исполнительной власти. Минсоцразвития осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия и не реализует функции по финансовому обеспечению мер социальной поддержки, установленных законодательством Камчатского края, прохождению банковских операций, установлению периода и сроков выплаты. Учитывая, что процедура выплаты ежемесячной денежной компенсации носит технический характер, и ее осуществляют иные исполнители, реализация государственной функции Минсоцразвития по предоставлению мер социальной поддержки заключается в принятии решения о назначении либо об отказе в назначении гражданину ежемесячной денежной компенсации. Исходя из этого, полагает, что административный истец ошибочно отождествляет термины «предоставление» и «назначение и выплата», поскольку Административный регламент предоставления государственной услуги, не может содержать в себе административные процедуры, не относящиеся к исполнению деятельности по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Считает необоснованным и довод административного истца о противоречии наименования Административного регламента конечному результату предоставляемой госуслуги, поскольку его наименование определено с учетом формулировки соответствующей редакции положения нормативного правового акта Российской Федерации, Камчатского края, которым предусмотрена государственная услуга.
Ошибочными полагает выводы административного истца об отсутствии регламентации особенностей выполнения административных процедур в Многофункциональных центрах и необходимости наличия самостоятельного раздела Административного регламента, регулирующего данный вопрос, поскольку раздел 3 Административного регламента содержит правовые нормы - особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах, в частности, в нем предусмотрена возможность подачи заявителем заявления и необходимых документов в учреждения, указанные в Приложении № 2 к Административному регламенту, в котором указан перечень МФЦ Камчатского края, участвующих в предоставлении государственной услуги; урегулированы административные действия специалиста по приему обращений учреждений, участвующих в предоставлении государственной услуги, включая специалистов МФЦ Камчатского края. При этом императивных требований к содержанию наполнения указанных особенностей выполнения административных процедур в Многофункциональных центрах, а равно и требования выделения указанных особенностей в самостоятельную структурную единицу - раздел нормативного правового акта, федеральное законодательство не содержит. Также указал, что МФЦ Камчатского края не является организацией, подведомственной Минсоцразвития, поэтому Минсоцразвития не уполномочено регулировать деятельность МФЦ Камчатского края.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы настоящего административного дела, суд приходит к следующим выводам.
Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Согласно п. 1 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Статьей 3 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон РФ № 5242-1) предусмотрено, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Закона РФ № 5242-1 под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.
Под местом жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
В силу ч.ч. 1, 2 ст. 12, ч. 14 ст. 13 Федерального закона № 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие, в том числе общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 14 указанного Федерального закона предусмотрены требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги, согласно которому стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает, в том числе наименование государственной или муниципальной услуги; наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; результат предоставления государственной или муниципальной услуги.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, Министерством социального развития и труда Камчатского края издан приказ № 724-п от 30 июня 2016 года «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае». Приказ опубликован в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные ведомости» 19 июля 2016 года №172-177 (3958-3963).
Пунктом 1 Административного регламента предусмотрено, что Административный регламент предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением Министерством государственной услуги.
Согласно п. 2 Административного регламента государственная услуга предоставляется Министерством через краевое государственное казенное учреждение «Камчатский центр по выплате государственный и социальных пособий» и его филиалы.
При заключении Министерством соглашения о взаимодействии с краевым государственным казенным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Камчатском крае» предоставление государственной услуги либо ее части осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.
Пунктом 22 Административного регламента предусмотрено, что результатом предоставления государственной услуги является назначение либо отказ в назначении гражданину ежемесячной денежной компенсации.
Согласно п. 31 Административного регламента сведения (документы), подтверждающие факт проживания гражданина в Камчатском крае, запрашиваются в КГКУ «Центр выплат» в органах регистрационного учета граждан о месте жительства (месте пребывания) граждан, участвующих в межведомственном информационном взаимодействии.
В случае, если этими сведениями (документами) не располагают органы регистрационного учета граждан о месте жительства (месте пребывания) граждан, участвующие в межведомственном информационном взаимодействии, гражданин обязан их предоставить самостоятельно.
В качестве документа, подтверждающего факт проживания по месту жительства в Камчатском крае, гражданин вправе представить паспорт гражданина Российской Федерации с отметкой о регистрации по месту жительства, временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, а граждане, не достигшие 14-летнего возраста – свидетельство о регистрации по месту жительства, выданное территориальным органом Федеральной миграционной службы.
В качестве документа, подтверждающего место пребывания в Камчатском крае, гражданин вправе предоставить свидетельство о регистрации по месту пребывания в Камчатском крае, временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации.
В качестве документа, подтверждающего постоянное проживание в Камчатском крае иностранного гражданина или лица без гражданства, гражданин вправе представить вид на жительство с отметкой о месте регистрации по месту жительства.
Анализируя положения п. 31 Административного регламента, суд приходит к выводу, что данный пункт не содержит исчерпывающего перечня документов, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, поскольку соответствующий перечень установлен п.п. 26-35 Административного регламента.
Довод административного истца о том, что пунктом 31 Административного регламента на гражданина возложена обязанность по предоставлению исключительно документов, содержащих сведения о государственной регистрации в органах миграционного учета, является также необоснованным и противоречит содержанию данного пункта, согласно которому гражданин праве предоставить паспорт гражданина Российской Федерации с отметкой о регистрации по месту жительства, свидетельство о регистрации по месту пребывания в Камчатском крае, в качестве документов, подтверждающих, соответственно, факт проживания по месту жительства в Камчатском крае и месту пребывания в Камчатском крае.
Само по себе отсутствие у гражданина перечисленных в абз. 3-5 п. 31 Административного регламента документов, не исключает возможности установления факта проживания гражданина по месту жительства (месту пребывания) на территории Камчатского края на основании других документов, сведений.
Так, в абз. 3-5 п. 31 Административного регламента предусмотрено, что гражданин вправе представить соответствующие документы, и приведен их перечень, а в абз. 1 и 2 данного пункта указано, что фактом проживания гражданина в Камчатском крае являются сведения и документы о месте жительства (месте пребывания), которые гражданин обязан представить самостоятельно, если они отсутствуют в органах регистрационного учета граждан.
Ссылаясь на противоречие абз. 3-5 п. 31 Административного регламента федеральному законодательству, административный истец не указал каким именно нормам федерального законодательства они противоречат.
Постановлением Правительства Камчатского края от 5 августа 2011 года № 321-П утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (далее - Порядок исполнения государственных функций) и Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Камчатского края (далее - Порядок предоставления государственных услуг).
Согласно ч. 2.1 Порядка предоставления государственных услуг наименование регламента определяется с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта Российской Федерации, Камчатского края, которым предусмотрена государственная услуга.
Статьей 4 Закона Камчатского края от 28 апреля 2016 года №791 «О предоставлении компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающих в Камчатском крае» предусмотрено, что порядок предоставления компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт устанавливается нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Камчатского края, осуществляющего функции по выработке и реализации региональной политики в сфере социального развития и труда, в данном случае это Министерство социального развития и труда Камчатского края.
Содержание понятия государственной услуги, предоставляемой исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации приведено в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ, в соответствии с которым, это деятельность по реализации функций соответственно исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
В соответствии с ч. 10(1) постановления Правительства Камчатского края от 18 декабря 2012 года № 565-П «О предоставлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и (или) коммунальные услуги и на уплату взноса на капитальный ремонт отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае» предоставление мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и (или) коммунальные услуги, в том числе электроснабжение, на уплату взноса на капитальный ремонт, твердое топливо (дрова и/или уголь), включая транспортные услуги для его доставки (для проживающих в домах, не имеющих центрального отопления), осуществляется Министерством социального развития и труда Камчатского края через Краевое государственное казенное учреждение «Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий» (далее - КГКУ «Центр выплат»).
Согласно ч.1.1 раздела 1 постановления Правительства Камчатского края от 19 декабря 2008 года № 423-П «Об утверждении Положения о Министерстве социального развития и труда Камчатского края» (далее – Положение) Минсоцразвития является исполнительным органом государственной власти Камчатского края, осуществляющим функции по выработке и реализации региональной политики, по нормативному правовому регулированию, по контролю (надзору), по предоставлению государственных услуг, а также иные правоприменительные функции в сфере социального развития и труда Камчатского края.
В соответствии с п. 1 ч. 2.1 Положения Минсоцразвития осуществляет организационно-методическое руководство и координацию деятельности по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию граждан в Камчатском крае
Из оспариваемого приказа следует, что наименование Административного регламента, согласно требованиям п. 2.1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Камчатского края, определено с учетом формулировки постановления Правительства Камчатского края от 18 декабря 2012 года № 565-П «О предоставлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и (или) коммунальные услуги и на уплату взноса на капитальный ремонт отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае».
Помимо этого, Административный регламент определяет порядок, условия и последовательность предоставления государственной услуги, устанавливает процедуру ее предоставления через соответствующие учреждения, тем самым обеспечивает реализацию властного полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
С учетом изложенного, доводы административного истца на то, что наименование Административного регламента и его концепция не соответствуют требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в том числе положениям Федерального закона № 210-ФЗ и постановлений Правительства Камчатского края №№ 321-П и 565-П, не могут быть признаны состоятельными.
То обстоятельство, что Административный регламент регулирует отношения по назначению государственной услуги в виде назначения ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае, не определяя порядок их непосредственного предоставления, само по себе не может служить основанием для признания Административного регламента не соответствующим положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и недействующим.
Кроме того, Порядок производства различных денежных выплат, в части деятельности подведомственных Минсоцразвития организаций, в том числе, ежемесячных денежных компенсаций, утвержден другим нормативным правовым актом - приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края от 19 июля 2016 года № 792-п «Об утверждении Порядка предоставления отдельных денежных выплат гражданам, проживающим в Камчатском крае».
Давая оценку доводам административного истца о том, что Административный регламент в нарушение требований ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ не содержит разделов, устанавливающих особенности выполнения административных процедур в МФЦ, суд приходит к следующим выводам.
Из содержания п. 2 Административного регламента следует, что предоставление государственной услуги либо ее части осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг при заключении Министерством соглашения о взаимодействии с краевым государственным казенным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Камчатском крае».
Пунктами 44, 56 Административного регламента предусмотрена возможность подачи гражданином заявления и необходимых документов в учреждения, указанные в Приложении № 2 к Административному регламенту, которое также содержит исчерпывающий перечень МФЦ Камчатского края, участвующих в предоставлении государственной услуги. Пунктами 57-62 Административного регламента урегулированы действия специалистов по приему обращений учреждений, участвующих в предоставлении государственной услуги, включая специалистов МФЦ Камчатского края.
Таким образом, Административный регламент, вопреки доводам административного истца, содержит ряд особенностей выполнения административных процедур в МФЦ.
Учитывая, что федеральным законодательством не определен перечень особенностей выполнения административных процедур в МФЦ либо их минимальный объем, которые непременно должны содержаться в Административном регламенте, административные исковые требования в этой части суд также находит необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения административных исковых требований заместителя прокурора Камчатского края о признании недействующим приказа Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30 июня 2016 года № 724-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае» не имеется.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Камчатского края к Министерству социального развития и труда Камчатского края об оспаривании приказа Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30 июня 2016 года № 724-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае» отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федераций через Камчатский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья подпись К.И. Ерютин
Решение суда в окончательной форме изготовлено 21 ноября 2016 года.
ВЕРНО:
Судья Камчатского краевого суда К.И. Ерютин
