Дело № 33-370/2019 г.Хабаровск
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда в составе: председательствующего судьи Жельнио Е.С.,
судей Овсянниковой И.Н., Моргунова Ю.В.,
при секретаре Носаль М.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 23 января 2019 года гражданское дело по иску Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Управлению лесами Правительства Хабаровского края о признании недействительными приказов и лесных деклараций, по апелляционному представлению Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора на решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 22 августа 2018 года, заслушав доклад судьи Жельнио Е.С.,
У С Т А Н О В И Л А:
Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к Управлению лесами Правительства Хабаровского края о признании недействительными приказов Управления лесами Правительства Хабаровского края: от 20.02.2014 №159п «Об утверждении заключения экспертной комиссии по проведению государственной экспертизы проекта освоения лесов лесного участка площадью 50350 га, переданного в аренду ООО «Лестранссервис»; от 17.02.2016 №112п «Об утверждении заключения экспертной комиссии по проведению государственной экспертизы изменений к проекту освоения лесов лесного участка площадью 50350 га, переданного в аренду ООО «Лестранссервис»; от 28.11.2013 №1066п «Об утверждении заключения экспертной комиссии по проведению государственной экспертизы проекта освоения лесов лесного участка площадью 24415 га, переданного в аренду ОАО «Ванинолесэкспорт»; от 11.04.2016 №311п «Об утверждении заключения экспертной комиссии по проведению государственной экспертизы изменений к проекту освоения лесов лесного участка площадью 24415 га, переданного в аренду ОАО «Ванинолесэкспорт». Прокурор также просил признать недействительными лесные декларации ООО «Лестранссервис», ОАО «Ванинолесэкспорт», представленные ответчику после принятия вышеуказанных проектов освоения лесов.
В обоснование заявленного иска прокурор указал, что в ходе проведенной проверки соблюдения ответчиком требований законодательства при проведении государственной экспертизы проектов освоения лесов, выдачи соответствующих заключений и принятии лесных деклараций у ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт» установлена ненадлежащая реализация уполномоченным органом исполнительной власти в области лесопользования полномочий по предоставлению государственной услуги проведения экспертизы проектов освоения лесов. В соответствии с Положением об управлении лесами Правительства Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 21.09.2007 № 185-пр, к полномочиям ответчика относится проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов на территории края в пределах предоставленных полномочий и принятие лесных деклараций об использовании лесов. Согласно Административного регламента управления лесами Правительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов», утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 19.07.2012 № 73, результатом предоставления государственной услуги является выдача заявителю заключения государственной экспертизы о соответствии либо несоответствии проекта освоения лесов нормам законодательства Российской Федерации, регулирующего лесные отношения, соответствия мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов целям и видам освоения лесов, предусмотренных проектом освоения лесов, договору аренды лесного участка, лесохозяйственному регламенту лесничества, лесному плану Хабаровского края, либо выдача заявителю письма об отказе в предоставлении государственной услуги и возврат представленных документов.
Проверкой установлено, что оспариваемые приказы об утверждении проектов освоения лесов ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт» и изменений к ним, а также представленные после их утверждения лесные декларации, противоречат лесохозяйственному регламенту Советского лесничества (действовавшему на момент подачи проектов освоения лесов в редакции приказа Управления лесами края от 16.07.2015 №659), который в силу ст.87 Лесного кодекса РФ является основой осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, и обязателен для исполнения всеми лицами, осуществляющими указанную деятельность в границах лесничества. Согласно указанному лесохозяйственному регламенту расчетная лесосека при рубке лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, не предусмотрена. Между тем, ответчиком были утверждены проекты и изменения к проектам освоения лесов предусматривающие проектируемую рубку лесных насаждений на 2016-2018гг.: ОАО «Ванинолесэкспорт» на участке, переданном в аренду по договору от 06.10.2008 г., в объеме 36806 куб.м в ликвидном запасе; ООО «Лестранссервис» на участке, переданном по договору аренды от 15.12.2008 г., - 21482,33 куб.м. Согласно п.11 Порядка государственной экспертизы, утвержденного Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22.12.2011 г. № 545, несоответствие предусмотренных проектом освоения лесов мероприятий лесохозяйственному регламенту лесничества влечет оформление отрицательного заключения. Ненадлежащая реализация должностными лицами Управления лесами края переданных полномочий приводит к расточительному использованию лесов, незаконному отчуждению лесных насаждений, неправомерной и выборочной вырубке ценных пород древесины только экспортного качества, нарушает интересы Российской Федерации как собственника земель лесного фонда.
В ходе судебного разбирательства истцом иск дополнен требованием о признании недействительным приказа Управления лесами Правительства Хабаровского края от 31.10.2017 № 929П «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Советского лесничества, утвержденный приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 22.12.2008 г. № 382-п».
Ответчик исковые требования не признал, ссылаясь на невозможность рассмотрения данного дела в порядке гражданского судопроизводства, поскольку предметом заявленного иска являются решения Управления лесами Правительства Хабаровского края, подлежащие оспариванию в порядке административного судопроизводства. Кроме того, обратившись с данным иском в суд, прокурор тем самым подменяет собой профильный надзорный орган, ранее уже принявший в отношении ответчика соответствующие меры, замечания учтены, недостатки устранены. В период с 23.10 по 03.11.2017 г. Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз) была проведена внеплановая проверка, по результатам которой сделаны замечания в отношении утверждения положительных заключений государственной экспертизы на проекты освоения лесов и принятия лесных деклараций ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт», при этом оспариваемые истцом приказы надзорным органом не отменены. Кроме того, в лесохозяйственный регламент Советского лесничества были внесены изменения в отношении объемов заготовки древесины на лесных участках, предоставленных для строительства и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры (Приказ 31.10.2017 №929П). Оспариваемые прокурором проекты освоения лесов соответствуют действующему законодательству. ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт» лесные участки в соответствии с договорами аренды предоставлены не для строительства, а для заготовки древесины, для них установлен годовой отпуск древесины, определенный в соответствии с установленным порядком. Согласно ст.29 Лесного кодекса РФ на предоставленных в целях заготовки древесины участках возможно строительство лесных дорог и складов, иных сооружений, поэтому в оспариваемых проектах освоения лесов предусмотрено строительство лесных дорог на арендуемых участках, срубленная при их строительстве ликвидная древесина считается в установленный годовой отпуск. Лесная декларация является заявлением об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов, основанием к отказу в ее принятии может быть лишь ее несоответствие требованиям к форме и содержанию, а также проекту освоения лесов, недостоверность сведений. В отношении оспариваемых деклараций такие основания отсутствовали.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт». Представители третьих лиц, с иском прокурора не согласились и просили прекратить производство по делу, полагая, что заявленные требования об оспаривании решений органов государственной власти подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Определением Центрального районного суда г.Хабаровска от 22.08.2018 г. прекращено производство по гражданскому делу в части требования прокурора о признании недействительным приказа Управления лесами Правительства Хабаровского края от 31.10.2017 №929П «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Советского лесничества, утвержденный приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 22.12.2008 №382-п», как не подлежащего рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
Решением Центрального районного суда г.Хабаровска от 22.08.2018 г. в удовлетворении остальной части иска отказано.
В апелляционном представлении Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор просит отменить решение суда как незаконное и принять новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме, ссылаясь на незаконность приказа Управления лесами Правительства Хабаровского края от 31.10.2017 №929П «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Советского лесничества», и полагая, что принятие приказа от 31.10.2017 привело к тому, что приказами Управления лесами Правительства Хабаровского края от 20.02.2014, 17.02.2016, 28.11.2013 и 11.04.2016 утверждены заключения экспертных комиссий в отношении проектов освоения лесов ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт» в части увеличения норм расчетной лесосеки при рубке лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, а также принятию составленных на основании вышеназванных проектов незаконных деклараций. Приказ от 31.10.2017 №929П узаконил не соответствующие лесохозяйственному регламенту проекты освоения лесов и лесные декларации, его проект и проект регламента в нарушение действующего законодательства размещены на официальном сайте Управления лесами Правительства Хабаровского края одновременно, что исключило возможность ознакомления с проектом заинтересованных лиц и направления ими замечаний и предложений. Судом указанные нарушения во внимание не приняты, на изменения в проекты освоения лесов отрицательное заключение не сделано, лесохозяйственный регламент Советского лесничества, действовавший до принятия приказа от 31.10.2017 г., не проанализирован, выводы сделаны без учета анализа составления и принятия данного приказа, без должного внимания к требованиям приказа Минприроды России от 27.02.2017 г. № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия, и порядка внесения в них изменений». Приказ от 31.10.2017 №929П на предмет соответствия лесохозяйственному регламенту Советского лесничества не исследован, что привело к вынесению необоснованного решения.
В письменных возражениях на доводы апелляционного представления прокурора представитель ответчика просит отказать в его удовлетворении.
В судебном заседании представитель истца прокурор Храмцова Е.Б. поддержала апелляционное представление по изложенным в нем доводам, представители ответчика Управления лесами Правительства Хабаровского края Жбанова Н.В., третьих лиц ООО «Лестранссервис» Степанов А.А., Деркач Т.А. и ОАО «Ванинолесэкспорт» Москалев И.А. с апелляционным представлением прокурора не согласились.
Заслушав объяснения, исследовав материалы дела, проверив доводы, изложенные в апелляционном представлении прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст.ст.194, 198 ГПК РФ, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 N 23 «О судебном решении» решение должно быть законным и обоснованным. Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.
Согласно ч.1, 2 ст.327.1 ГПК РФ, п.24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 N 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного постановления суда первой инстанции только в обжалуемой части исходя из доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно них. В то же время суд апелляционной инстанции на основании абзаца второго ч.2 ст.327.1 ГПК РФ вправе в интересах законности проверить обжалуемое судебное постановление в полном объеме, выйдя за пределы требований, изложенных в апелляционной жалобе, и не связывая себя доводами жалобы. Судам апелляционной инстанции необходимо исходить из того, что под интересами законности с учетом положений ст.2 ГПК РФ следует понимать необходимость проверки правильности применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов участников гражданских правоотношений в числе прочих. В случае, если суд апелляционной инстанции пришел к выводу о необходимости проверить обжалуемое судебное постановление суда первой инстанции в полном объеме, апелляционное определение в соответствии с п.6 ч.2 ст.329 ГПК РФ должно содержать мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к такому выводу.
Оценивая доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к выводу о том, что по существу указанные доводы в большей своей части сводятся к несогласию прокурора с приказом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 31.10.2017 №929П «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Советского лесничества». Более того, согласно апелляционного представления именно принятие данного приказа в 2017 г. привело к утверждению приказами от 2013-2016 гг. экспертных заключений в отношении проектов освоения лесов ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт».
Между тем, как следует из материалов дела оценка законности приказа Управления лесами Правительства Хабаровского края от 31.10.2017 №929П предметом исследования суда первой инстанции не являлась, определением Центрального районного суда г.Хабаровска от 22.08.2018 г. производство по гражданскому делу в указанной части прекращено.
В соответствии со ст.22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают в числе прочего исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.
Согласно ст.3 ГПК РФ, ст.12 ГК РФ судебной защите подлежат только нарушенные либо оспариваемые права, при этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного или оспариваемого права и характеру нарушения, а также гарантировать восстановление нарушенных прав.
Лицо, обращающееся с иском, должно доказать нарушение или оспаривание ответчиком права или законного интереса и возможность восстановления этого права избранным способом защиты. Выбор способа защиты должен являться правомерным и может быть поддержан судом только в том случае, если он действительно приведет к восстановлению нарушенного права или защите законного интереса. Избранный способ защиты гражданского права должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру его нарушения.
Как следует из материалов дела, прокурором заявлены, а судом разрешены требования о признании недействительными приказов Управления лесами Правительства Хабаровского края об утверждении заключений экспертной комиссии по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов и изменений к ним, а также лесных деклараций, представленных третьими лицами ответчику, после принятия указанных проектов освоения лесов.
В качестве мотива обращения в суд с заявленным иском прокурором в исковом заявлении указано, что ненадлежащая реализация должностными лицами Управления лесами края переданных полномочий по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов и принятию лесных деклараций, приводит к расточительному использованию лесов, незаконному отчуждению лесных насаждений, неправомерной вырубке ценных пород древесины, выборочной заготовке древесины только экспортного качества, нарушает интересы Российской Федерации как собственника земель.
При этом в исковом заявлении не указано, каким образом признание недействительными оспариваемых приказов, утвердивших заключения по проектам освоения лесов, на основании которых арендаторы лесных участков осуществляют деятельность с 2013 и 2014 гг. восстановит нарушенное право. Какие права будут защищены и (или) восстановлены в результате признания недействительными оспариваемых деклараций, подаваемых ежегодно ООО «Лестранссервис» и ОАО «Ванинолесэкспорт» после утверждения проектов освоения лесов, и какие последствия, по мнению истца должны наступить в результате удовлетворения иска в указанной части. Представитель истца на указанные вопросы в суде апелляционной инстанции объяснений также не дал.
Отказывая в удовлетворении иска в части признания недействительными лесных деклараций, являющихся в силу ст.26 Лесного кодекса РФ заявлением об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов, подаваемым ежегодно в органы государственной власти в пределах их полномочий, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что данные заявления носят уведомительный характер. Решение судом в силу ч.3 ст.196 ГПК РФ принимается по заявленным истцом требованиям, доводы истца о незаконных рубках, произведенных третьими лицами, правового значения для разрешения спора о признании приказов и деклараций недействительными не имеют.
Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, отклоняя доводы апелляционного представления в указанной части.
Вместе с тем, разрешая требования об оспаривании приказов, принятых должностными лицами Управления лесами Правительства Хабаровского края в пределах предоставленных полномочий, суд первой инстанции безосновательно оставил без внимания доводы ответчика и третьих лиц о необходимости рассмотрения и разрешения данных требований в порядке КАС РФ.
Как верно указано прокурором в исковом заявлении, Управление лесами Правительства Хабаровского края, в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Хабаровского края от 21.09.2007 N 185-пр, является органом исполнительной власти края, осуществляющим полномочия в области лесных отношений (п.1.1). Основными задачами Управления являются: реализация государственной политики в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения на территории края в пределах предоставленных полномочий (п.2.1); осуществление в пределах компетенции края федерального государственного лесного надзора (п.2.2). Управление для решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: обеспечивает государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (п.3.1); организует разработку и утверждение лесного плана края, организует разработку и утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков на территории края. Готовит предложения по установлению количества лесничеств, лесопарков, изменению их границ (п.3.5); проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов на территории края в пределах предоставленных полномочий (3.6); контролирует выполнение лицами, использующими леса, условий заключенных в установленном порядке договоров аренды лесных участков (участков лесного фонда) (п.3.14); принимает лесные декларации об использовании лесов (3.17). Управление в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты и иные акты организационно-распорядительного характера (4.1). Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность Губернатором края по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий, который руководит деятельностью Управления и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление задач и осуществление им своих функций, издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции (пп.6.1-6.2).
В соответствии со ст.ст.1, 17 КАС РФ, Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций; связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Поскольку оспариваемые прокурором приказы, изданы руководителем Управления лесами Правительства Хабаровского края, являющегося органом исполнительной власти края, осуществляющим полномочия в области лесных отношений, в связи с реализацией им публично-властных полномочий, требования прокурора в указанной части подлежали рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, предусматривающего в числе прочего иной порядок доказывания.
В соответствии со ст.220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ, в том числе, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.
При таких обстоятельствах, решение суда в части разрешения требований о признании оспариваемых приказов Управления лесами Правительства Хабаровского края не может быть признано законным и подлежит отмене с прекращением производства по делу в указанной части.
Руководствуясь ст.ст.328-330 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 22 августа 2018 года по иску Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Управлению лесами Правительства Хабаровского края отменить в части разрешения требования о признании недействительными приказов и прекратить производство по гражданскому делу в указанной части.
В остальной части решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 22 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора – без удовлетворения.
Председательствующий судья Е.С. Жельнио
Судьи И.Н. Овсянникова
Ю.В. Моргунов
