Судья Кудряшов В.К. Дело № 66а-932/2020
(номер дела в суде первой инстанции 3а-37/2020)
ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Нижний Новгород 26 июня 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Сорокина М.С.,
судей Бушминой А.Е., Красновой Н.П.
при секретаре Щетинкиной К.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» в лице филиала «Оренбургэнерго» об оспаривании приказов департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 27 сентября 2019 года № 144-э/э «О внесении изменений в приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 29 декабря 2017 года № 230-э/э», от 27 сентября 2019 года № 145-э/э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области», от 27 сентября 2019 года № 146-э/э «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями» по апелляционной жалобе публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» в лице филиала «Оренбургэнерго» на решение Оренбургского областного суда от 29 января 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С., объяснения представителей публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» – Черковой Т.П., Шарапова А.А., представителя департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов – Стаценко А.А., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
приказом департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов (далее – департамент) от 29 декабря 2017 года № 230-э/э «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров деятельности территориальных сетевых организаций» (далее – Приказ № 230-э/э) для филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» установлены с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года долгосрочные параметры регулирования (приложение 1), а также необходимая валовая выручка (далее – НВВ) на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) (приложение 2).
Приказ № 230-э/э размещен 11 января 2018 года на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (http://www.pravo.orb.ru).
Во исполнение предписания ФАС России от 9 августа 2019 года № ВК/69394/19, а также учитывая итоги заседания коллегии департамента (протокол от 27 сентября 2019 года № 48):
приказом департамента от 27 сентября 2019 года 144-э/э «О внесении изменений в приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 29.12.2017 № 230-э/э» (далее – Приказ № 144-э/э) в Приказ № 230-э/э внесены изменения в части базового уровня подконтрольных расходов на 2018 год, а также НВВ сетевой организации на 2018 – 2022 годы;
приказом департамента от 27 сентября 2019 года № 145-э/э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области» (далее – Приказ № 145-э/э) установлены и введены в действие с 1 октября 2019 года по 31 декабря 2019 года единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Оренбургской области;
приказом департамента от 27 сентября 2019 года № 146-э/э «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями» (далее – Приказ № 146-э/э) установлены и введены в действие с 1 октября 2019 года по 31 декабря 2019 года индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями.
Приказ № 144-э/э, Приказ № 145-э/э, Приказ № 146-э/э размещены 29 сентября 2019 года на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (http://www.pravo.orb.ru).
Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» в лице филиала «Оренбургэнерго» (далее – ПАО «МРСК Волги», сетевая организация, регулируемая организация, общество, филиал) обратилось в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия (с 1 октября 2019 года):
Приказа № 144-э/э – в части установления: базового уровня подконтрольных расходов на 2018 – 2022 годы в размере 3 363 240,12 тыс. рублей; подконтрольных расходов на 2018 год в размере 3 363 240,12 тыс. рублей (расходы на ГСМ – 105 129,82 тыс. рублей, расходы на оплату труда – 2 250 527,99 тыс. рублей, расходы на страхование – 19 982,86 тыс. рублей, общесистемные (общехозяйственные расходы (расходы на содержание Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги») – 0 рублей, расходы на формирование резервов по сомнительным долгам – 0 рублей, прочие расходы из прибыли – 0 рублей); подконтрольных расходов на 2019 год в размере 3 453 898,06 тыс. рублей; неподконтрольных расходов на 2018 год в размере 4 681 821,74 тыс. рублей (плата за аренду имущества и лизинг – 201 318,81 тыс. рублей, отчисления на социальные нужды (ЕСН) – 684 160,51 тыс. рублей, налога на прибыль – 13 043,50 тыс. рублей); неподконтрольных расходов на 2019 год в размере 4 797 515,69 тыс. рублей (плата за аренду имущества и лизинг – 218 255,02 тыс. рублей, отчисления на социальные нужды (ЕСН) – 702 602,42 тыс. рублей, налога на прибыль – 13 395,09 тыс. рублей);
Приказа № 145-э/э, Приказа № 146-э/э – в полном объеме.
Решением Оренбургского областного суда от 29 января 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ПАО «МРСК Волги» отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением и неправильным применением норм материального права, нарушением норм процессуального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, при несоответствии выводов суда действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Департамент представил возражения, в которых просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Прокурор, участвующий в деле, представил возражения, в которых считал необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители ПАО «МРСК Волги» – Черкова Т.П., Шарапов А.А. просили решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель департамента – Стаценко А.А. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ) и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее – Основы ценообразования, Правила государственного регулирования), и Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки утвержденные Приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 года № 98-э (далее – Методические указания № 98-э).
Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, подлежат государственному регулированию (пункты 1 и 4 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ).
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают НВВ регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования (пункт 38 Основ ценообразования, пункт 8 Методических указаний № 98-э).
НВВ представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 16 – 31 Основ ценообразования).
Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Расчет тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные Приказом ФСТ России от 6 августа 2004 года № 20-э/2 (далее – Методические указания № 20-э/2), с учетом определенной в соответствии с главами III, IV Методических указаний № 98-э необходимой валовой выручки (пункт 4 Методических указаний № 98-э).
Регулирующий орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов, по результатам экспертизы предложений и обосновывающих материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования). При этом регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).
Из материалов дела следует, что ПАО «МРСК Волги» является территориальной сетевой организацией, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии на территории Оренбургской области через филиал «Оренбургэнерго».
ДД.ММ.ГГГГ ПАО «МРСК Волги» обратилось в департамент с заявлением об установлении тарифов и их предельных уровней на услуги по передаче электрической энергии (мощности) по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании филиалу общества – «Оренбургэнерго» и определении НВВ, принимаемой к расчету при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии (мощности) на 2108 год, а также об установлении долгосрочных параметров регулирования и определении планируемых значений параметров расчета НВВ на каждый год очередного долгосрочного периода 2018 – 2022 годов по филиалу ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
ДД.ММ.ГГГГ департамент уведомил общество об открытии дела об установлении вышеуказанного тарифа и о назначении уполномоченного по делу.
По результатам рассмотрения заявления регулируемой организации и материалов, представленных в его обоснование, было подготовлено экспертное заключение.
ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание коллегии регулирующего органа, на котором был принят Приказ № 230-э/э об установлении с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года в отношении филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» долгосрочных параметров регулирования и НВВ на долгосрочный период регулирования.
Приказом департамента от 27 декабря 2018 года № 261-э/э «О внесении изменения в приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 29.12.2017 № 230-э/э» (далее – Приказ № 261-э/э) на основании заявления регулируемой организации была произведена корректировка долгосрочных параметров регулирования и НВВ общества на 2019 год.
В соответствии с Приказом № 230-э/э (в редакции Приказа № 261-э/э) базовый уровень подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» составил 4 003,6186 млн. рублей, а НВВ: на 2018 год – 8 740 420,28 тыс. рублей (подконтрольные расходы – 4 003 618,56 тыс. рублей, неподконтрольные расходы – 4 736 801,71 тыс. рублей); на 2019 год – 8 927 608,08 тыс. рублей (подконтрольные расходы – 4 111 538,25 тыс. рублей, неподконтрольные расходы – 4 847 589,95 тыс. рублей).
С учетом утвержденного размера НВВ регулируемой организации департамент установил и ввел в действие с 1 января 2019 года по 31 декабря 2019 года:
единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Оренбургской области (приказ департамента от 27 декабря 2018 года № 262-э/э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области» (далее – Приказ № 262-э/э));
индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями (приказ департамента от 27 декабря 2018 года № 263-э/э «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на 2019 год» (далее – Приказ № 263-э/э)).
Вынесенным по результатам проведения плановой выездной проверки департамента предписанием ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№
департамент был признан нарушившим пункты 17, 27 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и пункт 17 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№, пункты 7, 26, 28, 29, 30, 38 Основ ценообразования, пункт 23 Правил государственного регулирования, пункт 11 Методических указаний №-э при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии в отношении филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» на 2016 – 2018 годы (пункт 1);
департаменту предписано в срок до ДД.ММ.ГГГГ (включительно) устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно:
- исключить из базового уровня подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» на 2018 год расходы по статьям затрат: «Расходы на формирование резервов по сомнительным долгам» в размере 86 650,97 тыс. рублей, Прочие расходы из прибыли» в размере 69 287,63 тыс. рублей;
- исключить из НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» расходы по статье затрат «Погашение заемных средств на 2018 год» в размере 512,0 тыс. рублей;
- произвести дополнительный экономический анализ и расчет расходов (показателей), включенных в НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго», на основании мотивировочной части настоящего предписания и отобразить соответствующий анализ в экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение, причин учета/неучета представленных регулируемой организацией документов и расчетов в соответствии с пунктом 23 Правил государственного регулирования по следующим статьям: «Базовый уровень подконтрольных расходов на 2012 год», «Материальные затраты (ГСМ, прочие вспомогательные материалы)» на 2018 год, «Затраты на оплату труда» на 2018 год, «Работы и услуги непроизводственного характера» на 2018 год, «Отчисления на социальные нужды (ЕСН)» на 2012 – 2018 годы, «Плата за аренду имущества и лизинг» на 2016 – 2018 годы, «Корректировка НВВ/экономия средств» на 2016 – 2018 годы (пункт 2);
по результатам исполнения пункта 2 предписания департаменту предписано пересмотреть базовый уровень операционных расходов 2012 года, базовый уровень подконтрольных расходов 2018 года в соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования, а также величину НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» на 2012 – 2018 годы в соответствии с положениями Основ ценообразования и Методических указаний №№ 228-э и 98-э (пункт 3);
по результатам исполнения пунктов 2, 3 предписания департаменту предписано принять и ввести в действие решение об установлении (пересмотре) НВВ и тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год в отношении филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго», а также единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Оренбургской области не позднее 1 сентября 2019 года (пункт 4).
В рамках исполнения предписания ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ департаментом было подготовлено экспертное заключение, в соответствии с которым:
расходы, определенные на 2012 год, признаны полностью экономически обоснованными и не изменены относительно ранее утвержденной величины;
базовый уровень подконтрольных расходов филиала на 2018 год определен в размере 3 363 240,12 тыс. рублей (исключены расходы по следующим статьям затрат: расходы на ГСМ – 1 516,57 тыс. рублей, расходы на формирование резерва по сомнительным долгам – 86 650,98 тыс. рублей, расходы на заработную плату в части заполнения вакансий по штатному расписанию – 102 467 тыс. рублей, прочие расходы из прибыли – 69 287,63 тыс. рублей, расходы на добровольное страхование – 23 349,27 тыс. рублей, общесистемные расходы – 357 107 тыс. рублей);
подконтрольные расходы филиала определены в следующем размере: на 2018 год – 3 363 240,12 тыс. рублей (снижение на 640 378,44 тыс. рублей), на 2019 год – 3 453 898,06 тыс. рублей (снижение на 657 640,19 тыс. рублей);
неподконтрольные расходы филиала определены в следующем размере: на 2018 год – 4 681 821,74 тыс. рублей (снижение на 54 979,97 тыс. рублей), на 2019 год – 4 797 515,69 тыс. рублей (снижение на 50 074,26 тыс. рублей);
НВВ филиала определена в следующем размере: на 2018 год – 8 156 000,14 тыс. рублей (снижение на 584 420,14 тыс. рублей), на 2019 год – 8 592 117,53 тыс. рублей (снижение на 335 490,55 тыс. рублей).
ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание коллегии департамента, на котором исходя из приведенной в экспертном заключении величины расходов регулируемой организации были приняты:
Приказ № 144-э/э, которым в Приказ № 230-э/э внесены изменения в части базового уровня подконтрольных расходов на 2018 год и НВВ филиала на 2018 – 2022 годы;
Приказ № 145-э/э, которым установлены и введены в действие с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям <адрес>, а также признан утратившим силу с ДД.ММ.ГГГГ Приказ №-э/э;
Приказ № 146-э/э, которым установлены и введены в действие с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями, а также признан утратившим силу с ДД.ММ.ГГГГ Приказ №-э/э.
Обращаясь в суд с требованиями о признании не действующими Приказа № 144-э/э, Приказа № 145-э/э и Приказа № 146-э/э, административный истец исходил из того, что в нарушение требований действующего законодательства единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии, индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями, а также долгосрочные параметры регулирования в части базового уровня подконтрольных расходов и НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» на долгосрочный период пересмотрены в течение периода регулирования, что предписание ФАС России не является основанием для пересмотра тарифа, что департаментом нарушены порядок исключения из расчетов экономически необоснованных расходов и требования законодательства при составлении экспертных заключений, что базовый уровень подконтрольных расходов и размер учтенных в НВВ подконтрольных и неподконтрольных расходов на 2018 и 2019 год являются экономически необоснованными (заниженными), чем нарушаются его права и законные интересы при осуществлении регулируемой деятельности.
Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликован в установленном порядке.
Проверяя соблюдение регулирующим органом процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предписание ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ являлось законным основанием для пересмотра в течение периода регулирования ранее принятых решений об установлении цен (тарифов) в целях их приведения в соответствие с действующим законодательством.
Соглашаясь с таким выводом и отклоняя соответствующие доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.
Из взаимосвязанных положений статьи 21 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы», пункта 5.3.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331, следует, что ФАС России вправе выдавать (направлять) обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписания об устранении (прекращении) нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике.
В соответствии с абзацем двенадцатым пункта 7 Основ ценообразования регулирующий орган принимает решения об установлении (пересмотре) долгосрочных параметров регулирования, об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов), в том числе, во исполнение решения Федеральной антимонопольной службы, принятого по итогам рассмотрения разногласий или досудебного урегулирования споров, решения Федеральной антимонопольной службы об отмене решения регулирующего органа, принятого им с превышением полномочий (предписания), в целях приведения решений об установлении указанных цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в соответствие с законодательством Российской Федерации в месячный срок со дня принятия Федеральной антимонопольной службой одного из указанных решений (выдачи предписания), если иной срок не установлен соответствующим решением (предписанием).
Системное толкование положения пунктов 7, 8 Правил государственного регулирования позволяет сделать вывод о том, что решения регулирующих органов, направленные на приведение ранее принятых решений об установлении тарифов в соответствие с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, могут быть приняты в течение периода регулирования (финансового года) без открытия дела об установлении цены (тарифа).
Из изложенного следует, что выданное по результатам проведения плановой выездной проверки департамента предписание ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ которое в установленном порядке не оспорено и незаконным не признано, могло являться основанием для принятия в течение периода регулирования оспариваемых приказов, направленных на приведение ранее принятых тарифных решений в соответствие с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, без открытия дела об установлении цен (тарифов).
Вопреки доводам апелляционной жалобы каких-либо нарушений процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в том числе в части требований, предъявляемым к содержанию экспертного заключения, которые сами по себе являлись бы достаточным основанием для признания их не действующими, регулирующим органом не допущено.
Проверяя содержание оспариваемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ, Основ ценообразования, Правил государственного регулирования, Методических указаний № 98-э, Методических указаний № 20-э/2, исследовал материалы настоящего административного дела, включая предписание ФАС России от 9 августа 2019 года № ВК/69394/19 и экспертные заключения, и, придя к выводу, что расчет НВВ сетевой организации регулирующим органом произведен правильно, отказал в удовлетворении административного искового заявления.
Обжалуя решение Оренбургского областного суда от 29 января 2020 года, ПАО «МРСК Волги» выражает несогласие с выводами суда первой инстанции об обоснованности исключения спорных затрат из базового уровня подконтрольных расходов и из НВВ (в составе подконтрольных и неподконтрольных расходов) на 2018 и 2019 годы, полагает их необоснованными, не соответствующими нормам действующего законодательства и материалам дела.
Судебная коллегия, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, приходит к следующим выводам.
Расходы на сырье и материалы, используемые для производственных и хозяйственных нужд, рассчитываются на основании цен, определяемых в соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования (пункты 18, 24 Основ ценообразования).
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о правомерности учета в составе базового уровня подконтрольных расходов и в НВВ на 2018 год затрат на ГСМ (статья «Материальные затраты» в составе подконтрольных расходов) в размере 105 129,82 тыс. рублей, а также в НВВ на 2019 год (с учетом индексации) – в размере 107 963,65 тыс. рублей.
Действительно, регулируемой организацией в материалы дела об установлении тарифа были представлены обосновывающие материалы, позволяющие запланировать расходы по данной статье затрат на 2018 год в размере 106 646,39 тыс. рублей, что и было сделано при принятии Приказа № 230-э/э.
Вместе с тем, материалами дела подтверждается и сторонами по делу не оспаривается, что согласно тарифной заявке на 2018 год ПАО «МРСК Волги» просило установить расходы на ГСМ филиала в размере 105 129,82 тыс. рублей.
Следовательно, снижая в рамках исполнения предписания ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ данные расходы на 1 516,57 тыс. рублей до уровня тарифной заявки самой регулируемой организации, департамент нарушения требований Основ ценообразования и Правил государственного регулирования не допустил.
Регулируемая организация, действуя в целях извлечения прибыли и являясь профессиональным участником рынка, имея заинтересованность в проявлении собственной инициативы по представлению как надлежащей тарифной заявки, так и соответствующих ей обосновывающих материалов для установления тарифа, выгодного для осуществления регулируемой деятельности, в случае неисполнения обязанности по их предоставлению несет неблагоприятные последствия в виде риска принятия регулирующим органом решения без учета всех, возможно и объективно существующих, обстоятельств.
ПАО «МРСК Волги» исходя из представленных обосновывающих материалов не было лишено возможности включить в тарифную заявку расходы по спорной статье затрат в большем размере, однако этим правом не воспользовалось.
Судебная коллегия учитывает положения пункта 7 Основ ценообразования, которым определен порядок действий регулирующего органа в случае установления фактов как несения регулируемой организацией экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов), так и получения экономически необоснованных доходов.
В силу приведенных норм отличие в ту или иную сторону фактически понесенных в течение регулируемого периода расходов от их расчетных значений не является основанием для пересмотра тарифа, но может быть учтено при формировании НВВ регулируемой организации в последующих периодах регулирования.
Учитывая изложенное, вопреки доводам апелляционной жалобы учет спорных расходов в вышеназванном размере нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, и прав и законных интересов административного истца не нарушает.
В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о правильности учета департаментом в составе базового уровня подконтрольных расходов и в НВВ на 2018 год затрат по статье «Расходы на оплату труда» (в составе подконтрольных расходов) в размере 2 250 527,99 тыс. рублей, а также в НВВ на 2019 год (с учетом индексации) – в размере 2 311 192,18 тыс. рублей.
Снижение указанных расходов на 102 467,0 тыс. рублей в 2018 году и на 105 229,05 тыс. рублей в 2019 году обусловлено необходимостью уменьшения по предписанию ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ численности работников филиала на 210 человек (с 4 561 до 4 351 человек) – ранее предусмотренное увеличение численности работников в 2017 году относительно 2016 года в целях заполнения вакансий по штатному расписанию.
Поскольку в силу положений пункта 26 Основ ценообразования размер фонда оплаты труда подлежит определению с учетом фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования (применительно к 2018 году – это 2016 год), при расчете численности работников филиала на 2018 год департаментом обоснованно учтена их фактическая численность за 2016 год, подтвержденная статистическими (форма статистической отчетности № П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников»), то есть именно 4 351 человек.
При этом судебная коллегия принимает во внимае позицию административного ответчика и выводы суда первой инстанции о том, что письмом филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» от ДД.ММ.ГГГГ № №, которое имелось в распоряжении регулирующего органа на момент исполнения предписания ФАС России и подлежало учету, фактическая численность работников филиала за 2018 год составила 4 219 человек.
Следовательно, оснований для определения фактической численности работников филиала в количестве, превышающих 4 351 человек, у департамента не имелось.
Вопреки доводам апелляционной жалобы размер фонда оплаты труда сетевой организации был рассчитан регулирующим органом в соответствии с требованиями статей 45, 48 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 26 Основ ценообразования с учетом Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2013 – 2015 годы, Соглашения о порядке, условиях и продлении срока действия Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2013 – 2015 годы на период 2016 – 2018 годов исходя из фактически сложившихся процентов премирования, доплат и надбавок, предусмотренных коллективным договором, Положением об оплате и материальном стимулировании труда работников филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго», примененных к скорректированному в установленном порядке размеру среднемесячной тарифной ставки рабочего первого разряда.
При таких обстоятельствах оснований для признания экономически необоснованным размера учтенных департаментом расходов на оплату труда судебная коллегия не находит.
По аналогичным основаниям являются экономически обоснованными и производные от вышеназванных затрат расходы филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» по статье «Отчисления на социальные нужды (ЕСН)» (в составе неподконтрольных расходов) на 2018 год в размере 684 160,51 тыс. рублей и на 2019 год в размере 702 602,42 тыс. рублей.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 28 Основ ценообразования в состав прочих расходов, которые учитываются при определении необходимой валовой выручки, включаются расходы на страхование основных производственных фондов, относящихся к регулируемому виду деятельности, а также основного промышленного персонала, занятого в осуществлении регулируемого вида деятельности.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции об экономической обоснованности учтенных департаментом в составе базового уровня подконтрольных расходов и в НВВ на 2018 год затрат филиала на страхование (статья «Работы и услуги не производственного характера» в составе подконтрольных расходов) в размере 19 982,86 тыс. рублей, а также в НВВ на 2019 год (с учетом индексации) – в размере 20 521,51 тыс. рублей.
Полагая правильным исключение департаментом по предписанию ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ № № из ранее принятых к учету расходов по данной статье суммы 23 349,27 тыс. рублей (расходы на добровольное страхование автотранспортных средств (КАСКО) – 2 239,74 тыс. рублей, расходы на добровольное медицинское страхование персонала (ДМС) – 21 109,53 тыс. рублей), суд первой инстанции исходил из того, что указанные виды страхования не являются обязательными в силу закона и осуществляются регулируемой организацией на добровольной основе.
Действительно, то обстоятельство, что КАСКО и ДМС не являются обязательными видами страхования, само по себе не может являться основанием для исключения указанных расходов, поскольку в силу подпункта 8 пункта 28 Основ ценообразования в состав прочих расходов, которые учитываются при определении необходимой валовой выручки, включаются расходы на страхование основных производственных фондов без указания на обязательный либо добровольный характер страхования.
Вместе с тем, такие расходы подлежат включению в НВВ лишь в том случае, если из представленных регулируемой организацией обосновывающих материалов с достоверностью следует, что они понесены в связи со страхования либо основных производственных фондов, относящихся к регулируемому виду деятельности, либо основного промышленного персонала, занятого в осуществлении регулируемого вида деятельности.
Как следует из представленных в материалы дела договоров страхования автотранспортных средств (КАСКО), заключенных между ОАО «МРСК Волги» и <данные изъяты><данные изъяты> общее количество автотранспортных средств, подлежащих страхованию, составляет: 677 единиц (с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ) и 542 единицы (с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ) (без разбивки на Исполнительный аппарат и филиалы общества).
В качестве приложений № к указанным договорам указан Перечень автотранспортных средств страхователя, однако данное приложение в отношении автотранспортных средств филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго» и страховые полисы в департамент представлены не были.
Учитывая изложенное, расходы на КАСКО в размере 2 239,74 тыс. рублей были верно исключены департаментом как экономически необоснованные, поскольку документального подтверждения того, что они были понесены в целях страхования основных производственных фондов филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго», относящихся к регулируемому виду деятельности, обществом представлено не было, равно как не было представлено документов, позволяющих проверить расчет страховой премии, относящейся на филиал.
Из представленного в материалы дела договора добровольного медицинского страхования, заключенного между ОАО «МРСК Волги» и ОАО «СОГАЗ», усматривается, что общая численность застрахованных по договору составляет 21 869 человек (без разбивки на Исполнительный аппарат и филиалы общества) при фактической численности работников филиала «Оренбургэнерго» в 2018 году 4 351 человек.
В качестве приложения № к указанному договору указан список застрахованных лиц, однако данное приложение в регулирующий орган также представлено не было.
Следовательно, расходы на ДМС в размере 21 109,53 тыс. рублей были правомерно исключены департаментом как экономически необоснованные, поскольку регулируемой организацией не было представлено документального подтверждения того, что они были понесены в целях страхования основного промышленного персонала филиала ПАО «МРСК Волги» – «Оренбургэнерго», занятого в осуществлении регулируемого вида деятельности.
ПАО «МРСК Волги» не было лишено возможности представить надлежащий комплект документов для подтверждения экономической обоснованности спорных затрат, однако ей не воспользовалась, что не исключает права общества представить документы по факту несения указанных расходов при корректировке НВВ в последующих периодах регулирования.
Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в том числе, прочие расходы, к числу которых относятся иные расходы, связанные с производством и (или) реализацией продукции, определяемые регулирующим органом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (подпункт 8 пункта 18, подпункт 11 пункта 28 Основ ценообразования).
По аналогичным основания судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о правомерности полного исключения из базового уровня подконтрольных расходов, из НВВ на 2018 и 2019 годы затрат по статье «Прочие расходы из прибыли» (в составе подконтрольных расходов).
В предписании ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ указано, что экспертное заключение на 2018 год не содержит расшифровку, анализ, а также целесообразность расходов по статье «Прочие расходы из прибыли», а также в материалах тарифного дела не представлены расшифровка и обоснование учтенной величины, в связи с чем ФАС России пришла к выводу, что средства в размере 69 287,63 тыс. рублей подлежат исключению из базового уровня подконтрольных расходов и НВВ на 2018 год.
Анализ представленных регулируемой организацией материалов, экспертных заключений, явившихся основанием для принятия Приказа № 230-э/э и Приказа № 144-э/э, позволяет сделать вывод о том, что каких-либо обосновывающих материалов, которые бы могли считать вышеназванные расходы документально подтвержденными и экономически обоснованными в тарифном деле не имелось.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что административный истец в ходе всего рассмотрения дела не представил расшифровку конкретного размера затрат в рамках спорной статьи, указав лишь на то, что в нее, по его мнению, подлежали включению расходы по резервному фонду, расходы, предусмотренные отраслевыми тарифными соглашениями (льготы, гарантии и компенсации), расходы на отчисления профсоюзным организациям.
При этом исходя из экспертного заключения, явившегося основанием для принятия Приказа № 230-э/э (строки 4.2, 4.3 Приложения № 1 к экспертному заключению), в НВВ сетевой организации были включены и остались неизменными после исполнения предписании ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№ расходы по статье «Денежные выплаты социального характера (по коллективному договору), а расходы по статье «Резервный фонд» в НВВ общества не включались вообще.
Учитывая изложенное, поскольку регулируемая организация в рамках тарифной кампании не исполнила возложенные на нее обязанности и не представила надлежащий комплект документов для подтверждения экономической обоснованности затрат по статье «Прочие расходы из прибыли», их исключение из базового уровня подконтрольных расходов и из НВВ на 2018 год в размере 69 287,63 тыс. рублей, из НВВ на 2019 год – в размере 70 460,55 тыс. рублей до уровня «0 рублей» является правомерным.
При этом подлежат отклонению как несостоятельные доводы апелляционной жалобы о обратном, поскольку отсутствие в материалах тарифного дела каких-либо обосновывающих материалов по данной статье расходов исключает возможность их анализа в экспертном заключении.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции об обоснованности полного исключения из базового уровня подконтрольных расходов, из НВВ на 2018 и 2019 годы общесистемных расходов филиала (статья «Работы и услуги не производственного характера» в составе подконтрольных расходов).
Как следует из мотивировочной части предписания ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№, в экспертном заключении на 2018 год органом регулирования не представлен анализ затрат по статье «Общесистемные расходы» (расходы по содержанию Аппарата управления ПАО «МРСК Волги») в размере по подстатьям затрат с указанием обосновывающих документов, причин учета/неучета представленных обществом материалов и расчетов согласно положениям Основ ценообразования. Также не представлен анализ по наличию (отсутствию) дублирующих функций персонала исполнительного аппарата и собственного персонала филиала «Оренбургэнерго» с учетом расчета нормативной численности.
Исполняя предписание ФАС России в вышеназванной части, департамент проанализировал представленные сетевой организацией обосновывающие материалы по данной статье затрат и указал в экспертном заключении, что в настоящее время ПАО «МРСК Волги» представляет собой единую операционную компанию, центр управления которой расположен в <адрес>. ПАО «МРСК Волги» является юридическим лицом и исполняет все функции, присущие публичному обществу. Филиал «Оренбургэнерго» является одним из обособленных структурных подразделений общества и не наделено правами юридического лица. Перечень основных функций Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», аппарата управления филиала, ПО и РЭС филиала определяется функциональной структурой общества, которая разработана в соответствии с приказом ОАО «Россети» от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Регламента организационного проектирования в ДЗО ПАО «Россети». Уникальные функции, которые выполняет исключительно Исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги» и которые не уполномочены выполнять филиалы, описаны в разделе «Базовый уровень подконтрольных расходов на 2012 год» (не являющийся исчерпывающим перечень таких функций содержит 11 позиций). Исходя из возложенных функций, определенных функциональной структурой, производится расчет нормативной численности персонала. Нормативная численность персонала Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» и нормативная численность работников филиала рассчитаны ЦОТ ЭНЕРГО АО «Энергетический институт им. Кржижановского». Аналогичный расчет представлен в материалах тарифного дела и по филиалу. Расчет нормативной численности подразумевает расчет необходимой численности в разрезе видов деятельности, что исключает дублирование функций персонала филиала и Исполнительного аппарата. Департаментом были рассмотрены общесистемные затраты, относимые на филиал «Оренбургэнерго» за предшествующий период регулирования, что нашло отражение в таблице 21. При этом департамент сделал вывод, что в представленных документах не усматривается целесообразность данных затрат для нужд организации, в связи с чем исключил данные расходы из базового уровня подконтрольных расходов и из НВВ на 2018 год в размере 357 107,0 тыс. рублей, из НВВ на 2019 год – в размере 366 733,01 тыс. рублей (расходы установлены в размере «0 рублей», то есть исключены в полном объеме).
В ходе рассмотрения дела в суде департамент в обоснование исключения указанных расходов ссылался на то, что им было выявлено исполнение подразделениями Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» и филиала «Оренбургэнерго» дублирующих функций.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления в данной части, суд первой инстанции исходил из того, что регулирующий орган провел анализ численности персонала с изучением и сопоставлением функциональных обязанностей работников, в результате которого было установлено, что большинство подразделений Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» дублируют подразделения аппарата филиала «Оренбургэнерго», что выполняемые персоналом указанных подразделений функции идентичны. Суд также указал, что фактический размер заработной платы Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» за 2016 год значительно – до 213,99% превышает размер среднемесячной заработной платы по филиалу «Оренбургэнерго», а также уровень заработной платы по региону присутствия компании, что с учетом пункта 29 Основ ценообразования, предусматривающего возможность использования официальной статистической информации при определении расчетных значений расходов, влечет дополнительную тарифную нагрузку на потребителей Оренбургской области, в том числе население.
Вместе с тем, вышеназванные выводы департамента, изложенные в экспертном заключении, позиция административного ответчика в суде, противоречащая экспертному заключению, а также выводы суда первой инстанции основанием для полного исключения из базового уровня подконтрольных расходов, из НВВ на 2018 и 2019 годы общесистемных расходов (расходов по содержание Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги») являться не могли.
Действительно, выявленное в результате анализа представленных сетевой организацией обосновывающих материалов наличие дублирующих подразделений и должностей Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» и аппарата филиала «Оренбургэнерго» могло явиться основанием для исключения отдельных расходов по данной статье затрат.
Вместе с тем, такого анализа и обусловленных им выводов о дублировании подразделений, должностей либо их функций экспертное заключение не содержит.
Напротив, экспертное заключение содержит выводы о наличии уникальных функций, которые выполняет исключительно Исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги» и которые не уполномочен выполнять филиал «Оренбургэнерго».
К таким выводам регулирующий орган пришел по результатам анализа утвержденной функциональной структуры общества и рассчитанной ЦОТ ЭНЕРГО АО «Энергетический институт им. Кржижановского» нормативной численности персонала, которые, по мнению самого департамента, исключают дублирование функций персонала Исполнительного аппарата и филиала.
При этом последующее изменение департаментом своей позиции относительно наличия такого дублирования не могло быть принято судом во внимание, поскольку противоречило как экспертному заключению, содержащему выводы об обратном, так и иным материалам дела, из которых проведение анализа численности персонала с изучением и сопоставлением функциональных обязанностей работников (за исключением сопоставления содержащихся в штатном расписании наименований структурных подразделений, проведенного уже после возбуждения производства по настоящему административному делу) не усматривается.
Отсутствие же целесообразности данных затрат для нужд организации, а также возможность дополнительной тарифной нагрузки на потребителей Оренбургской области, в том числе население, сами по себе в отсутствие проведения департаментом анализа экономической обоснованности (необоснованности) основанием для их полного исключения явиться не могло.
Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что полное исключение из базового уровня подконтрольных расходов и из НВВ филиала «Оренбургэнерго» общесистемных расходов (расходов по содержание Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги») может привести к ситуации, при которой, несмотря на документально подтвержденный и никем не оспариваемый факт несения сетевой организацией указанных расходов, они не будут отнесены ни на один из филиалов на территории регионов присутствия общества, что не будет соответствовать такому принципу организации экономических отношений и основам государственной политики в сфере электроэнергетики как соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (статья 6 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ).
Учитывая изложенное, обжалуемое решение, принятое в указанной части при несоответствии выводов суда обстоятельствам дела и при неправильном применении норм материального права, законным и обоснованным признано быть не может, как не могут быть признаны экономически обоснованными базовый уровень подконтрольных расходов, подконтрольные расходы на 2018 год в размере 3 363 240,12 тыс. рублей, подконтрольные расходы на 2019 год в размере 3 453 898,06 тыс. рублей.
В соответствии с пунктом 30 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку включаются внереализационные расходы, в том числе расходы на формирование резервов по сомнительным долгам. При этом в составе резерва по сомнительным долгам может учитываться дебиторская задолженность, возникшая при осуществлении соответствующего регулируемого вида деятельности. Возврат сомнительных долгов, для погашения которых был создан резерв, включенный в регулируемую цену (тариф) в предшествующий период регулирования, признается доходом и исключается из необходимой валовой выручки в следующем периоде регулирования с учетом уплаты налога на прибыль организаций.
Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции о правомерности полного исключения из базового уровня подконтрольных расходов, из НВВ на 2018 и 2019 годы затрат по статье «Расходы на формирование резерва по сомнительным долгам» (в составе подконтрольных расходов).
Являясь разновидностью неподконтрольных расходов, расходы на формирование резервов по сомнительным долгам не могли быть отнесены к подконтрольным расходам, и, следовательно, по формальным основаниям не подлежали включению в базовый уровень подконтрольных расходов и в НВВ филиала в составе подконтрольных расходов, на что обоснованно указано в предписании ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№
Кроме того, возлагая указанным предписанием на департамент обязанность исключить данные расходы базового уровня подконтрольных расходов и из НВВ на 2018 год в полном объеме, ФАС России верно исходила из того, что создание резерва по сомнительным долгам возможно по фактическим данным последнего расчетного периода регулирования (применительно к 2018 году – это 2016 год), в то время как при принятии Приказа №-э/э затраты по данной статье в отношении долгов <данные изъяты> и <данные изъяты> были учтены по данным текущего 2017 года. Что же касается резерва в отношении долгов АО «Оборонэнергосбыт», то регулируемой организацией в материалы тарифного дела не были представлены определения судов о завершении конкурсного производства, выписки из ЕГРЮЛ, бухгалтерская документация о списании безнадежной задолженности, что исключало возможность принятия их к учету.
Поскольку данные обстоятельства с достоверностью подтверждаются материалами дела, исключение расходов на формирование резерва по сомнительным долгам из базового уровня подконтрольных расходов, из НВВ на 2018 год в размере 86 650,97 тыс. рублей, а также (с учетом того, что резерв, созданный по фактическим данным ДД.ММ.ГГГГ, фактически был возмещен за счет утвержденного Приказом № 230-э/э тарифа на 2018 год) и из НВВ на 2019 год – в размере 88 986,69 тыс. рублей до уровня «0 рублей», а также невключение указанных затрат в неподконтрольные расходы является правомерным.
Вопреки доводам апелляционной жалобы двойного исключения данных расходов регулирующим органом не допущено.
В силу положений подпункта 5 пункта 28 Основ ценообразования расходы на аренду помещений, аренду транспорта и аренду земельных участков определяются регулирующим органом в соответствии с пунктом 29 настоящего документа, а расходы на аренду объектов электроэнергетики, иных объектов производственного назначения, в том числе машин и механизмов, которые участвуют в процессе снабжения электрической энергией потребителей, – исходя из величины амортизации, налога на имущество и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции об экономической обоснованности затрат филиала по статье «Плата за аренду имущества и лизинг» (в составе неподконтрольных расходов), учтенных департаментом в НВВ на 2018 год в размере 201 318,81 тыс. рублей, в НВВ на 2019 год – в размере 218 255,02 тыс. рублей.
Исполняя предписание ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ № №, департамент провел дополнительный анализ экономически обоснованности данных расходов и исключил из расчетов на 2018 год (с учетом пересмотра в сторону увеличения расходов по договорам с ГУП «ОКЭС») затраты на сумму 5 868,09 рублей, в том числе:
по договорам с ООО «Шанс» – 272,59 тыс. рублей;
по договору с ПАО «Т Плюс» – 5,39 тыс. рублей;
по договорам аренды земельных участков – 5 933,93 тыс. рублей.
Признавая правильным исключение из НВВ расходов по договорам с <данные изъяты><данные изъяты> в вышеуказанной части, суд первой инстанции верно исходил из того, что регулируемая организация не представила надлежащий комплект документов, позволяющих подтвердить их экономическую обоснованность, а именно, величину амортизации, налога на имущество и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением этим имуществом.
Отклоняя доводы апелляционной жалобы о невозможности представления обществом таких документов, которые принадлежат арендодателю, судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.
Расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета регулируемых цен (тарифов) определяются в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета (пункт 27 Основ ценообразования).
Порядок организации бухгалтерского учета основных средств определен Положением по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№н (далее – ПБУ 6/01) и Методическими указаниями по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ н (далее – Методические указания №н).
Согласно пункту 7 ПБУ 6/01 основные средства принимаются к бухгалтерскому учету по первоначальной стоимости.
Срок полезного использования объекта основных средств определяется при принятии объекта к бухгалтерскому учету. При этом определение срока полезного использования объекта основных средств, включая объекты основных средств, ранее использованные у другой организации, производится исходя из ожидаемого срока использования в организации этого объекта в соответствии с ожидаемой производительностью или мощностью; ожидаемого физического износа, зависящего от режима эксплуатации (количества смен); естественных условий и влияния агрессивной среды, системы проведения ремонта; нормативно-правовых и других ограничений использования этого объекта (например, срок аренды) (пункт 59 Методических указаний № 91н).
Как следует из пункта 17 ПБУ 6/01 и пункта 49 Методических указаний № 91н, стоимость объектов основных средств (в том числе объектов основных средств, переданных в аренду) погашается посредством начисления амортизации, если иное не установлено названным положением.
Начисление амортизации по объектам основных средств, сданным в аренду, производится арендодателем (пункт 50 Методических указаний № 91н).
В соответствии с пунктами 12, 13 Методических указаний № 91н учет основных средств по объектам ведется с использованием инвентарных карточек учета основных средств. Инвентарная карточка открывается на каждый инвентарный объект. В инвентарной карточке (инвентарной книге) должны быть указаны: основные данные об объекте основных средств, о сроке его полезного использования; способ начисления амортизации; отметка о неначислении амортизации (если имеет место); индивидуальные особенности объекта.
При этом пунктом 14 Методических указаний № 91н бухгалтерской службе арендатора рекомендуется также открывать инвентарную карточку на объект основных средств, полученный в аренду, для организации учета указанного объекта на забалансовом счете.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрена обязательность принятия основных средств к бухгалтерскому учету с открытием инвентарных карточек, которые содержат информацию об объектах основных средств, о первоначальной стоимости имущества на дату его принятия к бухгалтерскому учету, о сроке его полезного использования и о способе начисления амортизации.
При этом инвентарные карточки в отношении основных средств, переданных в аренду, в обязательном порядке открываются арендодателем, но также могут открываться и арендатором для организации учета арендованного имущества на забалансовом счете.
Следовательно, регулируемая организация в случае не представления ей арендодателем инвентарных карточек, а равно иных документов, которые содержали бы информацию о переданных в аренду объектах основных средств, об их первоначальной стоимости, о сроке полезного использования, о способе начисления амортизации и о сумме амортизационных отчислений, не лишена возможности предоставить аналогичные документы, составленные своей бухгалтерской службой, и представить их в регулирующий орган.
Что же касается арендной платы за землю, то утверждение указанных расходов в размере фактически понесенных затрат на эти цели в отчетном 2018 году (7 070,81 тыс. рублей), данные о чем имелись у департамента на момент исполнения предписания ФАС России и подлежали учету, положениям Основ ценообразования не противоречит и экономически необоснованным признано быть не может.
Согласно пункту 20 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку включается величина налога на прибыль организаций по регулируемому виду деятельности, сформированная по данным бухгалтерского учета за последний истекший период. При установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии учитывается величина налога на прибыль организаций, которая относится по данным раздельного учета к деятельности по оказанию услуг по передаче электрической энергии и осуществлению технологического присоединения к электрическим сетям.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции об экономической обоснованности затрат филиала по статье «Налог на прибыль» (в составе неподконтрольных расходов), учтенных департаментом в НВВ на 2018 год в размере 13 043,50 тыс. рублей, в НВВ на 2019 год – в размере 13 395,09 тыс. рублей.
Из положений статьи 247 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) следует, что объектом налогообложения по налогу на прибыль организаций признается прибыль, полученная налогоплательщиком. Для российских организаций, не являющихся участниками консолидированной группы налогоплательщиков, прибылью признаются полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов, которые определяются в соответствии с главой 25 данного Кодекса.
Особенности представления налоговых деклараций и уплаты налога на прибыль налогоплательщиками, имеющими обособленные подразделения, установлены статьями 288 и 289 НК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 288 НК РФ налогоплательщики – российские организации, имеющие обособленные подразделения, исчисляют и уплачивают в федеральный бюджет суммы авансовых платежей, а также суммы налога по итогам налогового периода по месту своего нахождения без распределения указанных сумм по обособленным подразделениям.
Пунктом 2 статьи 288 НК РФ определено, что налогоплательщики уплачивают авансовые платежи, а также суммы налога, подлежащие зачислению в доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации, по месту нахождения организации, а также по месту нахождения каждого из ее обособленных подразделений исходя из доли прибыли, приходящейся на эти обособленные подразделения. Указанная доля определяется как средняя арифметическая величина удельного веса среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) и удельного веса остаточной стоимости амортизируемого имущества этого обособленного подразделения соответственно в среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) и остаточной стоимости амортизируемого имущества, определенной согласно пункту 1 статьи 257 данного Кодекса, в целом по налогоплательщику.
Налогоплательщик уплачивает суммы авансовых платежей и суммы налога на прибыль организаций, исчисленного по итогам налогового периода, в бюджеты субъектов Российской Федерации по месту нахождения обособленных подразделений не позднее срока, установленного статьей 289 НК РФ для подачи налоговых деклараций за соответствующий отчетный или налоговый период.
Порядок отражения в бухгалтерском учете информации о расчетах по налогу на прибыль для организаций установлен в Положении по бухгалтерскому учету «Учет расчетов по налогу на прибыль организаций» ПБУ 18/02», утвержденном приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 114н (далее – ПБУ 18/02).
Согласно положениям пункта 22 ПБУ 18/02 способ определения величины текущего налога на прибыль выбирается организацией самостоятельно из двух вариантов – на основе данных, сформированных в бухгалтерском учете, либо на основе налоговой декларации по налогу на прибыль. Однако, исходя из содержания пункта 20 Основ ценообразования, регулирующий орган при проверке обоснованности расчетов затрат на уплату налога на прибыль анализирует данные бухгалтерского учета регулируемой организации.
Материалами дела подтверждается, что налог на прибыль в вышеназванном размере исчислен департаментом исходя из налоговой базы, равной величине расходов, не учитываемых в целях налогообложения (2018 год – 52 173,98 тыс. рублей, 2019 год – 53 580,36 тыс. рублей), которая в свою очередь (в связи с исключением из НВВ затрат по статье «Прочие расходы из прибыли» в 2018 году – в размере 69 287,63 тыс. рублей, в 2019 году – в размере 70 460,55 тыс. рублей) соответствует размеру расходов по статье «Денежные выплаты социального характера (по коллективному договору)».
Вместе с тем, такой подход к расчету налога на прибыль в целях включения в НВВ противоречит вышеприведенным нормам права, нарушает права и законные интересы регулируемой организации, производящей уплату налога на прибыль в значительно большем размере, документальное подтверждение чего применительно к спорным периодам в распоряжении департамента имелось.
Вопреки позиции административного ответчика применение предусмотренного пунктом 7 Основ ценообразования механизма возмещения экономически обоснованных затрат в виде пересмотра размера компенсаций, подлежащих учету в НВВ на 2018 и 2019 годы по факту 2016 и 2017 годов (2018 год – «+267 834,3 тыс. рублей», 2019 год – «+319 397,55 тыс. рублей»), не подтверждает, а, напротив, опровергает его доводы об экономической обоснованности плановых значений налога на прибыль, относящегося на филиал, подлежащего уплате за 2018 и 2019 годы, в размере 13 043,50 тыс. рублей, и 13 395,09 тыс. рублей соответственно.
Следовательно, учтенные в НВВ на 2018 и 2019 годы расходы регулируемой организации по статье «Налог на прибыль» (в составе неподконтрольных расходов), неподконтрольные расходы на 2018 год в размере 4 681 821,74 тыс. рублей, неподконтрольные расходы на 2019 год в размере 4 797 515,69 тыс. рублей, а также итоговая величина НВВ на 2018 год в размере 8 156 000,14 тыс. рублей и НВВ на 2019 год в размере 8 592 117,53 тыс. рублей являются экономически обоснованными.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований ПАО «МРС Волги» о признании не действующими пункта 1 Приказа № 144-э/э и приложения к нему, пункта 1 Приказа № 145-э/э и приложений №№ 1, 1.1 к нему (в той части, в которой НВВ общества оказывает влияние на единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии и величины, используемые при их утверждении (расчете)), пункта 1 Приказа № 146-э/э и приложения к нему.
Согласно части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку оспариваемые нормативные правовые акты имеют ограниченный срок действия, то признание их не действующими с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ.
Таким образом, в соответствии с положениями части 2 статьи 215 КАС РФ приведенные положения оспариваемых приказов подлежат признанию не действующими с момента их принятия.
Согласно пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ).
Поскольку в связи с признанием Приказов №№ 144-э/э, 145-э/э, 146-э/э не действующими судебной коллегией выявлена недостаточная правовая урегулированность спорных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов как административного истца, так и иных лиц, в отношении которых они применялись, на департамент надлежит возложить обязанность принять новые нормативные правовые акты, их заменяющие, которые бы учитывали выводы, изложенные в мотивировочной части настоящего судебного акта, в течение двух месяцев со дня вступления настоящего определения в законную силу.
Также в силу положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивную часть подлежит включению указание о возложении на департамент обязанности в течение одного месяца со дня вступления настоящего определения в законную силу разместить сообщение о нем на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (http://www.pravo.orb.ru).
Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Оренбургского областного суда от 29 января 2020 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» в лице филиала «Оренбургэнерго» удовлетворить.
Признать не действующими со дня принятия:
пункт 1 приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 27 сентября 2019 года 144-э/э «О внесении изменений в приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 29.12.2017 № 230-э/э» и приложение к нему;
пункт 1 приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 27 сентября 2019 года № 145-э/э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области» и приложения №№ 1, 1.1 к нему в части:
- раздела «Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области, поставляемой прочим потребителям на 2019 год»;
- графы «Величины, используемые при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Оренбургской области в соответствии с приложением № 1 к настоящему приказу», пункта 1 и строки «Всего» графы «НВВ сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Оренбургской области» раздела «Размер экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области на 2019 год» (таблица 1);
- раздела «Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Оренбургской области, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей на 01.10.2019»;
пункт 1 приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 27 сентября 2019 года № 146-э/э «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями» и приложение к нему.
Обязать департамент Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов:
в течение двух месяцев со дня вступления настоящего определения в законную силу принять новые нормативные правовое акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные не действующими;
в течение одного месяца со дня вступления настоящего определения в законную силу разместить сообщение о нем на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (http://www.pravo.orb.ru).
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.
Председательствующий
Судьи
