АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
арбитражного суда первой инстанции
«24» июля 2007г. Дело № А38-1218/2007 г. Йошкар-Ола
17-120
Резолютивная часть решения объявлена 17 июля 2007 года.
Полный текст решения изготовлен 24 июля 2007 года.
Арбитражный суд Республики Марий Эл
в лице судьи Лабжания Л.Д.
при ведении протокола судебного заседания
помощником судьи Бахтиной А.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании
заявление Ресфонда ОМС
к ответчику ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в РМЭ
с участием третьих лиц ОАО «Газпроммдстрах» и ОАО СК «РОСНО-МС»
о признании частично недействительным представления от 26.3.07
с участием представителей:
от заявителя – Груздева Т.К., исполнительный директор, Гурьянова М.А., представитель по доверенности
от ответчика – Гребнев А.А., Ефремолва О.В., представители по доверенности
от третьих лиц – от ОАО «Газпроммдстрах» - Шаповалов В.И., представитель по доверенности
от ОАО СК «РОСНО-МС» - Пакшина К.А., Долгушев Д.И., представители по доверенности
УСТАНОВИЛ:
Республиканский фонд обязательного медицинского страхования (далее – Ресфонд ОМС) обратился в Арбитражный суд РМЭ с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий (далее – ТУ Росфиннадзора в РМЭ) №08-01-08/12 от 26.03.07, вынесенного по результатам ревизии финансово - хозяйственной деятельности Ресфонда ОМС в части выводов, содержащихся в описательно – мотивировочной части о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии оправдательных документов, о излишнем финансировании в 2005г. страховых медицинских организаций в сумме 52143266руб., в части установления в пункте 3 резолютивной части представления требований о использовании средств нормированного страхового запаса при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию (т.1 л.д.5-13, т.2 л.д.47-51, т.3 л.д. 81-82, т.4 л.д.1-12).
В судебном заседании заявитель полностью поддержал требования.
Ответчик, ТУ Росфиннадзор в РМЭ, в отзыве на заявление и в судебном заседании требования не признал, указал на правомерность и обоснованность принятого ненормативного акта. Кроме того, ответчик считает, что оспариваемое представление не относится к ненормативным правовым актам, поскольку не содержит властных предписаний, обязательных для исполнения, не устанавливает ответственность, которая может наступить за неисполнение представления, не является основанием для возникновения у организации прав и обязанностей, не нарушает непосредственно ее права и законные интересы (т.3 л.д.1-10, 132-143).
Привлеченные к участию в деле третьи лица без самостоятельных требований – ОАО «Газпроммдстрах» и ОАО СК «РОСНО-МС» - в отзывах на заявление и в судебном заседании поддержали требования Ресфонда ОМС, просили удовлетворить заявление (т.3 л.д. 11-16).
Проверив обоснованность доводов, содержащихся в заявлении, выслушав объяснения представителей сторон, арбитражный суд считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как усматривается из материалов дела, ТУ Росфиннадзора в РМЭ в соответствии с планом работы поведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Ресфонда ОМС за период с 01.01.2005 по 31.12.2006. По результатам ревизии составлен акт от 06.03.2007, в котором зафиксирован ряд финансовых нарушений, допущенных в деятельности Ресфонда ОМС за указанный период (т.1 л.д. 31-102).
По результатам проверки ТУ Росфиннадзора в РМЭ вынесло представление от 26.03.2007 №08-01-08/12 о результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности, в котором орган финансового контроля перечислил выявленные нарушения, указал на необходимость принятия мер по их устранению и недопущению впредь (т.1 л.д.26-29).
Ресфонд ОМС обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанного ненормативного акта частично недействительным. Заявитель указал, что в описательно-мотивировочной части представления помимо прочего были сделаны следующие выводы:
-в 2005г. допущено расходование средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии документов, подтверждающих возникновение критических ситуаций в системе ОМС. Проверкой установлено, что Порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда ОМС, утвержденный решением Правления Республиканского фонда ОМС от 04.11.2003г., противоречил Положению о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС, утвержденному решением правления Федерального фонда ОМС от 26.02.2004г. №11/08. Согласно п. 2 Положения о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС средства нормированного страхового запаса резервируются на случай возникновения критических ситуаций с финансированием программ ОМС. В Порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда ОМС, утвержденном решением Правления Республиканского фонда ОМС от 04.11.2003г., данное требование отсутствовало. Противоречие было устранено решением Правления Республиканского фонда ОМС от 20.10.2006 г.;
-в 2005г. выявлено излишнее финансирование в страховые медицинские организации в сумме 52143266 рублей, в том числе в ОАО «РОСНО - МС» в сумме 15939244 рублей, в ОАО «Газпроммдстрах» в сумме 36204022 рублей по причине неправильного расчета подушевых нормативов и необоснованного применения коэффициента предыдущих затрат.
По мнению Ресфонда ОМС, указанные выводы противоречат действующему законодательству и нарушают законные права и интересы фонда, ограничивая правомочия заявителя на использование денежных средств для выполнения задач по обеспечению устойчивости системы обязательного медицинского страхования и финансированию страховых медицинских организаций в полном объеме.
Кроме того, Ресфонд ОМС заявил о неправомерности требования, изложенного в пункте 3 резолютивной части представления ТУ Росфиннадзора в РМЭ, в котором предложено «средства нормированного страхового запаса использовать при наличии обоснований потребности в них и соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию». Заявитель считает, что данное требование налагает на него незаконную обязанность по перераспределению функций в сфере управления экономической деятельностью Ресфонда ОМС и распоряжению финансовыми средствами, поскольку действующими нормативными актами установлен иной порядок расходования нормированного страхового запаса.
Заявитель обосновал свои требования тем, что представление органа финансово-бюджетного надзора носит властно-обязывающий характер, нарушает его права и законные интересы, в оспариваемой части не соответствует положениям Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», Временному Порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденному Федеральным фондом ОМС 05.04.2001 №1518/21-1, согласованному с Министерством здравоохранения РФ 06.04.2001 №2510/3586-01-34 и Министерством финансов РФ 27.04.2001 №12-03-14, Положению о Республиканском фонде обязательного медицинского страхования,
утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 04.02.2005 № 31, Положению об исполнительной дирекции Республиканского фонда обязательного медицинского страхования, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 04.02.2005 г. № 31, Типовому договору между Территориальным фондом ОМС и СМО, утвержденному постановлением Совета Министров 11.10.1993 №1018.
Законность и обоснованность оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора в РМЭ проверена арбитражным судом в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 3 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ полномочия органов государственного финансового контроля определяются кодексом, законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.
Согласно статьям 266, 288 Бюджетного кодекса РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Права ТУ Росфиннадзора в РМЭ детализированы в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном приказом Минфина РФ от 11.07.2005 №89н, в рамках которых территориальные органы Росфиннадзора осуществляют контроль и надзор за поступлением и использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности ТУ Росфиннадзора в РМЭ направляют в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, пункт 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора).
В соответствии с пунктом 23 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина РФ от 14.04.2000 №42н, по результатам проведенной ревизии руководитель контрольно-ревизионного органа направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц.
Представление ТУ Росфиннадзора в РМЭ №08-01-08/12 от 26.03.2007 направлено Ресфонду ОМС в правовой форме властно-распорядительного акта органа финансово-бюджетного надзора, предусмотренной указанными нормами, содержит обязательное для исполнения предложение принять меры по пресечению выявленных нарушений, связанных с расходованием средств нормированного страхового запаса и с финансированием страховых медицинских организаций.
В судебном заседании представитель ответчика указал, что предписание в адрес Ресфонда ОМС органом финансово-бюджетного надзора не выносилось в связи с отсутствием полномочий применять к заявителю за допущенное нарушение мер финансовой и административной ответственности. В данном случае представление органа финансово-бюджетного надзора является окончательным актом, принятым по результатам проверки. Тем самым по своему характеру и правовым последствиям представление, вынесенное в качестве окончательного акта по результатам проверки, подписанное руководителем контролирующего органа, является властно-распорядительным актом, в котором устанавливаются совершенные нарушения и даются обязательные для исполнения организацией указания по их устранению, затрагивает права Ресфонда ОМС, определяя его действия как нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании.
Таким образом, арбитражный суд признает оспариваемое представление ненормативным правовым актом и считает необходимым разрешить по существу спор по заявлению Ресфонда ОМС о его недействительности.
Оценив фактические обстоятельства, арбитражный суд приходит к выводу, что при вынесении оспариваемого представления ответчиком неверно истолкованы нормы действующего бюджетного законодательства и законодательства об обязательном медицинском страховании.
Согласно представлению №08-01-08/12 от 26.03.2007 в качестве нарушения установленного при проведении ревизии указано, что Ресфондом ОМС в 2005г. допущено расходование средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии документов, подтверждающих возникновение критических ситуаций в системе ОМС.
Возражая против указанного вывода, заявитель сослался на то, что при проведении ревизии были представлены документы, обосновывающие правомерность использования средств нормированного страхового запаса.
Так расходование средств запаса в феврале 2005г. в размере 204836руб.56коп., в апреле 2005г. в размере 220000руб., в июне - 110000руб. было вызвано недопоступлением средств в доходную часть бюджета Ресфонда ОМС. За 1 квартал 2005г. поступления составили 93% от планируемого, за 5 месяцев - 98,7%. И только по состоянию на 01.07.2005 поступления средств составили 101,2% (т.1 л.д.108, т.3 л.д.83-98).
В марте 2005г. на основании пункта 6 решения Согласительной комиссии от 22.04.2005г. (протокол № 2) была проведена индексация единых групповых тарифов для ЛПУ (т.1 л.д.109-112). Окончательный расчет по заработной плате работников ЛПУ за декабрь 2004г. произведен в январе 2005г за счет средств ОМС (т. 2 л.д. 83-115). Внеплановые расчеты повлекли необходимость использования средств нормированного страхового запаса в марте 2005г. в размере 3373900руб. для выплаты заработной платы работникам ЛПУ восьми муниципальных образований и учреждений здравоохранения республиканского подчинения через систему ОМС.
Обосновывая правомерность проведенных расходов, Ресфонд ОМС сослался на Порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда утвержденный решением Правления от 04.11.2003г. (протокол № 5) в рамках его компетенции, установленной абзацем 7 пункта 6.1 Положения о Республиканском фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 04.02.2005г. № 31 (т.1 л.д.17-23, 145-147).
Согласно вышеуказанному порядку средства нормированного страхового запаса предназначены для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования, выравнивания финансовых ресурсов на проведение обязательного медицинского страхования (пункт 2 Порядка). Определены направления использования средств нормированного страхового запаса: навозмещение недостатка средств на финансирование территориальной
программы ОМС граждан Республики Марий Эл, как на территории республики, так и за ее пределами в случаях сокращения поступлений страховых взносов,
обоснованного увеличения тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой застрахованным, повышения заболеваемости населения республики.
Признавая, что вышеуказанные обстоятельства имели место, а также то, что проведенные расходы соответствуют положениям республиканского Порядка формирования и расходования нормированного страхового запаса, ответчик, однако считает, что они не являются надлежащим основанием для расходования средств нормированного страхового запаса.
По мнению, ТУ Росфиннадзора в РМЭ нормы, содержащиеся в названном Порядке, не соответствуют Положению о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС, утвержденному решением правления Федерального фонда ОМС от 26.02.2004 № 11/08, согласно которому средства нормированного страхового запаса резервируются на случай возникновения критических ситуаций с финансированием программ обязательного медицинского страхования. Следовательно, считает ответчик, Ресфонд ОМС неправомерно расходовал средства нормированного страхового запаса по основаниям, которые не определены федеральным законодательством, и любые документальные доказательства, которые не подтверждают наличие критической ситуации в системе ОМС, не могут служить надлежащим основанием для расходования средств нормированного страхового запаса.
Обосновывая позицию по спору, ТУ Росфиннадзора в РМЭ указало, что федеральным законодательством предусмотрено, что фонды обязательного медицинского страхования относятся исключительно к объектам федеральной собственности, финансовые средства этих фондов находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Следовательно, полагает ответчик, правовые нормы субъекта Российской Федерации и локальные акты, касающиеся использования финансовых средств территориального фонда обязательного медицинского страхования должны соответствовать федеральным правовым актам.
Действительно, Положением о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС, утвержденному решением правления Федерального фонда ОМС от 26.02.2004 № 11/08, утратившего силу согласно Положению, утвержденному Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 02.06.2005г. №5А/7.1, установлено, что средства нормированного страхового запаса резервируются на случай возникновения критических ситуаций с финансированием программ обязательного медицинского страхования. В Положении не названы такие основания расходования средств запаса каквозмещение недостатка средств на финансирование программы ОМС, сокращение поступлений страховых взносов, увеличение тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой застрахованным, повышения заболеваемости населения республики.
Однако это не свидетельствует о том, что республиканский Порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса противоречит правилам, установленным Положением Федерального фонда ОМС. Нормированный страховой запас территориального фонда обязательного медицинского страхования не имеет правовой связи с нормированным страховым запасом Федерального фонда ОМС ни по источникам формирования, ни по направлениям расходования, но при этом создается и расходуется с соблюдением основополагающих принципов, заложенных в Положении Федерального фонда ОМС.
В силу пункта 2 Положения о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС основной целью формирования нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда является поддержание финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования. Указанная цель также является основной при формировании и расходования средств нормированного страхового запаса Ресфонда ОМС. При этом возникновение критических ситуаций с финансированием программы ОМС не может быть сведено только к произошедшим стихийным бедствиям, катастрофам, и другим чрезвычайным обстоятельствам. Определяющим фактором является непредвиденность возникших расходов, то есть расходов, не предусмотренных в бюджете на текущий финансовый год, невозможность финансирования которых может повлечь неблагоприятные последствия в виде нарушения финансовой устойчивости системы ОМС.
Кроме того, именно федеральными нормативными актами предусмотрено право территориального фонда ОМС самостоятельно определять порядок формировании и расходования средств нормированного страхового запаса.
Согласно разделу 3.1.1. Правил составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденных Федеральным фондом ОМС 09.09.2003г. №1750/21-1/и, определено, что формирование и расходование нормированного страхового запаса осуществляется в соответствии с Порядком, утверждаемымправлением территориального фонда. Таким образом, нормативными актами Федерального фонда ОМС установлено, что определение порядка формирования и расходования средств нормированного страхового запаса относится к компетенции Территориального фонда ОМС.
Указанный довод подтвержден письмом Федерального фонда ОМС от 30.05.2007г. №3391/21-2, в котором указано, что порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса территориального фонда ОМС не должен соответствовать Положению о порядке направления средств нормированного страхового запаса ФОМС на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС по финансированию территориальных программ ОМС, исходя из разных функций, осуществляемых территориальными фондами ОМС и ФОМС (т.3 л.д.113-114).
Следовательно, принимая решение о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. на цели и в соответствии с условиями, предусмотренными Порядком формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда, утвержденным решением Правления от 04.11.2003г., Ресфонд ОМС действовал обосновано. Указание в представлении №08-01-08/12 от 26.03.2007г. на незаконность расходования Ресфондом ОМС средств нормированного страхового запаса является неправомерным.
Арбитражный суд также признает неправомерным указание в ненормативном акте ТУ Росфиннадзора в РМЭ на то, что заявителем в 2005г. излишне финансированы страховые медицинские организации в сумме 52143266 рублей, в том числе ОАО «РОСНО - МС» в сумме 15939244 рублей, ОАО «Газпроммдстрах» в сумме 36204022 рублей по причине неправильного расчета подушевых нормативов и необоснованного применения коэффициента предыдущих затрат.
Как установлено в ходе судебного заседания, оспариваемыми сторонами обстоятельствами является правильность определения дифференцированного подушевого норматива финансирования территориальной программы ОМС, расчет которого зависит от численности застрахованных граждан по Республике Марий Эл, а также применение коэффициента предыдущих затрат.
Отношения в области обязательного медицинского страхования регулируются Законом Российской Федерации от 28.06.1991г. №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
В силу статьи 1 указанного Закона обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
Пунктом 7 Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 05.04.2001г. №1518/21-1 по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации от 06.04.2001г. №2510/3586-01-34 и Министерством финансов Российской Федерации от 27.04.2001г. №12-03-14, предусмотрено, что Территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют финансирование медицинской помощи, предусмотренной территориальной программой ОМС (с учетом муниципального заказа), по дифференцированным подушевым нормативам, рассчитываемым в соответствии с Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов обязательного медицинского страхования (приложение №1 к Временному порядку).
Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов обязательного медицинского страхования установлено, что из полученных за месяц единого социального налога, единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения Территориальный фонд: формирует нормированный страховой запас финансовых средств (пункт 1), определяет размер средств, необходимых для пополнения нормированного страхового запаса (пункт 2), определяет размер средств, направляемых на осуществление текущей деятельности Территориального фонда (пункт 3), рассчитывает среднедушевой норматив финансирования территориальной программы ОМС (пункт 4), при возможности увеличения тарифов на медицинские услуги Территориальный фонд вносит предложение об установлении коэффициента индексации тарифов на медицинские услуги (пункт 5), утверждает среднедушевой норматив финансирования на следующий месяц (пункт 6), рассчитывает дифференцированные среднедушевые нормативы для своих филиалов с учетом коэффициента предыдущих затрат (пункт 7), рассчитывает дифференцированные среднедушевые нормативы для страховых медицинских организаций (пункт 8).
На основании Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан и Порядка определения дифференцированных подушевых нормативов обязательного медицинского страхования Правлением Ресфонда ОМС в Республике Марий Эл приняты Временный порядок определения подушевых нормативов финансирования территориальной программы ОМС от 17.02.2005г. и Порядок определения подушевых нормативов финансирования территориальной программы ОМС от 02.09.2005г.
В соответствии с указанными нормативными актами составляющей расчета дифференцированного подушевого норматива является численность застрахованного населения Республики Марий Эл.
При проведении проверки ТУ Росфиннадзора в РМЭ пришло к выводу о неправильном определении Ресфондом ОМС численности застрахованных лиц, что, по мнению органа финансового контроля, повлекло неправильное исчисление дифференцированного подушевого норматива и как следствие -излишнее перечисление денежных средств в страховые медицинские организации. Как следует из акта ревизии и расчета, составленного ответчиком, с 01.01.2005г. по 01.04.2005г. Ресфондом ОМС необоснованно использована численность населения РМЭ, указанная в Программе государственных гарантий на 2005г. - 721900 человек, а не численность застрахованных граждан согласно формы № 8 - 713507 человек, с 01.04.2005г. по 01.09.2005г. неправомерно в расчетах указана численность по работающему населению в соответствии с заключенными договорами по ОМС, а не численность граждан, обеспеченных страховыми медицинскими полисами ОМС, согласно данным формы № 8 (т.2 л.д. 126-138).
Арбитражный суд признает, что в 2005г. при составлении расчетов дифференцированного подушевого норматива Ресфондом ОМС допускались нарушения, связанные с необоснованным и произвольным использованием численности застрахованных лиц, ни ко всем приказам исполнительного директора составлялись поясняющие расчеты.
Однако согласно приказу исполнительного директора от 07.02.2007г. №8 в приказы об утверждении подушевых нормативов 2005г. (т.2 л.д.116-125) внесены изменения и дополнения, согласно которым уточнено количество застрахованных лиц, пересчитан дифференцированный подушевой норматив (т.1 л.д.148-150).
Заключением от 26.02.2007г. комиссии по проверке расчетов дифференцированных подушевых нормативов в 2005г., созданной на основании решения Согласительной комиссии по тарифам на медицинскую помощь в системе ОМС (протокол №2 от 20.02.2007г.), подтверждена правомерность изменений и дополнений, принятых приказом от 07.02.2007г. Расчет численности застрахованных граждан произведен с 01.01 по 28.02.2005г., исходя из данных, содержащихся в форме №8 – 713507 человек, с 01.03 по 01.09.2005г., исходя из численности граждан, застрахованных страховыми медицинскими организациями и с учетом численности населения РМЭ, указанной в Программе государственных гарантий на 2005г. - 721900 человек, с 01.09.2005г. с учетом фактически выданных страховых полисов (т.3 л.д. 17-19).
При этом, как следует из приложений к Заключению комиссии, неправильный расчет дифференцированного подушевого норматива в течение 2005г. не повлек необоснованного (излишнего) перечисления средств в СМО (т.3 л.д. 21-40).
Ответчик, оценивая в судебном заседании проведенные Ресфондом ОМС перерасчеты, вновь указал на неправильность применения данных о численности населения, подлежащего обязательному медицинскому страхованию, источником для которых является Программа государственных гарантий, а также на необоснованное применение при расчете сумм, направляемых на финансирование СМО, численности лиц, в отношении которых заключены договоры по ОМС, а не численности граждан, обеспеченных страховыми медицинскими полисами ОМС.
В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2004г. №690 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год» и обеспечения конституционных прав граждан, проживающих на территории Республики Марий Эл, на получение бесплатной медицинской помощи Правительство Республики Марий Эл приняло Постановление от 14.02.2005г. №43 «О программе государственных гарантий оказания гражданам в Республике Марий Эл бесплатной медицинской помощи на 2005 год». Согласно раздела 1 Программы численность постоянного населения республики установлена в количестве 721900 человек. Принимая во внимание переходный период в создании системы обязательного медицинского страхования, отсутствие точных данных о количестве лиц, подлежащих обязательному медицинскому страхованию, а также с учетом того, что территориальная программа ОМС являлась составной частью Программы государственных гарантий (раздел 2 Программы), Ресфонд ОМС обоснованно использовал при расчете дифференцированного подушевого норматива численность населения, указанную в разделе 1 Программы, исчисленную с учетом статистических данных республики.
Арбитражный суд признает также неправомерным довод ТУ Росфиннадзора в РМЭ о том, что при расчете норматива финансирования СМО необходимо исходить из численности граждан, обеспеченных страховыми медицинскими полисами ОМС, а не из количества лиц, застрахованных согласно договорам на обязательное медицинское страхование.
В силу главы 48 ГК РФ, правила которой согласно статье 969 ГК РФ применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами, обязательное страхование осуществляется путем заключения договора страхования лицом, на которое возложена обязанность такого страхования (страхователем) со страховой организацией (страховщиком) (статьи 927, 936 ГК РФ). Договор страхования, если в нем не предусмотрено иное, вступает в силу в момент уплаты страховой премии или первого ее взноса (статья 957 ГК РФ).
Статьей 4 Закона Российской Федерации от 28.06.1991г. №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» установлено, что медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования.
Каждый гражданин, в отношении которого заключен договор медицинского страхования или который заключил такой договор самостоятельно, получает страховой медицинский полис. Страховой медицинский полис находится на руках у застрахованного (статья 5 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»).
При этом в силу Инструкции по ведению страхового медицинского полиса, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.1992г. №41 в редакции Постановления Правительства РФ от 11.10.1993г. №1018, страховой медицинский полис - документ, удостоверяющий заключение договора по обязательному (добровольному) медицинскому страхованию граждан
Неполучение (невыдача) полиса не является основанием для признания гражданина, в отношении которого между страхователем и страховщиком заключен договор ОМС, не застрахованным.Так в силу пункта 6.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан (утв. Федеральным фондом ОМС 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и) в случае необходимости получения медицинской помощи застрахованным, не имеющим возможности предъявить страховой медицинский полис, он указывает застраховавшую его страховую медицинскую организацию или обращается за подтверждением в ТФОМС, которые обязаны подтвердить медицинскому учреждению факт страхования и обеспечить застрахованного страховым полисом обязательного медицинского страхования.
Следовательно, основанием для признания лица застрахованным и для финансирования предоставляемой застрахованному лицу медицинской помощи является заключение договора медицинского страхования, а полис – это только документ, который удостоверяет факт заключения договора.
Согласно Порядку определения подушевых нормативов финансирования территориальной программы ОМС (приложение № 1 к Временному порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан) для расчета подушевых нормативов используется общая численность граждан, застрахованных страховщиком.
В соответствии с пунктом 2 Типового договора между Территориальным фондом ОМС и СМО (приложение к Типовым правилам обязательного медицинского страхования граждан, утвержденным Федеральным фондом ОМС 03.10.2003г. №3856/30-3/и) Фонд обязуется на основании представленных страховщиком договоров обязательного медицинского страхования граждан в рамках территориальной программы ОМС, включая сведения о численности застрахованных, внесенные в базу данных, перечислять страховщику финансовые средства по утвержденным дифференцированным подушевым нормативам.
Принимая во внимание, что с момента заключения договора медицинского страхования страховая медицинская организация обязана выдавать страхователю или застрахованному страховые медицинские полисы (статья 15 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»), по общему правилу количество застрахованных лиц в соответствии с договорами ОМС должно соответствовать количеству лиц, получивших полисы.
Однако в переходный период (январь-август 2005г.) в связи с большим количеством заключаемых договоров страховые медицинские организации несвоевременно выдавали на руки застрахованным лицам медицинские полисы, что повлекло по итогам отдельных месяцев 2005г. несоответствие количества застрахованных граждан количеству выданных на руки полисов. Поэтому Ресфонд ОМС обоснованно в соответствии с вышеуказанными нормативными актами при расчете дифференцированного подушевого норматива и норм финансирования СМО за основу расчета принимал количество застрахованных лиц в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования. Указание ТУ Росфиннадзора в РМЭ о необходимости при расчете дифференцированного подушевого норматива применять показатель выданных медицинских полисов не основано на нормах права.
Арбитражный суд также признает неправомерным утверждение ТУ Росфиннадзора в РМЭ о необходимости при расчете фактических подушевых нормативов на отчетный месяц использовать численность застрахованных лиц по состоянию на 1 число отчетного месяца, т.е. за предыдущий месяц. Данное утверждение не основано на нормах права, органом финансового контроля ни в материалах проверки, ни в судебном заседании не названо законных или подзаконных актов, на основании которых сделан данный вывод.
Принимая во внимание, отсутствие правового урегулирования данного вопроса, а также то, что средства на финансирование Территориальной программы учитываются по итогам отчетного месяца, арбитражным судом признается обоснованным при исчислении дифференцированного подушевого норматива учитывать численность застрахованных лиц, на оплату медицинских услуг которых выделяются эти средства, на конец отчетного периода.
Арбитражным судом признается неправомерным вывод, содержащийся в представлении ТУ Росфиннадзора в РМЭ от 26.03.2007г., о необоснованном применении Ресфондом ОМС при расчете сумм, подлежащих перечислению СМО, коэффициента предыдущих затрат.
Коэффициент предыдущих затрат был применен Ресфондом ОМС при расчете дифференцированного подушевого норматива для ОАО «Газпроммдстрах» с 01.09.2005г., установленный решением Правления Ресфонда ОМС (протокол от 18.11.2005г.). ТУ Росфиннадзора в РМЭ считает, что методика расчета указанного коэффициента законодательно не установлена, при этом он может быть определен только для филиалов фонда, как это установлено Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов обязательного медицинского страхования.
В соответствии с пунктом 7 указанного Порядка Территориальный фонд рассчитывает дифференцированные среднедушевые нормативы для своих филиалов (Нфд) по формуле: Нфд = Кпз х Нсу, где Кпз - коэффициент предыдущих затрат. При этом названным пунктом установлен порядок расчета коэффициента предыдущих затрат, который определяется в относительных единицах на основе анализа финансовых отчетов об исполнении бюджетов здравоохранения закрепленной за филиалом территории (городов и сельских районов) за последние три года с учетом использования их жителями ресурсов областных (краевых, республиканских) медицинских учреждений и прочих медицинских учреждений, обеспечивающих медицинской помощью население региона (нескольких городов, районов).
Следовательно, Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов обязательного медицинского страхования определена методика расчета коэффициента предыдущих затрат, что опровергает доводы ТУ Росфиннадзора в РМЭ. При этом коэффициент предыдущих затрат является неотъемлемым показателем при расчете дифференцированного подушевого норматива для финансирования страховых медицинских организаций, что подтверждено письмом Федерального фонда ОМС от 19.02.2007г. №915/30-2 (т.1 л.д.143-144).
Таким образом, арбитражный суд признает неправомерными и бездоказательными выводы ТУ Росфиннадзора в РМЭ о неправильном расчете Ресфондом ОМС подушевого норматива и необоснованном применении коэффициента предыдущих затрат при определении сумм финансирования страховых медицинских организаций.
Кроме того, при проверке арбитражным судом расчета, на основании которого ТУ Росфиннадзора в РМЭ пришло к выводам о излишнем финансировании СМО в сумме 52143266руб., установлено, что он арифметически неточен (т.2 л.д.126а).
Арбитражный суд также признает некорректной и юридически неточной саму формулировку нарушения, использованную в оспариваемом представлении, – «излишнее финансирование». В рассматриваемом случае обоснованным является указание на рациональное или нерациональное (нецелевое) использование средств бюджета фонда ОМС. Однако фактов такого нерационального (нецелевого) использования при проведении ревизии не установлено. Более того, Территориальная программа ОМС в 2005г. была утверждена с дефицитом, то есть изначально предполагалась недостаточность средств на финансирование обязательного медицинского страхования (т.4 л.д.38-42). Материалами встречных проверок и актами сверок Ресфонда ОМС и страховых медицинских организаций подтверждено, что средства, полученные СМО на оплату медицинских услуг, направлены на эти цели в полном объеме (т.3 л.д.115-131, т.4 л.д.13-14)
В заявлении Ресфонд ОМС указал также на незаконность пункта 3 резолютивной части представления ТУ Росфиннадзора в РМЭ, в котором предложено «средства нормированного страхового запаса использовать при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию». Обосновывая правомерность указанного требования, ТУ Росфиннадзора в РМЭ сослался на то, что только коллегиальный орган Ресфонда ОМС может принять решение о направлении конкретному получателю (ЛПУ, СМО) средств нормированного страхового запаса, следовательно, принятие таких решений единолично исполнительным директором фонда является нарушением порядка расходования средств фонда ОМС.
В соответствии с разделом 5 Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном постановлением ВС РФ от 24.02.1993г. №4543-1, руководство деятельностью Территориального фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором.
Правление Территориального фонда помимо прочего определяет направления использования прибыли Территориального фонда, нормированного страхового запаса финансовых средств Территориального фонда и порядок покрытия убытков. При этом исполнительный директор Территориального фонда обладает полномочием единолично распоряжается имуществом Территориального фонда, пользуется правом распоряжения средствами Территориального фонда, использует для выполнения задач, стоящих перед Территориальным фондом, финансовые средства Территориального фонда (раздел 6 Положения о Территориальном фонде ОМС). Аналогичные нормы закреплены в Положении о Республиканском фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 04.02.2005г. №31 (т.1 л.д.17-23).
Из толкования указанных норм следует, что Правление Ресфонда ОМС определяет основные направления и условия использования средств нормированного страхового запаса, однако расходование финансовых средств на отдельные конкретные задачи, направление средств в ЛПУ и СМО при возникновении условий и оснований, определенных Правлением Ресфонда ОМС, относится к компетенции исполнительного директора фонда.
В пределах этих полномочий решением Правления Ресфонда ОМС 04.11.2003г. утвержден Порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда ОМС, 20.10.2006г. утвержден новый Порядок (т.1 л.д.145-147, т.3 л.д.111-112). Данными документами закреплено каким образом формируется страховой запас, на возмещение каких расходов и при каких условиях он может быть направлен. Во исполнение установленных Порядком правил использования нормированного страхового запаса при возникновении необходимости и с учетом полномочий, предоставленных Положением о Территориальном фонде ОМС и Положением о Республиканском фонде ОМС, исполнительный директор отдельными распределениями направляет средства запаса на цели, установленные при его формировании.
Таким образом, арбитражный суд признает не основанным на нормах права изложенное в представлении ТУ Росфиннадзора в РМЭ требование, обязывающее заявителя принимать решение коллегиального органа – Правления Ресфонда ОМС при направлении конкретному получателю средств нормированного страхового запаса.
На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу, что представление ТУ Росфиннадзора в РМЭ от 26.03.2007г. в части выводов, содержащихся в описательно-мотивировочной части о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии оправдательных документов, о излишнем финансировании в 2005г. страховых медицинских организаций в сумме 52143266руб., в части установления в пункте 3 резолютивной части Представления требований о использовании средств нормированного страхового запаса при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию не соответствует нормам действующего бюджетного законодательства и законодательства о медицинском страховании, противоречит фактическим обстоятельствам дела и нарушает имущественные права заявителя
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Однако доводы ответчика о законности представления опровергаются имеющимися в деле доказательствами и толкованием норм права.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
На основании изложенного, арбитражный суд первой инстанции принимает решение о полном удовлетворении требований Ресфонда ОМС и признает представление ТУ Росфиннадзора в РМЭ от 26.03.2007г. №08-01-08/12 о результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности недействительным в оспариваемой части.
В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Согласно статье 333.21 НК РФ размер государственной пошлины по делу о признании недействительным ненормативного акта составляет 2000руб., по заявлению о приостановлении действия оспариваемого акта – 1000руб.
При обращении в арбитражный суд Ресфонд ОМС уплатил государственную пошлину в сумме 3000руб. (т.1 л.д.15-16, т.2 л.д.80-81). Требования заявителя удовлетворены в полном объеме, следовательно, взысканию с ТУ Росфиннадзора в РМЭ в пользу Ресфонда ОМС подлежат расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000руб.
Руководствуясь статьями 167, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд первой инстанции
РЕШИЛ:
1.Признать недействительным и противоречащим нормам Бюджетного кодекса РФ, Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», Временному Порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, Положению о Республиканском фонде ОМС, утвержденному постановлением Правительства РМЭ от 04.02.2005 № 31, Представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 26.03.2007г. №08-01-08/12, вынесенного по результатам финансово-хозяйственной деятельности Ресфонда ОМС в части выводов, содержащихся в описательно-мотивировочной части, о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии оправдательных документов, о излишнем финансировании в 2005г. страховых медицинских организаций в сумме 52143266руб., в части установления в пункте 3 резолютивной части Представления требований о использовании средств нормированного страхового запаса при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию.
2.Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (основной государственный регистрационный №1041200419370, место нахождения: РМЭ, г.Йошкар-Ола, пр.Ленина 24а) в пользу Республиканского фонда ОМС расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000руб.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Первый арбитражный апелляционный суд.
Судья Лабжания Л.Д.
