АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Абакан
22 мая 2014 года Дело № А74-141/2014
Резолютивная часть решения объявлена 15 мая 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 22 мая 2014 года.
Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Л.В. Бова,
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания И.И. Кузнецовой,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
общества с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания» (ИНН <***>, ОГРН <***>)
к Государственному комитету по занятости населения Республики Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)
к Управлению Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)
о признании незаконным заключения от 25 сентября 2013 года № 19, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, и выданного на его основании решения от 14 октября 2013 года № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
В соответствии со статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 8 мая 2014 года объявлялся перерыв до 15 мая 2014 года. Информация о перерыве в судебном заседании размещалась на официальном сайте Арбитражного суда Республики Хакасия в сети «Интернет».
В судебном заседании 8 и 15 мая 2014 года приняли участие представители:
заявителя – ФИО1 (ген. директор);
Государственного комитета по занятости населения Республики Хакасия – председатель комитета ФИО2 на основании служебного удостоверения, ФИО3 на основании доверенности от 3 марта 2014 года № 4, служебного удостоверения, ФИО4 на основании доверенности от 12 марта 2014 года № 6;
Управления Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия – ФИО5 на основании доверенности от 9 января 2014 года № д/14-01.
Общество с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Государственному комитету по занятости населения Республики Хакасия (далее – комитет) о признании незаконным заключения от 25 сентября 2013 года № 19, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников.
Определением арбитражного суда от 17 февраля 2014 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия (далее – управление).
В судебном заседании 8 мая 2014 года арбитражный суд в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принял изменение заявителем предмета заявленных требований, поскольку признал, что обществом дополнен предмет требований, основание заявленных требований не изменилось.
С учётом заявленных обществом и принятых арбитражным судом уточнений в настоящем деле рассматривается заявление общества о признании незаконным заключения комитета от 25 сентября 2013 года № 19, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, и выданного на его основании решения управления от 14 октября 2013 года № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников. С учётом предмета требований, заявленных обществом, комитет и управление участвуют в деле в качестве ответчиков.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования со ссылкой на доводы, изложенные в заявлении и дополнительных письменных пояснениях. В связи с уточнением предмета заявленных требований, обществом заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления в арбитражный суд.
В обоснование указанного ходатайства заявитель пояснил, что, обращаясь в суд с заявлением о признании незаконным заключения комитета от 25.09.2013 № 19, послужившего основанием для принятия управлением оспариваемого решения, общество полагало восстановить свои права и законные интересы путём обязания комитета устранить допущенные нарушения, считая, что это приведет к отмене решения управления, вынесению нового решения и выдаче обществу соответствующего разрешения. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела в арбитражном суде выяснилось, что восстановить свои права заявитель может, оспаривая как заключение комитета, так и выданное на его основании решение управления. При этом истёк установленный законом трёхмесячный срок для обращения в арбитражный суд c заявлением об оспаривании решения управления. С учётом изложенного заявитель просил признать причину пропуска срока уважительной и восстановить его. Также указал, что заявление о признании незаконным заключения комитета подано в арбитражный суд в пределах установленного срока.
Представители комитета не согласились с заявленными требованиями на основании доводов, приведённых в отзыве и дополнениях к отзыву, ходатайствовали о прекращении производства по делу в части требований к комитету.
Представитель управления возражал против заявленных требований на основании доводов, изложенных в письменном виде, заявил о пропуске обществом срока для обращения в арбитражный суд с требованием к управлению, указал, что причины пропуска срока не являются уважительными, в связи с чем просил в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока и требований к комитету отказать.
Представители комитета поддержали довод управления о пропуске срока обращения в арбитражный суд, возражали против восстановления обществу пропущенного срока.
По результатам рассмотрения заявленного обществом ходатайства о восстановлении срока обращения с заявлением о признании незаконным решения управления, выводы арбитражного суда следующие.
В соответствии с частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании решений и действий незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Арбитражный суд полагает, что возможность восстановления срока для обжалования решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является одной из гарантий, позволяющей реализовать конституционное право на судебную защиту, провозглашенное в статьях 46, 47 Конституции Российской Федерации и закрепленное в статье 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В связи с этим лицу, чье право нарушено, в любом случае должна быть предоставлена возможность для защиты своих прав именно в судебном порядке, то есть должен быть обеспечен доступ к правосудию. Данный вывод подтверждается правовой позицией Европейского Суда по правам человека и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, ратифицированной Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ, каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
В рамках рассмотрения настоящего дела арбитражным судом установлено, что решение управления об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников принято исключительно по причине получения от комитета заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников. Оснований для принятия иного решения у управления не имелось, что следует из пояснений участников процесса и управлением не оспаривается. Фактически материальным интересом заявителя при обращении в арбитражный суд с заявлением об оспаривании заключения комитета, являлось получение положительного заключения комитета, что позволило бы принять управлению новое решение и выдать обществу разрешение на привлечение и использование иностранных работников. Таким образом, определяя предмет требования в усечённом виде (оспаривая только заключение комитета), фактически заявитель изначально не был согласен с решением управления об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников. При этом заявление об оспаривании заключения комитета подано в арбитражный суд с соблюдением срока, установленного в части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При таких обстоятельствах арбитражный суд пришёл к выводу, что причины пропуска обществом срока на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения управления являются уважительными.
Руководствуясь статьями 46, 47 Конституции Российской Федерации, статьёй 117, частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд полагает возможным восстановить обществу срок подачи в арбитражный суд заявления о признании незаконным решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия от 14 октября 2013 года № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
При рассмотрении дела арбитражный суд установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания» зарегистрировано в качестве юридического лица Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 1 по Республике Хакасия 15 декабря 2008 года, о чём выдано свидетельство серии 19 № 000772738.
16.09.2013 общество обратилось в управление с заявлением (от 16.09.2013 исх. № 191) о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников из Китая на срок с 01.12.2013 по 30.11.2014 в количестве 11 человек по профессии «овощевод». Обществом уплачена госпошлина за выдачу разрешения на привлечение и использование иностранных работников в сумме 66 000 руб.
16.09.2013 управлением сделан запрос № 3/6159 в комитет о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников.
25.09.2013 комитетом рассмотрен запрос управления от 16.09.2013 № 3/6159 и на основании пунктов 29.8, 60 Административного регламента выдано заключение № 19 о нецелесообразности привлечения и использования 11 иностранных работников по профессии «овощевод» на период с 01.12.2013 по 30.11.2014 по обращению общества с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания».
Письмом от 11.10.2013 № 270-1240-ИА комитет направил в адрес управления заключение от 25.09.2013 № 19 о нецелесообразности привлечения и использования обществом иностранных работников, с приложением (аналитическая записка к заключению).
14.10.2013 на основании заключения комитета от 25.09.2013 № 19 управлением принято решение № 4 об отказе обществу в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Письмом от 14.10.2013 № 3/6875 управление сообщило обществу об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников на основании пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», пунктов 29.1, 57 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утверждённого приказом ФМС России № 1, Минздравсоцразвития России № 4, Минтранса России № 1, Госкомрыболовства России № 2 от 11.01.2008.
Письмом от 28.10.2013 № 3/7257 управление на запрос общества от 17.10.2013 исх. № 198 сообщило заявителю, что основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения послужило заключение комитета от 25.09.2013 № 19, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования обществом иностранных работников из Китая на срок с 01.12.2013 по 30.11.2014 в количестве 11 человек по профессии «овощевод».
Не согласившись с заключением комитета от 25.09.2013 № 19 и решением управления от 14.10.2013 № 4, общество оспорило их в арбитражном суде.
Дело рассмотрено в соответствии с правилами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В частях 1 и 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу статей 198, 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания законности принятия оспариваемых решений, совершения действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на их принятие, совершение, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, совершения, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемое решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В свою очередь заявитель должен доказать, что оспариваемыми ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возложены обязанности, созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При проверке соответствия оспариваемых заключения и решения закону или иному нормативному правовому акту, полномочий должностных на принятие оспариваемых актов, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.
Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости).
Согласно статье 5 упомянутого Закона государственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.
В статье 17 Закона о занятости определено, что привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации. Привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан) работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу.
В пункте 3 статьи 18 Закона о правовом положении иностранных граждан определено, что разрешение на привлечение и использование иностранных работников выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом при наличии заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации.
Порядок оформления и выдачи заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, а также форма такого заключения утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы.
В силу пункта 3 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан, в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан квоты, предусмотренные пунктом 3 указанной статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учётом региональных особенностей рынка труда.
В соответствии пунктом 2 указанной нормы исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В пункте 1 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительством Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783, действовавших в спорный период (далее – Правила), предусмотрено, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учётом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.
Согласно пункту 5 Правил в целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот в субъектах Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 10, 11 Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 15 июня, осуществляют оценку эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году, результаты которой обобщаются уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.
Постановлением Председателя Правительства Республики Хакасия от 21.05.2007 № 07-ПП Государственный комитет по занятости населения Республики Хакасия определён уполномоченным органом Правительства Республики Хакасия по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объёмам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Республике Хакасия.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 7.1-1 Закона о занятости и пунктом 7.3. Положения о Государственном комитете по занятости населения Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 14.02.2007 № 28, к полномочиям комитета относится оказание государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемое заключение выдано уполномоченным органом.
Приказами ФМС России № 1, Минздравсоцразвития России № 4, Минтранса России № 1, Госкомрыболовства России № 2 от 11.01.2008 утверждён Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее – Административный регламент).
Административным регламентом установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на привлечение иностранных работников. К таким основаниям, в частности, отнесено заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, выданное органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации и содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям (пункт 29.1).
При этом положения Административного регламента не предоставляют территориальным органам ФМС России полномочия по проверке обоснованности данного заключения, а также не предусматривают возможность при наличии заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников принять решение о выдаче разрешения на их привлечение.
Комитет пришёл к заключению о нецелесообразности привлечения и использования ООО «Аграрно-Строительная компания» иностранных работников по профессии «овощевод» по следующим основаниям:
- отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателем (пункт 29.8 Административного регламента);
- заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдано с учётом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы (пункт 60 Административного регламента).
Согласно пунктам 60 и 60.3 Административного регламента заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдается органами государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы, в том числе в случае наличия российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию или уровень профессиональной подготовки и зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы (безработных граждан).
Методика оценки эффективности использования иностранной рабочей силы разработана в соответствии с пунктом 2 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан, утверждена приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 604 для проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации оценки эффективности использования иностранной рабочей силы (далее – ИРС) в отчетном году, которая предполагает анализ влияния ИРС на экономику и социальную сферу субъекта Российской Федерации и производится в целях выработки политики в сфере привлечения и использования ИРС.
В Республике Хакасия оценка эффективности проводится комитетом в соответствии с указанными выше положениями Правил ежегодно до 15 июня года, следующего за отчётным. Результаты оценки эффективности ИРС обобщаются и используются при принятии решений в области политики привлечения и использования ИРС, а также при подготовке заключения о целесообразности предусматриваемых объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников. При выявлении в ходе оценки эффективности изменения тенденций в отрицательную сторону, выявляются причины сложившейся ситуации и предусматриваются меры по ее исправлению.
Разделом 4.2.4 методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы оценивается влияние ИРС на напряженность рынка труда с использованием показателя «совокупный (средний) показатель отношения численности безработных к численности ИРС» (используются данные по общей безработице, полученные по методологии Международной организации труда, – данные Хакасстата), а также отношение численности безработных к численности ИРС по видам экономической деятельности.
Показатели в данном разделе отражают степень давления мигрантов на рынок труда и соответствие объема и структуры спроса на рынке труда объему и структуре предложения ИРС. Выявленные диспропорции в объеме и структуре спроса и предложения ИРС используются при формировании и обосновании квот на привлечение ИРС в перспективном периоде. Совпадение квалификационной структуры безработных и ИРС может быть основанием для уменьшения квот на привлечение ИРС данной квалификации, поскольку мигранты занимают места, на которые претендуют местные безработные. По аналогичному основанию может быть уменьшена квота текущего года.
В Российской Федерации рассчитываются и официально публикуются два разных показателя, характеризующие уровень безработицы. Первый показатель – это число безработных, поставленных на учет в службе занятости населения, то есть уровень официальной безработицы. Основные принципы регистрации безработных в службе занятости населения установлены Законом о занятости. Согласно пункту 1 статьи 3 Закона о занятости, официальными безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней.
Другой показатель – число безработных по методике Международной организации труда (далее - МОТ) – уровень общей безработицы.
В 2013 году разница в показателях уровня общей (по методологии МОТ) и регистрируемой безработицы по Республике Хакасия в среднем составляла 5,2 раза.
В материалы дела представлены копии сведений об уровне безработицы 7,9 % по данным Территориального органа Федеральной службы Государственной статистики по Республике Хакасия (далее – Хакасстат) в рамках обследований населения по проблемам занятости в Республике Хакасия за 2012 год, согласно которым в 2012 году численность безработных составляла 20,8 тыс. человек, уровень общей безработицы – 7,9 %.
Также представлены копии официальных данных Хакасстата о численности и уровне безработицы в августе 2013 года (18,5 тыс. человек и 6,7 % соответственно).
Как следует из данных Хакасстата, уровень безработицы среди экономически активного населения в трудоспособном возрасте за 2012 год составлял 8,2 %, а среди экономически активного сельского населения в трудоспособном возрасте – 9,6 %.
Согласно проведенной оценке, в Республике Хакасия в 2012 году наибольшее давление на рынок труда иностранные работники оказывали по виду экономической деятельности «сельское хозяйство»: на каждого привлекаемого мигранта приходилось 65 безработных, ранее занятых в сельском хозяйстве, при этом в сравнении с 2011 годом данный показатель увеличился в 1,7 раза.
Аналогичные данные приведены комитетом в аналитической записке, являющейся приложением к оспариваемому заключению о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников на обращение ООО «Аграрно-Строительная компания», и подтверждены комитетом при рассмотрении настоящего дела документально.
Таким образом, пункт 2 оспариваемого заключения о нецелесообразности привлечения и использовании 11 иностранных работников из Китая в период с 01.12.2013 по 30.11.2014 по обращению ООО «Аграрно-Строительная компания» подготовлен комитетом с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы (пункт 60 Административного регламента).
Согласно пункту 1.1 приказа Минобрнауки России от 2 августа 2013 года № 893 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования по профессии 110401.02 Овощевод защищенного грунта», данный федеральный государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования представляет собой совокупность обязательных требований к среднему профессиональному образованию по профессии 110401.02 Овощевод защищенного грунта для профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования, которые имеют право на реализацию имеющих государственную аккредитацию программ подготовки квалифицированных рабочих, служащих по данной профессии, на территории Российской Федерации.
По смыслу пункта 1.1 упомянутого приказа профессия «овощевод» предполагает наличие среднего профессионального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 10 Федерального закона от 29 декабря 2013 года № 237-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) устанавливаются следующие уровни общего образования: 1) дошкольное образование; 2) начальное общее образование; 3) основное общее образование; 4) среднее общее образование.
Согласно части 5 статьи 10 Закона об образовании устанавливаются следующие уровни профессионального образования: 1) среднее профессиональное образование; 2) высшее образование - бакалавриат; 3) высшее образование - специалитет, магистратура; 4) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.
В силу части 12 статьи 2 Закона об образовании профессиональное образование представляет собой вид образования, который направлен на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работу по конкретным профессии или специальности.
Понятие «профессиональная квалификация» дано в пункте 8 статьи 1 Закона «Модельный закон об образовании», принятого в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 года постановлением 13-8 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, и пункте 4 статьи 73 Закона об образовании.
Согласно пункту 8 статьи 1 Закона «Модельный закон об образовании», переподготовка и повышение профессиональной квалификации – образование в пределах соответствующих уровней профессионального образования, осуществляемое в целях совершенствования компетентности или повышения уровня квалификации по той или иной профессии.
В соответствии с пунктом 4 статьи 73 Закона об образовании под профессиональным обучением по программам повышения квалификации рабочих и служащих понимается профессиональное обучение лиц, уже имеющих профессию рабочего, профессии рабочих или должность служащего, должности служащих, в целях последовательного совершенствования профессиональных знаний, умений и навыков по имеющейся профессии рабочего или имеющейся должности служащего без повышения образовательного уровня.
В заявлении, поданном обществом в управление (от 16.09.2013 исх. № 191), общество просило выдать разрешение на привлечение и использование иностранных работников из Китая на срок с 01.12.2013 по 30.11.2014 в количестве 11 человек по профессии «овощевод».
Из представленной в материалы дела копии заявки от 12.04.2012 работодателя – ООО «Аграрно-Строительная компания» о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год усматривается, что общество испытывало потребность в 80 овощеводах из Китая со средним (полным) общим образованием (графа 26 заявки), а не профильным специальным образованием, как это предусмотрено приведёнными выше нормами действующего законодательства.
Каких-либо иных документов, подтверждающих, что обществу требовались граждане из Китая по профессии «овощевод» со средним профессиональным образованием, ни комитету при рассмотрении заявки общества о квотах на 2013 год, а также заявки общества от 16.09.2013 исх. № 191, ни арбитражному суду в материалы дела не представлено.
Ссылка заявителя на потребность общества в овощеводах, имеющих опыт работы по профессии более пяти лет, указание данной информации в заявке на квоту 2013 года (графа 25 заявки), не влияет на выводы арбитражного суда. Действующее законодательство устанавливает иные критерии для определения понятий «профессиональная квалификация» и «уровень профессиональной подготовки», следовательно, граждане, не имеющие среднего профессионального образования по профессии «овощевод», не могут быть признаны имеющими соответствующую профессиональную квалификацию или уровень профессиональной подготовки, даже при условии наличия определённого опыта работы по данной профессии.
С учётом изложенного, арбитражный суд полагает установленным отсутствие у общества специальных требований к привлекаемым иностранным работникам в точки зрения наличия у них необходимой профессиональной квалификации или уровня профессиональной подготовки. Следовательно, зарегистрированные безработные граждане со средним (полным) общим образованием соответствовали потребностям общества в трудовых ресурсах и могли претендовать на получение работы.
Согласно пункту 60.3 Административного регламента заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдается органами государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в случае наличия российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию или уровень профессиональной подготовки и зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы (безработных граждан).
В рассматриваемом случае исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику в области занятости населения Республики Хакасия, в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, исходя из наличия российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы, возможности удовлетворения потребности общества в рабочей силе за счёт региональных ресурсов, в соответствии с пунктом 60 Административного регламента выдал заключение, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников.
С учётом установленных по делу обстоятельств, арбитражный пришёл к выводу, что оспариваемое заключение о нецелесообразности привлечения и использовании 11 иностранных работников из Китая в период с 01.12.2013 по 30.11.2014 по обращению ООО «Аграрно-Строительная компания» (в части пункта 2) вынесено правомерно, на основании пунктов 60 и 60.3 Административного регламента.
Таким образом, основание, указанное комитетом в пункте 2 оспариваемого заключения, является правомерным.
Дополнительным основанием для вынесения комитетом заключения от 25.09.2013 № 19 (пункт 1 заключения) явился пункт 29.8 Административного регламента – отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями.
Между тем, согласно пункту 29 Административного регламента основание, указанное в пункте 29.8, предусмотрено для отказа в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников ФМС России или ее территориальным органом.
Арбитражный суд констатирует, что в данном случае основания для отказа, ссылка на которые имеется в пункте 1 оспариваемого заключения (пункт 29.8 Административного регламента – отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями), находятся за пределами полномочий комитета.
Отсутствие у общества возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых заявителем предполагается привлечение этих работников, подтверждено материалами дела. При этом рассматриваемое обстоятельство могло быть самостоятельным основанием для отказа в выдаче разрешения управлением (пункт 29.8 Административного регламента), однако фактически основанием для принятия оспариваемого решения управления послужил пункт 29.1 Административного регламента – оспариваемое решение комитета. Поскольку в силу части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд проверяет законность оспариваемого решения только применительно к основаниям его принятия, обстоятельство отсутствия у общества возможности обеспечения иностранных работников жильём арбитражный суд во внимание не принимает.
Кроме того, указанное обстоятельство не влияет на итоговый результат рассмотрения комитетом запроса управления о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников ООО «Аграрно-Строительная компания», поскольку комитетом при рассмотрении заявления общества и арбитражным судом при рассмотрении настоящего дела установлены основания для такого отказа в соответствии с пунктами 60 и 60.3 Административного регламента.
Согласно пунктам 29 и 29.1 Административного регламента основаниями для отказа в выдаче ФМС России или ее территориальным органом разрешения на привлечение и использование иностранных работников является, в том числе, заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, выданное органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации и содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям.
В соответствии с пунктом 57 Административного регламента в случае получения от органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, сотрудник ФМС России или ее территориального органа в течение 3 рабочих дней оформляет и направляет работодателю, заказчику работ (услуг) отказ в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Из материалов дела усматривается, что на основании заключения комитета от 25.09.2013 № 19 управлением принято решение № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников ООО «Аграрно-Строительная компания».
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд установил, что оспариваемое решение № 4 принято уполномоченным органом – управлением на основании заключения комитета от 25.09.2013 № 19 и в соответствии с пунктом 3 статьи 18 Закона о правовом положении иностранных граждан, пунктами 29.1, 57 Административного регламента. Процедура и срок принятия решения управлением соблюдены.
Поскольку материалами дела подтверждается законность оспариваемого заключения комитета о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, как следствие, законным является решение управления об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Довод общества об оказании с 2011 года активного содействия в привлечении российских граждан из числа безработных, о регулярной подаче заявок в ГКУ «Центр занятости населения Усть-Абаканского района» о потребностях в работниках, наличии свободных рабочих мест, участии в ярмарках вакансий, а также использовании иных способов привлечения работников, отклоняется арбитражным судом.
Из анализа информации государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Центр занятости населения Усть-Абаканского района» от 17.12.2013 № 1642 следует, что безработные граждане, состоящие на учёте в органах занятости населения, отказываются от вакансий, предлагаемых обществом, ввиду низкого размера заработной платы и тяжёлых условий труда.
Арбитражный суд полагает, что установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства свидетельствуют о непринятии обществом всех необходимых мер по содействию в трудоустройстве российских граждан.
Обществом подаются заявки о потребности в иностранных работниках из числа граждан Китая, в то время как законодательством Российской Федерации установлен приоритет трудоустройства российских граждан, в том числе путём подготовки или переподготовки безработных граждан, а также привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание указанные обстоятельства, а также отсутствие предпосылок, необходимых для трудоустройства российских граждан на условиях, предлагаемых обществом, исходя из императивного принципа приоритетного права российских граждан на занятие вакантных и вновь создаваемых рабочих мест, арбитражный суд пришёл к выводу о том, что в рассматриваемом случае обществом не исчерпаны ресурсы привлечения работников необходимой специальности из числа российских граждан.
Довод общества о том, что ранее в рамках утвержденной правительственной квоты на 2013 год комитетом было выдано положительное заключение от 22.02.2013 № 9 о целесообразности привлечения обществом иностранных работников, что нашло отражение в разрешении на привлечение и использование иностранных работников, выданном управлением 28.02.2013, арбитражным судом отклоняется, как не имеющий отношения к предмету настоящего спора.
С учётом изложенного арбитражный суд пришёл к выводу, что оспариваемые заключение комитета и решение управления соответствуют положениям Закона о правовом положении иностранных граждан, Правилам определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783, Административному регламенту.
Доводы заявителя о нарушении оспариваемым заключением комитета от 25.09.2013 № 19 права общества на использование альтернативной рабочей силы из числа заявленных иностранных работников, что приведет к полной остановке деятельности общества и последующему банкротству (ликвидации), арбитражным судом не принимаются как основанные на предположениях.
Арбитражный суд исследовал документы, представленные обществом, и пришёл к выводу, что представленные доказательства не подтверждают рассматриваемый довод. Заявителем не приведено нормативное и экономическое обоснование, из которого бы чётко и однозначно следовало, что принятие комитетом заключения о нецелесообразности привлечения и использования обществом 11 иностранных работников из Китая в период с 01.12.2013 по 30.11.2014 повлечёт несостоятельность (банкротство) либо ликвидацию общества. Кроме того, в отсутствие каких-либо доказательств данный довод нельзя признать состоятельным с точки зрения понятия предпринимательской деятельности, которая в силу статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации осуществляется субъектом предпринимательства на свой риск.
С учётом положений статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации арбитражный суд также не принимает довод общества о понесённых убытках по уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Иных обстоятельств, которые свидетельствовали бы о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконном возложении на общество каких-либо обязанностей, создании заявителю иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель не указал, соответствующих доказательств не представил.
В остальной части доводы заявителя являются необоснованными по основаниям, изложенным выше.
Арбитражный суд полагает, что общество имеет возможность реализовать свои права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, привлекая к трудовой деятельности работников из числа граждан Российской Федерации.
Поскольку в рассматриваемой ситуации имели место установленные действующим законодательством основания для выдачи комитетом заключения о нецелесообразности привлечения и использования 11 иностранных работников по профессии «овощевод» на период с 01.12.2013 по 30.11.2014, соответственно, для отказа в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников, оспариваемыми заключением комитета и вынесенным на его основании решением управления не нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд отказывает в удовлетворении требований в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Государственная пошлина по делу составляет 2 000 руб., уплачена обществом при обращении в арбитражный суд платёжным поручением от 14.01.2014 № 71.
В соответствии со статьёй 110 АПК РФ по результатам рассмотрения спора государственная пошлина подлежит отнесению на заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
Р Е Ш И Л:
1. Восстановить обществу с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания» срок на оспаривание решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия от 14 октября 2013 года № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
2. Отказать в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Аграрно-Строительная компания» о признании незаконным заключения Государственного комитета по занятости населения Республики Хакасия от 25 сентября 2013 года № 19, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, и выданного на его основании решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Хакасия от 14 октября 2013 года № 4 об отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников, в связи с соответствием пункту 3 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», приказу Федеральной миграционной службы № 1, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 4, Министерства транспорта Российской Федерации № 1 и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству № 2 от 11 января 2008 года «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства».
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок с момента его принятия.
Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.
Судья Л.В. Бова
