копия
Арбитражный суд Республики Бурятия
670001, г. Улан-Удэ, ул. Коммунистическая, 52
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Улан-Удэ Дело № А10-1802/2008
" 22 " октября 2008 года
Резолютивная часть решения объявлена 15 октября 2008 года. Решение в полном объеме изготовлено 22 октября 2008 года.
Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Дружининой О.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Аюшеевым А.С.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства финансов Республики Бурятия
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия
о признании незаконными действий государственного органа, недействительными представления №06-15/61, предписания №06-15/031 от 22.05.2008 г.,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: ФИО1 - представитель по доверенности №03-01/26-6
от 09.01.08 г. ФИО2 - представитель по доверенности №01-01/20-28 от 26.09.08 г. от ответчика: ФИО3 - представитель по доверенности от 14.07.08 г.
от третьего лица: ФИО4 - представитель по доверенности №09-02-
0257 от 26.02.2008 г.
установил:
Министерство финансов Республики Бурятия (далее - Минфин РБ) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия (далее ТУ ФС ФБН в РБ) о признании незаконными действий государственного органа по вынесению представления № 06-15/61,
предписания № 06-15/031 от 22.05.2008 г., и о признании недействительными представления № 06-15/61, предписания № 06-15/031 от 22.05.2008 г.
Определением суда от 06.08.2008г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление федерального казначейства по Республике Бурятия.
В судебном заседании представитель заявителя пояснил следующее.
Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия на основании акта проверки от 08.05.2008 г. № 111 в отношении Министерства финансов Республики Бурятия вынесено предписание по устранению выявленных нарушений от 22.05.2008 г. № 06-15/031, представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 22.05.2008 г. №06-15/61.
В предписании и представлении Министерству финансов Республики Бурятия указывается на нарушение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Бурятия и неправомерное использование необоснованно полученных средств.
Вышеназванные предписание и представления считают незаконными по следующим основаниям.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278 и другим правовым актам, регулирующим деятельность ТУ ФС ФБН по РБ, в компетенцию названного лица входит контроль за нецелевым использованием средств федерального бюджета.
Пунктом 5.1. постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278 установлены полномочия Службы по осуществлению контроля и надзора, в том числе:
за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
В соответствии с пунктом 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
Полномочия в области применения мер принуждения за нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации, предусмотренные пунктом
2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5.14.3 Положения о
Службе, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 15.06.2004 г., п.5.14.7. Положения о территориальных органах Службы, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005г. № 89н, должны осуществляться Службой и ее территориальными органами с учетом положений статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2
На основании перечисленных нормативных актов Служба, в том числе и ее территориальные управления, не наделены полномочиями по контролю и надзору за использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Более того, проверка проводилась в соответствии с приказом ТУ ФС ФБН в РБ от 29.02.2008 г. № 80 «О направлении работника ревизии (проверки) в Министерство финансов РБ». В приказе определен срок проведения проверки - 14 календарных дней с 11 марта 2008 г. по 24 марта 2008 г.
В соответствии с приказом ТУ ФС ФБН в РБ от 24.03.2008 г. №109 проверка в Министерстве финансов РБ была приостановлена с 24 марта. Приказом от 08.05.2008 г. №110, т.е. задним числом, проверка в Министерстве финансов РБ была возобновлена с 17 апреля 2008 г. Данный приказ издан после завершения проверки.
Следовательно, в период с 17 апреля 2008 г. проверка проводилась без вынесения решения о возобновления проверки, таким образом, ответчиком был нарушен порядок и срок проведения проверки.
В акте проверки № 111 от 08. 05. 2008 г. ТУ ФС ФБН в РБ отсутствуют доказательства, подтверждающие установленные нарушения, выводы о незаконности увеличения фонда оплаты труды документально не подтверждены. Заявитель считает, что на Минфин РБ неправомерно возложена обязанность по возмещению 14 694 500 рублей, поскольку перечень мер, применяемый к нарушителям бюджетного законодательства и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, установлен статьями 282 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации . Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривает таких видов правонарушения, как:
«нарушение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданский служащих Республики Бурятия»
«неправомерное использование средств».
Таким образом, заявитель полагает, что, вынесенные ТУ ФС ФБН в РБ, представление и предписание не соответствуют фактическим обстоятельствам и не основаны на законе.
Деятельность Минфина РБ по расходованию бюджетных средств, выделенных на его содержание, по существу, является экономической.
Представлением и предписанием Минфину РБ предложено принять меры по
устранению выявленных нарушений; принять меры по недопущению в
дальнейшем совершения бюджетного законодательства РФ; принять меры по
взысканию в бюджет Республики Бурятия необоснованно полученных и
неправомерно использованных средств республиканского бюджета в размере
14694500,0 рублей; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной
ответственности виновных должностных лиц, то есть, обжалуемые представление
и предписание незаконно возлагают на заявителя определенные
обязанности в сфере экономической деятельности, чем нарушают права заявителя.
На основании изложенного заявитель просит признать незаконными действия ТУ ФС ФБН в РБ по вынесению обжалуемых представления и предписания, а представление и предписание признать недействительными.
3
Представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что с заявленными требованиями Минфина РБ он не согласен, в обоснование своих доводов пояснил, что в соответствии с п. 1 Положения «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации 15.06.2004 г. № 278, п. 1 Положения «О Территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (в ред. Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 20.09.2005 г. № 120н), п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» Федеральная служба (Территориальные органы) финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
В соответствии с п. 3 Административного регламента (утвержден Приказом Министерства финансов Российской Федерации 04.09.2007 г. № 75н) Федеральная служба через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль путем проведения ревизий и проверок.
В соответствии с п. 41 Административного регламента Федеральной службой финансово-бюджетного надзора проводятся внеплановые ревизии (проверки).
Внеплановая ревизия (проверка) в соответствии с п. 42
Административного регламента проводится в том числе по поручениям или обращениям Аппарата Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня.
Прокуратурой Республики Бурятия на основании ст. 22 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» 22.02.2008 г. был направлен запрос № 86-2008 о проведении документальной проверки обоснованности Указов Президента Республики Бурятия № 667 от 06.11.2007 г. и № 738 от 24.12.2007 г.
В соответствии с п. 5.1.3 Постановления Правительства Российской Федерации 15.06.2004 г. № 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
В соответствии с письмами Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия от 11.03.2008 г. № 08-15-04 и от 18.01.2008 г. № 08-15-01 Министерство финансов Республики Бурятия в 2007 г. получило финансовую помощь в виде субсидий, дотаций из федерального бюджета в сумме 9132248,40 тыс. рублей.
В соответствии с требованиями Административного регламента руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия был издан приказ о направлении работника на проведение ревизии от 29.02.2008 г. № 80 и выдано Удостоверение на проведение ревизии № 111 от 11.03.2008 г., на основании которого произведена проверка обоснованности и соответствия федеральному законодательству Указа Президента Республики Бурятия «О совершенствовании оплаты труда
4
государственных гражданских служащих Республики Бурятия» от 24. 12. 2007 г. № 738.
Ревизия проведена в установленные удостоверением сроки, по окончании ревизии составлен акт № 111 от 08.05.2008 г.
На основании акта ревизии руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия были вынесены предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства № 06-15/031 от 22.05.2008 г. и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 06-15/61 от 22.05.2008 г.
Обжалуемые предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства № 06-15/031 от 22.05.2008 г. и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 06-15/61 от 22.05.2008 г. считает законными и обоснованными, поэтому просит оставить их без изменения, а исковое заявление без удовлетворения.
Представитель третьего лица пояснила, что Управление Федерального казначейства по Республике Бурятия обжалуемые представление № 06-15/61 и предписание № 06-15/031 от 22.05.2008 г. Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия считает незаконными на основании следующего.
В соответствии с Федеральным законом от 19декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» получателем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в размере 8 193 742,20 тыс. рублей является Республика Бурятия (республиканский бюджет). Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Указанные дотации поступают из федерального бюджета в виде доходов бюджета Республики Бурятия. Министерство финансов Республики Бурятия в данном случае, являясь финансовым органом, лишь администрирует указанные доходы.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.
Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия в период с 11.03.2008г. по 08.05.2008г. проведена проверка обоснованности и соответствия федеральному законодательству Указа Президента Республики Бурятия «О совершенствовании оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Бурятия» от 24.12.2007 г. № 738. Проверяемый период-2007 год.
По результатам проведенной проверки ТУ ФС ФБН по РБ составлены акт № 111 от 08.05.2008г. и заключение от 20. 05. 2008 г. «по возражениям Министерства финансов РБ на акт проверки от 08. 05. 2008 г.», которым изменена резолютивная часть акта проверки.
На основании акта проверки № 111 от 08.05.2008г. и заключения от 20. 05. 2008 г. «по возражениям Министерства финансов РБ на акт проверки от 08. 05. 2008 г.», вынесено предписание по устранению выявленных нарушений от 22.05.2008г. №06-15/031 и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 22.05.2008г. №06-15/61.
5
Согласно представлению о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 22. 05. 2008г. № 06-15/61, Министру финансов Республики Бурятия ФИО5 предложено рассмотреть настоящее Представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации: нарушение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Бурятия и неправомерное использование необоснованно полученных средств в сумме 14 694 500,0 рублей.
О результатах рассмотрения настоящего Представления предложено проинформировать Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия не позднее 1 месяца с даты получения представления.
Предписанием по устранению выявленных нарушений от 22.05.2008г. № 06-15/031 Министерству финансов Республики Бурятия предписано устранить нарушение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Бурятия и неправомерное использование необоснованно полученных средств в сумме 14 694 500,0 руб. В качестве документов, подтверждающих нарушение, указаны справка об изменении бюджетных ассигнований на 2007 год № 496 от 12.09.2007г., приказ от 26.12.2007г. № 232, приказ от 28.12.2007г. № 02-01-03/291 л/с.
Предписание содержит требования:
1. Принять меры по взысканию в бюджет Республики Бурятия необоснованно полученных и неправомерно использованных средств республиканского бюджета в размере 14 694 500,0 рублей.
2. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.
Установленный срок исполнения требования не позднее месяца с даты
получения Предписания.
О результатах исполнения настоящего Предписания предложено проинформировать Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия не позднее месячного срока с даты получения Предписания и указано, что невыполнение в установленный срок настоящего Предписания влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Не согласившись с вышеназванными представлением и предписанием Минфин РБ обратились в арбитражный суд с просьбой о признании их недействительными, а также о признании незаконными действий ТУ ФС ФБН в РБ по вынесению представления и предписания.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их
6
права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, государственных органов, входит их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа на их принятие (совершение), а также наличие нарушений ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) лежит на органе, принявшем решение.
Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) государственных органов, недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Правовой статус органов финансово-бюджетного надзора определен Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N89h.
В соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации (пункт 1).
Территориальное управление осуществляет в установленной сфере деятельности контроль и надзор, в том числе, за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 5.1.1).
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право:
- проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых:
- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета,
7
средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящихся в федеральной собственности, в организациях - получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактической наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально - ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий ;
- проверять правомерность и эффективность использования средств
федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и
материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по
мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов
федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов
Российской Федерации (пункт 5.14.1).
проводить проверки соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в том числе путем проведения повторных проверок организаций, ранее проверенных этими органами.( пункт 5.14.3.)
- направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их
вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или
обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений
(пункт 5.14.7).
Статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти(местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле.
Таким образом, полномочия в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, предусмотренные пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктам 5.14.3 и 5.14.7. Положения о территориальных органах Службы должны осуществляться Службой и ее территориальными органами с учетом положений статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
8
ТУ ФС ФБН в РБ не имело полномочий проводить проверку фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Министерства Финансов РБ, сформированного за счет средств республиканского бюджета. Фактически службой была проверена смета расходов Министерства Финансов на 2007 г. т.е. средства, выделяемые из республиканского бюджета.
Таким образом, Служба финансово - бюджетного надзора , в том числе и ее территориальные управления, не наделены полномочиями по контролю и надзору за использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Представитель ответчик в судебном заседании пояснил, что основанием для внеплановой проверки явилось письмо Управления Федерального казначейства по РБ в котором указано, что Министерство финансов РБ в 2007 году получило финансовую помощь в виде субсидий, дотаций из федерального бюджета в сумме 9132248, 40 тыс. руб.
Данный довод судом признается не обоснованным по следующим причинам.
В соответствии с ФЗ от 19.12.2006 г. №238-Ф3 «О федеральном бюджете на 2007 г.» утверждено распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2007 г.
Республике Бурятия было распределено 8 193 742, 2 тыс. руб.
Законом РБ от 28.12.2006 г. №2057-111 «О республиканском бюджете на 2007г.» Министерство финансов РБ утверждено администратором доходов республиканского бюджета, в том числе по доходу - дотации бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Учитывая изложенное, следует, что финансовая помощь в виде субсидий, дотаций из федерального бюджета в сумме 9 1322248, 40 тыс. руб. получила Республика Бурятия, а не Министерство финансов РБ. Министерство финансов РБ является администратором доходов.
В соответствии с п. 3 Положения «О территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 11.07.2005г. №89н, территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в своей деятельности обязан руководствоваться нормативно-правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации приказом от 04.09.2007г. №75н утвержден административный регламент исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
Согласно пункту 42 вышеназванного Административного регламента внеплановая ревизия (проверка) проводится по следующим основаниям:
- поручения руководителя Федеральной службы (территориального органа);
- поручения или обращения от Аппарата Правительства Российской
Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Министра
финансов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных
правоохранительных органов федерального уровня;
- проведение встречной ревизии (проверки).
9
Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поручениями, поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.
Поручение структурным подразделениям центрального аппарата Росфиннадзора о проведении внеплановой ревизии (проверки) направляется руководителем Росфиннадзора либо его заместителем в соответствии с распределением обязанностей между заместителями руководителя.
В случае, когда поручение о проведении внеплановой ревизии (проверки) направляется в территориальный орган, поручение может быть направлено также начальником структурного подразделения центрального аппарата Росфиннадзора в соответствии с компетенцией структурного подразделения.
Судом установлено, что в нарушение пункту 42 Административного регламента внеплановая проверка Минфина РБ, осуществленная ТУ ФС ФБН в РБ с 11. 03. 2008 г. по 08. 05. 2008 г. по запросу Прокуратуры республики Бурятия, проведена без обязательного согласования с центральным аппаратом Росфиннадзора.
Довод ответчика о том, что необходимое согласование Росфиннадзора было получено 07. 08. 2008 г. суд не принимает. С Предложением по внесению изменений в план контрольной работы ТУ ФС ФБН в РБ на 2008 год, а также проведению внеплановых контрольных и надзорных мероприятий, Управление обратилось 26. 06. 2008 г., то есть после проведения внеплановой проверки Минфина РБ.
Из материалов дела следует, что внеплановая проверка проводилась в соответствии с приказом ТУ ФС ФБН в РБ от 29.02.2008 г. № 80 «О направлении работника ревизии (проверки) в Министерство финансов РБ». В приказе определен срок проведения проверки - 14 календарных дней с 11 марта 2008 г. по 24 марта 2008 г.
В соответствии с приказом ТУ ФС ФБН в РБ от 24. 03. 2008 г. № 109 проверка в Министерстве финансов РБ была приостановлена с 24 марта. Проверка в Министерстве финансов РБ была возобновлена с 17 апреля 2008 г. приказом от 08. 05. 2008 г. № 110, т.е. задним числом. Данный приказ издан после завершения проверки.
В соответствии с пунктом 76 Административного регламента после устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет проведение ревизии (проверки) в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).
В удостоверении на проведение ревизии (проверки) делаются отметки о приостановлении и возобновлении проведения ревизии (проверки) с указанием нового срока ревизии (проверки). Указанные отметки в удостоверении на проведение ревизии (проверки) заверяются подписью лица, принявшего решение о приостановлении и возобновлении проведения ревизии (проверки), и печатью Росфиннадзора (территориального органа).
Следовательно, в нарушение пункта 76 Административного регламента внеплановая в период с 17 апреля 2008 г. проверка проводилась без вынесения решения о возобновления проверки, чем ответчиком был нарушен порядок и срок проведения проверки.
10
На основании пункта 102 Административного регламента результаты ревизии (проверки), встречной проверки, излагаемые в акте ревизии (проверки), акте встречной проверки, должны подтверждаться документами (копиями документов), результатами контрольных действий и встречных проверок, объяснениями должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации, другими материалами.
Указанные документы (копии) и материалы прилагаются к акту ревизии (проверки), акту встречной проверки.
Копии документов, подтверждающие выявленные в ходе ревизии (проверки), встречной проверки финансовые нарушения, заверяются подписью руководителя проверенной организации или должностного лица, уполномоченного руководителем проверенной организации, и печатью проверенной организации.
Внеплановой проверке была подвергнута обоснованность и соответствие федеральному законодательству Указа Президента РБ от 24.12.2007 г. «О совершенствовании оплаты труда государственных гражданских служащих РБ», произведенных в соответствии с ними денежных выплат государственным гражданским служащим РБ и соответствия его федеральному закону.
Из акта проверки следует, что в силу Указа Президента РБ от 24.12.2007 г. №738 Законом РБ от 07.09.2007 г. №2493-111 увеличен фонд оплаты труда. В обоснование нарушения приводится справка об изменении бюджетных ассигнований.
На основании этих обстоятельств ТУ ФС ФБН в РБ пришло к выводу о незаконности увеличения фонда оплаты труда.
Вывод Управления о выявленных нарушениях сделан не полно и на не верно установленных обстоятельствах.
Из акта ТУ ФС ФБН в РБ следует, что в силу Указа Президента РБ от 24.12.2007 г. № 738 Законом РБ от 07.09.2007 г. № 2493-Ш увеличен фонд оплаты труда, вследствие чего в представлении и предписании указано на нарушение Министерством финансов РБ порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих РБ.
Данный вывод не соответствует действительности.
Фонд оплаты труда Министерства финансов РБ был увеличен на 27 837, 7 тыс. руб. в соответствии с Законом РБ от 07.092007 г. №2493-111 «О внесении изменений в Закон РБ «О республиканском бюджете на 2007 г.».
Доказательства, подтверждающие увеличения фонда оплаты труда на основании Указа Президента от 24.12.2007 г. № 738, в акте не изложены и ответчиком не представлены.
В качестве документа, подтверждающего нарушение порядка формирования фонда оплаты труда, ТУ ФС ФБН в РБ в предписании ссылается на справку об изменении бюджетных ассигнований на 2007 г. от 12.09.2007 г. № 496 (том №1 лист дела №112).
Однако, данная справка доказательством тому не является. Справка является документом, которым сопровождается внесение изменений в сводную бюджетную роспись на основании Закона РБ «О республиканском бюджете на 2007 г.».
11
Согласно пункту 122 Административного регламента на основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к исполнению проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).
В предписании руководителя Росфиннадзора указывается:
- наименование юридического лица, которому выносится предписание;
- перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений
требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием
содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с
нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств),
нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов,
подтверждающих нарушение;
- способы (предложения) по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;
- сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;
- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации.
В акте проверки и в обжалуемом предписании не отражены факты выявленных проверкой нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, отсутствуют документы, подтверждающих нарушения.
Кроме того, в силу статьи 281 Бюджетного кодекса РФ нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Статьями 282 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривает таких видов правонарушения, как: «нарушение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданский служащих Республики Бурятия» и «неправомерное использование средств», а статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит применяемой к нарушителям бюджетного законодательства «меры по взысканию в бюджет Республики необоснованно полученных и неправомерно использованных средств республиканского бюджета».
12
Пунктом 5. 14. 8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово - бюджетного надзора установлено, что территориальное управление имеет право осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства в финансово - бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.
Представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что основанием для выдачи предписания обязывающего возместить в бюджет Республики Бурятия необоснованно полученных и неправомерно использованных средств республиканского бюджета в размере 14 694 500 рублей является Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095.
Согласно абзацу 2 пункта 4 названного Указа средства, расходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
В соответствии с пунктом 5. 14. 7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово - бюджетного надзора предписания по устранению выявленных нарушений является обязательным к исполнению.
Между тем, из содержания предписания ТУ ФС ФБН в РБ от 22. 05. 2008 г. следует, что Министерству предписано «принять меры по взысканию в бюджет Республики Бурятия необоснованно полученных и неправомерно использованных средств республиканского бюджета».
Требования, адресованные Министерству, не соответствуют мере
принуждения, установленной Указом президента Российской Федерации от 25. 07. 1996 г. № 1095, Бюджетным кодексом Российской Федерации и Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово - бюджетного надзора. Доказательств того, какие действия Министерства предполагают исполнение предписания в этой части, ТУ ФС ФБН в РБ не представило.
Суд приходит к выводу, что вынесенное предписание не соответствует фактическим обстоятельствам, не основано на законе, и нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности. Следовательно, на Минфин РБ неправомерно возложена обязанность «по взысканию в бюджет Республики Бурятия необоснованно полученных и неправомерно использованных средств республиканского бюджета в размере 14694500 рублей».
В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 2 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов
13
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 5. 14. 7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово - бюджетного надзора, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В данном случае представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 06 - 15/61 от 22. 05. 2008 г., адресованное Министру финансов Республики Бурятия ФИО5, предлагает рассмотреть настоящее Представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.
Суд приходит к выводу о том, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 06 - 15/61 от 22. 05. 2008 г не порождает экономического спора, поскольку содержит предложение рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства и никаких последствий экономического характера для министерства не предусматривает.
Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.
Оспариваемое представление, направленное Минфину РБ, носит информационно - разъяснительный характер, не содержит предписаний властного характера, адресованных заявителю, неисполнение которых повлечет определенные правовые последствия, не влечет последствий экономического характера для самого министерства.
Таким образом, оспариваемое представление не является ненормативным актом.
Исходя из предоставленных ТУ ФС ФБН в РБ названным Законом полномочий, обжалуемое представление не влечет последствий экономического характера для заявителя.
Суд считает, что обжалуемое представление не относится к ненормативным актам государственных органов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде.
Арбитражный суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (пункт 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Суд приходит к выводу о неподведомственности данного спора арбитражному суду, поэтому дело в части заявленных требований о признании незаконными действий Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия по вынесению представления № 06-15/61 от 22.05.2008г. и о признании недействительным представления № 06-15/61 от 22.05.2008г. подлежит прекращению.
14
Руководствуясь статьями 150, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Требования заявителя удовлетворить частично:
Признать незаконными действия Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия по вынесению предписания №06-15/031 от 22.05.2008г., недействительным предписание №06-15/031 от 22.05.2008г.
В части заявленных требований о признании незаконными действий Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия по вынесению представления № 06-15/61 от 22.05.2008г. и о признании недействительным представления № 06-15/61 от 22.05.2008г. дело производством прекратить.
Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства финансов Республики Бурятия.
Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия в пользу Министерства финансов Республики Бурятия одну тысячу рублей - государственную пошлину, уплаченную заявителем при обращении в суд.
Выдать исполнительный лист.
Решение может быть обжаловано в Четвертый Арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца с даты издания.
Судья (подпись)О.Н. Дружинина
15
