АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОМСКОЙ ОБЛАСТИ
644024, г. Омск, ул. Учебная, д. 51, информатор: (3812) 31-56-51, сайт: www.omsk.arbitr.ru, e-mail: info@omsk.arbitr.ru
Р Е Ш Е Н И Е
город Омск дело № А46-9659/2010
24 сентября 2010 года
Резолютивная часть решения объявлена 17 сентября 2010 года.
Решение изготовлено в полном объёме 24 сентября 2010 года.
Арбитражный суд Омской области в составе судьи Солодкевича И.М., при ведении протокола судебного заседания секретарём Амельченко Н.С., рассмотрев в открытом судебном заседании, состоявшемся 17 сентября 2010 года, дело № А46-9659/2010, возбужденное по заявлению федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Сибирский государственный университет физической культуры и спорта» к Территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Омской области о признании представления от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 в части пунктов 3 – 5 раздела II, пунктов 2, 3 раздела III недействительным,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя – федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Сибирский государственный университет физической культуры и спорта» - ФИО1 (доверенность от 12.01.2010, сроком действия 3 года, паспорт);
представительниц заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Омской области – ведущего специалиста - эксперта юридического отдела ФИО2 (доверенность от 29.12.2009 за № 52-07-09/3583, сроком действия по 31.12.2010, паспорт), главного специалиста – эксперта юридического отдела ФИО3 (доверенность от 29.12.2009 за № 07-09/3576, сроком действия по 31.12.2010, паспорт),
у с т а н о в и л :
федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Сибирский государственный университет физической культуры и спорта» (далее по тексту – ФГОУ ВПО СибГУФК, заявитель, учреждение, университет) обратилось в Арбитражный суд Омской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Омской области (ниже по тексту – ТУ Росфиннадзора в Омской области, заинтересованное лицо, уполномоченный орган) с заявлением о признании представления от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 недействительным.
До разрешения спора по существу учреждение в порядке, установленном частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уменьшило размер требования, указав на признание представления от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 недействительным в части пунктов 3 – 5 раздела II, пунктов 2, 3 раздела III (т. 2, л.д. 2-3). Данное заявление принято судом (протокол предварительного судебного заседания от 18.08.2010; т. 2, л.д. 81).
В судебном заседании представитель ФГОУ ВПО СибГУФК требование доверителя с учётом указанного выше поддержал по основаниям, изложенным в заявлении (т. 1, л.д. 7-12), возражениях на отзыв (т. 2, л.д. 82-83), дополнении к заявлению (т. 4, л.д. 16-18). Представительницы ТУ Росфиннадзора в Омской области требование учреждения не признали по мотивам, приведённым в отзыве (т. 1, л.д. 38-39) и дополнении № 1 к нему (т. 2, л.д. 96-99).
Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил, что на основании удостоверений №№ 70, 70-1 (т. 1, л.д. 41 - 44) заинтересованным лицом 16.03.2010 – 23.04.2010 проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности университета, по результатам которой 23.04.2010 составлен акт за № 03-12/135 (т. 1, л.д. 45 - 119).
При проведении проверки установлено и нашло отражение в обозначенном акте, что решением учёного совета ФГОУ ВПО СибГУФК, оформленным протоколом заседания № 1 от 07.09.2006 (выписка из него – т. 1, л.д. 35), решено направить ректора университета ФИО4, имевшего ранее высшее образование по специализации «физическая культура и спорт» с присвоением квалификации «тренер-преподаватель лыжного спорта», полученное в Омском государственном институте физической культуры (т. 2, л.д. 129), для повышения квалификации в федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (далее – ФГОУ ВПО РАГС) - прохождения обучения по заочной форме по специальности «психология», специализации «психология управления».
Письмом от 08.09.2006 за № 160-ОК, направленным в адрес учредителя – Федерального агентства по физической культуре и спорту, учреждение испросило разрешение на обучение в указанном ВУЗе названного должностного лица «в рамках повышения квалификации» по обозначенным специальности и специализации (т. 2, л.д. 123).
Федеральное агентство по физической культуре и спорту представило в ФГОУ ВПО СибГУФК письмо от 18.09.2006 за № 1П-02-11/2783, в котором указало на то, что оно «поддерживает решение учёного совета о необходимости повышения квалификации руководителя ВУЗа и согласовывает» его обучение в ФГОУ ВПО РАГС по указанным специальности и специализации (т. 2, л.д. 124).
26.09.2006 между ФГОУ ВПО РАГС, ФГОУ ВПО СибГУФК и ФИО4 был заключён договор № 925-С на оказание образовательных услуг по подготовке студента заочной формы обучения на платной основе (по тарифам для работников бюджетной сферы), согласно которому ФГОУ ВПО РАГС приняло на себя обязательства по обучению ФИО4 по специальности «психология», специализации «психология управления» в период с 01.09.2006 по 23.10.2009, по успешному завершению которого выдаче подлежит диплом государственного образца о высшем профессиональном образовании (т. 3, л.д. 49-50).
23.10.2009 ректору ФГОУ ВПО СибГУФК выдан диплом о получении им высшего профессионального образования и присуждении ему квалификации «Психолог. Преподаватель психологии» по специальности «Психология» (т. 2, л.д. 127-128).
За охваченный проверкой период – 2009 год – на основании приказов, изданных учреждением (от 11.03.2009 № 41-ОК, от 07.09.2009 № 124-ОК и от 12.10.2009 № 140-ОК), за период пребывания ректора университета в командировках, связанных с прохождением обучения (с 10.03.2009 по 17.04.2009, с 13.09.2009 по 30.09.2009, с 04.10.2009 по 08.10.2009 и с 11.10.2009 по 15.10.2009), ему начислена и выплачена заработная плата в общей сумме 311101руб. 35коп., из неё удержан и перечислен в бюджеты и внебюджетные фонды единый социальный налог в сумме 80886руб. 41коп. Кроме этого, из внебюджетных средств оплачена стоимость обучения, составившая 102694руб. (т. 3, л.д. 53), из бюджетных средств возмещены командировочные расходы в сумме 103735руб. (л. 44-47 акта проверки, т. 1, л.д. 88-91).
Также проверкой установлено, что распоряжением Департамента недвижимости администрации города Омска от 09.12.2005 № 2629-р ФГОУ ВПО СибГУФК в постоянное (бессрочное) пользование под строение «Лыжная база» предоставлен земельный участок с кадастровым номером 55:36:00 00 00:0191 (т. 3, л.д. 80). 16.04.2008 на одноэтажное кирпичное строение – лыжную базу, расположенное по адресу: <...>, университетом зарегистрировано право оперативного управления (т. 3, л.д. 85).
Между тем, 29.12.2006 между Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Омской области (далее – ТУ ФАУФИ по Омской области) и предпринимателем ФИО5 заключён договор аренды № 74-ТУ земельного участка с кадастровым номером 55:36:00 00 00:0191, сроком действия с 01.01.2007 по 29.12.2007 (т. 4, л.д. 3-5), но в результате натурного осмотра указанного выше строения, оформленного актом от 24.03.2010 (т. 3, л.д. 78), выявлено, что обозначенный земельный участок используется предпринимателем ФИО5 без наличия на то законного основания.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Омской области, вынесенным 14.04.2010 по делу № А46-1132/2010 (т. 3, л.д. 101-106), по иску ФГОУ ВПО СибГУФК этот земельный участок истребован из незаконного владения предпринимателя ФИО5, что, однако, повлекло неполучение федеральным бюджетом дохода, определённого экспертным заключением ТУ ФАУФИ по Омской области от 24.06.2009 № 279-0609-ЗУ (т. 3, л.д. 93), в сумме 8527481руб. (л. 66-68 акта проверки, т. 1, л.д. 110-112).
Кроме этого, проверкой выявлено, что распоряжениями Правительства Российской Федерации от 08.02.2007 № 146-р и от 29.12.2007 № 1965-р в число объектов, реконструкция которых подлежит финансированию за счёт государственных капитальных вложений при реализации Федеральной адресной инвестиционной программы на 2007 год и на 2008 год соответственно, включена реконструкция плавательного бассейна «Альбатрос».
В этой связи, Федеральным агентством по физической культуре и спорту как государственным заказчиком и федеральным государственным унитарным предприятием «Спорт-Инжиниринг» (далее – ФГУП «Спорт-Ин») как заказчиком-застройщиком 27.03.2007 и 28.04.2008 заключены договоры № 36 и № 40 (т. 3, л.д. 72-75), предметом которых явилась передача части функций государственного заказчика.
ФГУП «Спорт-Ин» 28.04.2007 заключён государственный контракт № 28-04-1 (т. 3, л.д. 59-62) с обществом с ограниченной ответственностью «Центр подрядных торгов в строительстве» (далее – ООО «Центр подрядных торгов в строительстве», исполнитель) на оказание услуг по проведению открытого конкурса на право заключения государственного контракта на строительство и реконструкцию зданий и сооружений ФГОУ ВПО СибГУФК.
30.05.2007 по итогам конкурса, а 17.10.2008 по результатам открытого аукциона генеральным подрядчиком государственными контрактами за № 30-05-2 и за № 28-10-01 (т. 3, л.д. 59-62) избрано общество с ограниченной ответственностью «ЭлинАльфа» (ООО «ЭлинАльфа»). Этим лицом составлены и подписаны, в том числе со стороны заказчика-застройщика (ФГУП «Спорт-Ин»), акты выполненных работ по форме КС-2 и справки о стоимости выполненных работ по форме КС-3, общая стоимость которых, равная 151970699руб. 82коп.
В соответствии с соглашением № 31-12-18 (т. 4, л.д. 20), достигнутым 31.12.2008 между ФГУП «Спорт-Ин» и ФГОУ ВПО СибГУФК, на основании акта приёма-передачи затрат по объекту незавершённого строительства (т. 4, л.д. 19) и авизо от 31.12.2008 (т. 3, л.д. 58) ФГУП «Спорт-Ин» указанные затраты в обозначенной сумме были переданы университету для учёта в бухгалтерском учёте, которым 05.10.2009 сделана бухгалтерская проводка о принятии их к учёту (бухгалтерская справка к операции № 3 за 05.10.2009; т. 3, л.д. 115).
Между тем, по результатам осмотра, проведённого при проведении проверки сформированной для этого комиссией (т. 3, л.д. 55), выявлено, что при реконструкции спортивно-оздоровительного комплекса «Альбатрос» ряд работ не выполнен, часть комплектующих не установлена, а часть смонтированных не отвечает предусмотренным на то соответствующими документами требованиям. Но это обстоятельство, а также отсутствие актов о приёмке-передаче основных средств и технической документации (паспортов) и направление 16.12.2009 учреждением в ФГУП «Спорт-Ин» письма за № 1196/01 (т. 3, л.д. 56) для их представления, не воспрепятствовало ФГОУ ВПО СибГУФК принятию всех предъявленных к этому затрат к своему бухгалтерскому учёту (л. 19-27 акта проверки, т. 1, л.д. 63-71).
04.05.2010 (т. 1, л.д. 120) учреждением поданы на данный акт возражения (т. 1, л.д. 121 - 126), а 18.05.2010 (т. 1, л.д. 127) – дополнения к ним (т. 1, л.д. 128 - 131).
По отклонению части из представленных возражений ТУ Росфиннадзора по Омской области утверждено заключение (т. 1, л.д. 140-149), а 08.07.2010 - вынесено представление за № 52-03-15/1578, в котором нашли отражение нарушения, допущенные, по мнению уполномоченного органа, в деятельности ФГОУ ВПО СибГУФК (т. 1, л.д. 150-154), а именно:
- нарушение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 года № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счёт средств федерального бюджета» (далее – постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 года № 729) и пункта 26 положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 749 (далее - Положение об особенностях направления работников в служебные командировки), выразившееся в возмещении ректору университета командировочных расходов, понесённых в связи с получением второго высшего образования (пункт 3 раздела II предписания);
- нарушение статьи 177 ТК РФ, статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте» (далее – ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ), обусловленное оплатой в стоимости обучения ректора учреждения для получения второго высшего образования (пункт 4 раздела II предписания);
- нарушение статьи 177 ТК РФ, статьи 70 БК РФ, пункта 4 статьи 9 ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ ввиду начисления и выплаты ректору ФГОУ ВПО СибГУФК заработной платы и излишнего перечисления страховых взносов во внебюджетные фонды, исчисленных из неё, за период его обучения (пункт 5 раздела II предписания);
- нарушение статей 40 - 42 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и пункта 3 статьи 39 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» (далее – ФЗ от 10 июля 1992 года № 3266-1) в связи с непринятием мер по осуществлению контроля за использованием земельного участка, закреплённого на праве постоянного бессрочного пользования, следствием которого явилось неполучение дохода федеральным бюджетом (пункт 2 раздела III предписания);
- нарушение части 3 статьи 1, части 2 статьи 3, части 4 статьи 9 ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ, вследствие принятия завышенных объёмов работ по установке вентиляционной системы при реконструкции бассейна «Альбатрос» (пункт 3 раздела III предписания).
Не согласившись с данным представлением, ФГОУ ВПО СибГУФК оспорило его в судебном порядке, обратившись с настоящим заявлением в Арбитражный суд Омской области. В его обоснование университет со ссылкой на пункты 122 и 123 административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности», утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 года № 75н (далее - Административный регламент), отметил, что представление от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 обязательно для него, вследствие чего оно должно содержать указания на нарушения, однако, таковых в оспоренной части учреждением не усматривается. Это представление в этой связи есть ненормативный правовой акт, вынесенный уполномоченным государственным органом, нарушающий ввиду возложения обязанности по его рассмотрению, неисполнение которой может повлечь ответственность, предусмотренную статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, следовательно, оно может быть оспорено в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.
В подтверждение данного вывода заявитель привёл следующие доводы.
Статьёй 177 ТК РФ предусмотрено право работодателя распространить гарантии, закреплённые в этой норме трудового законодательства, к лицам, имеющим профессиональное образование, направленным на обучение работодателем в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключённым между ними в письменной форме. Таким согласием, как полагает ФГОУ ВПО СибГУФК, является письмо от 18.09.2006 за № 7-02-11/2783. Получение ректором университета второго высшего образования есть надлежащая форма повышения квалификации, отвечающая критериям, установленным пунктам 2 и 6 раздела 2 типового положения о непрерывном профессиональном и экономическом обучении кадров народного хозяйства», утверждённого постановлением Государственного комитета труда СССР, Государственного комитета образования СССР, Секретариата ВЦСПС от 15 июня 1988 № 69/92-14-147/20/18-22 (далее - Типового положение о непрерывном профессиональном и экономическом обучении), согласуется с Федеральным законом от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее – ФЗ от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ), в том числе, в той части, в какой решение о направлении ректора на обучение принято учёным советом университета, с его пунктом 2 статьи 12, и пунктом 2.25 коллективного договора.
К субъектам правоотношений, возникших в связи с реконструкцией плавательного бассейна «Альбатрос», ФГОУ ВПО СибГУФК не относится, следовательно, требование о проверке объёма работ, выполненных по государственному контракту, стороной которого учреждение не являлось, нельзя признать правомерным.
Земельный участок, использовавшийся предпринимателем ФИО5, находится в федеральной собственности. Он был предоставлен последнему без участия учреждения. Ссылки на статьи 40-43 ЗК РФ не возлагают на заявителя обязанности по проведению контроля за использованием земельного участка, а потому безосновательны. Вменение в вину университету несоблюдение пункта 3 статьи 39 ФЗ от 10 июля 1992 года № 3266-1 также не представляется обоснованным, учитывая, что непосредственно в его пользовании земельный участок не находился. Более того, рассматриваемое нарушение в сформулированном заинтересованным лицом виде не названо в бюджетном законодательстве (т. 1, л.д. 7-12).
Возражая на отзыв ТУ Росфиннадзора в Омской области, учреждение указало (т 2, л.д. 82-83), что последствия, с которыми университет связывает нарушение прав и законных интересов оспоренным представлением, выражаются, в частности, в проведении по нему проверки Следственным отделом по Октябрьскому административному округу г. Омска следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Омской области, требующей предоставления соответствующих пояснений и явки для проведения доследственных мероприятий (т. 2, л.д. 84-86). Ни форма обжалованного представления, ни его содержание, выражающееся в «предложении» принять меры по недопущению выявленных нарушений, правового значения не имеют. Этот акт издан органом, обладающим властными полномочиями, он определяет действие, которое надлежит совершить университету, и в силу этого принадлежит к ненормативным правовым актам. Предлагая не допускать далее в деятельности ФГОУ ВПО СибГУФК обозначенных в представлении действий или, напротив, принять какие-либо меры, этот акт предполагает, что учреждение в дальнейшем, полагая, что ранее оно действовало в законно, должно воздерживаться от таких действий и принимать такие меры, что ограничивает его экономическую свободу. То обстоятельство, что меры, в которых заинтересовано ТУ Росфиннадзора в Омской области, заявителем приняты - разработан план мероприятий по устранению выявленных нарушений (т. 2, л.д. 89-95), не изменяет приведённого утверждения.
В дополнении к заявлению (т. 4, л.д. 16-18) университет указал, что принять к бухгалтерскому учёту иную сумму затрат, чем отражённую в авизо, он был не вправе, поскольку она же принята к учёту Федеральным агентством по физической культуре и спорту. Контролировать использование земельного участка, на котором расположена лыжная база, учреждение не обязано. Такая обязанность возложена на ТУ ФАУФИ по Омской области. Этим же органом, как собственником, должны были быть предприняты меры к получению с предпринимателя ФИО5 неосновательного обогащения, вследствие пользования земельным участком без законных оснований. Действия, направленные на это, совершены ТУ ФАУФИ по Омской области, подавшим в Арбитражный суд Омской области соответствующий иск. Обращения ФГОУ ВПО СибГУФК в ТУ ФАУФИ по Омской области с просьбой передать земельный участок в аренду иным лицам не были поддержаны им. Равным образом, не сочло это возможным и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
ТУ Росфиннадзора в Омской области в письменном отзыве (т. 1, л.д. 38-39) первоначально ограничилось утверждением о том, что представление от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 не является ненормативным правовым актом, влекущим для ФГОУ ВПО СибГУФК какие-либо правовые последствия, тем более в сфере предпринимательской или экономической деятельности. Оно содержит предложения о применении мер по недопущению нарушений, выявленных в деятельности университета. Его неисполнение не обуславливает привлечение к административной ответственности за совершение административного правонарушения, названного в статье 19.5 КоАП РФ, объективную сторону которого составляет игнорирование представления о нарушении законодательства, в то время как рассматриваемое представление к таковым не относится, что означает то, что такое представление «не гарантируется принудительной силой государства». Каких-либо доводов и доказательств, исходя из которых из представления от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 наступили неблагоприятные последствия, заявителем не приведено.
В представленном по предложению суда дополнении № 1 к отзыву (т. 2, л.д. 96-99) заинтересованное лицо высказалось по существу требования университета. ТУ Росфиннадзора в Омской области полагает, что исходя из пунктов 7 и 28 типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 610 (далее - Типовое положение об образовательном учреждении), пунктов 2 и 6 раздела 2 Типового положения о непрерывном профессиональном и экономическом обучении обучение ректора ФИО4, имеющего высшее профессиональное образование, в ФГОУ ВПО РАГС нельзя отнести к повышению им квалификации, а есть получение им второго высшего образования, что не позволяет применить к данным правоотношениям положения, предусмотренные статьёй 177 ТК РФ. Препятствием для этого, заинтересованное лицо нашло и отсутствие соответствующего соглашения между ректором университета ФИО4 и Министерством спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации как его работодателем.
Вопреки части 3 статьи 1 и абзаца 2 части 4 статьи 9 ФЗ от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ учреждение не обеспечило выполнение основных задач бухгалтерского учёта и приняло к своему учёту, увеличив стоимость бассейна «Альбатрос» как основного средства, затраты по его реконструкции на основании недостоверных документов, составив 13.02.2009 акт о выполнении работ по реконструкции полностью, в то время как ТУ Росфиннадзора в Омской области, использовавшее право, предоставленное ему пунктом 5.14.11 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и пунктом 81 Административного регламента, выявило иное.
Исходя из части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 269, статьям 301-305 ГК РФ, статей 40 – 42 ЗК РФ, пункта 3 статьи 39 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», пункта 8 постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 1992 года № 312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования», заинтересованное лицо заключило о наличии у ФГОУ ВПО СибГУФК права на контроль за использованием земельного участка, предоставленного ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, каково им реализовано не было, что привело к использованию этого земельного участка в коммерческих целях предпринимателем ФИО5 без оформления таких отношений в установленном порядке и неполучению федеральным бюджетом дохода от этого.
Проанализировав в совокупности и взаимной связи доказательства, представленные участниками процесса, доводы, приведённые ими, суд удовлетворяет требование ФГОУ ВПО СибГУФК, основываясь на следующем.
В силу части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статья 29 АПК РФ конкретизирует подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, устанавливая, в частности, в части 2, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В этой связи, надлежит признать, что спор подведомственен, следовательно, подлежит рассмотрению в арбитражном суде, если (принимая во внимание обстоятельства настоящего спора) заявителем по нему является юридическое лицо, им поставлен под сомнение (обжалован) ненормативный правовой акт и этот акт затрагивает права и законные интересы лица, обратившегося с заявлением, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, если полагают, что таковые не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
ФГОУ ВПО СибГУФК, исходя из формы его государственной регистрации в качестве юридического лица – учреждение, а также статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), есть некоммерческая организация, созданная собственником (в настоящем случае – Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации, представляемого в данных правоотношениях Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и спорту; ныне – Федеральное агентство по физической культуре и спорту) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Вместе с этим, принадлежность университета к некоммерческой организации, основной целью которой является образовательная деятельность, не означает невозможность осуществления им экономической деятельности. Иное противоречит общему смыслу деятельности любого юридического лица, вне зависимости от формы его государственной регистрации. Учитывая то, что ФГОУ ВПО СибГУФК как учреждение наделяется собственником необходимым для его деятельности имуществом, использование его им, взаимоотношения вследствие этого по поводу него с иными лицами, включая и собственника этого имущества, и есть, в частности, экономическая деятельность заявителя.
Представление ТУ Росфиннадзора в Омской области от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 «предлагает», как полагает заинтересованное лицо, учреждению рассмотреть его, принять меры к недопущению выявленных нарушений, «проинформировать» о результатах его рассмотрения в течение 30-ти дней, что не может не только не затрагивать прав и законных интересов ФГОУ ВПО СибГУФК в сфере его экономической деятельности, но и не нарушать их, если требование об этом, вследствие неправомерной оценки действий университета, связанных с использованием им имущества, как противоправных, незаконно.
Признаки ненормативного правового акта в части своей определены в теории права, которая относит к таковым: 1) наличие в нём обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия; 2) индивидуальный характер этих предписаний; 3) обращение их к строго определенным лицам или кругу лиц (конкретность адресата); 4) его разовое применение; 5) воздействие его на строго конкретные отношения и его действие до момента их прекращения; 6) принятие его специально уполномоченным субъектом правоприменения (органом, должностным лицом); 7) отражение в нём юридически-властного волеизъявления (предписания, запрета или дозволения) уполномоченного субъекта, обязательного для исполнения адресатом; 8) гарантирование его исполнения принудительной силой государства; 9) отнесение его правоприменительным актам (актам применения права); 10) обличение его, как правило, в форму официального письменного документа, составленного в специальной форме; 11) право на обжалование его в случаях, предусмотренных законом, в административном порядке в вышестоящий орган и (или) в судебном порядке.
Их наличие, вопреки позиции заинтересованного лица, в его представлении от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 суд считает безусловным, однако, находит необходимым, учитывая возражения ТУ Росфиннадзора в Омской области, предложенные в обоснование иного вывода, отметить применительно к тем признакам, присутствие которых в оспоренном представлении последним поставлено под сомнение, следующее.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба финансово-бюджетного надзора включена в число федеральных органов исполнительной власти.
На основании названного нормативного правового акта Правительством Российской Федерации принято постановление от 8 апреля 2004 года № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», пунктом 4 которого определены основные функции данного федерального органа исполнительной власти, к числу которых отнесено: проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (подпункт 1); проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (подпункт 2).
Порядок и полномочия, которыми наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, закреплены Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278 (далее - Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора). Означенным нормативным правовым актом предусмотрены следующие полномочия: направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательныедля рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (подпункт 5.14.3 ); осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств (подпункт 5.14.4); давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы (подпункт 5.14.8).
Из приведённого следует, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (её территориальные органы) вправе либо давать разъяснения по указанным выше вопросам либо выдавать обязательные представления или предписания по устранению выявленных нарушений, контролируя их устранение.
Суд полагает очевидным, что выдача ТУ Росфиннадзора в Омской области представления от 8 июля 2010 года за № 52-03-15/1578, исходя, в том числе, из словесных форм, присутствующих в нём, в частности, «принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства» и «о результатах рассмотрения настоящего представления необходимо проинформировать…», а также ссылки в нём на подпункт 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, не связана с реализацией заинтересованным лицом полномочия, закреплённого за ним подпунктом 5.14.4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.
В этой связи ТУ Росфиннадзора в Омской области не может быть составлен и направлен иной документ, нежели предусмотренный подпунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, то есть обязательное для исполнения ФГОУ ВПО СибГУФК представление по устранению выявленных в результате проведения мероприятий по контролю за соблюдением бюджетного законодательства нарушений. Использование заинтересованным лицом при формировании содержания представления от 8 июля 2010 года за № 52-03-15/1578 таких форм как «предлагает рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации» и «о результатах рассмотрения настоящего представления необходимо проинформировать …» не позволяет воспринять при изложенном выше рассматриваемое представление как необязательное для исполнения университетом, оценивать этот акт подобно совету или предложению, данному учреждению. Вывод же, проистекающий из выделенных в тексте настоящего судебного акта глаголах, не может быть признан обоснованным, принимая во внимание, что при продолжении рассуждений далее, следует допустить возможность утверждения о том, что правовое значение имеет не существо акта, принятого или вынесенного органом, обладающим властными полномочиями, а его языковое выражение, каковое, очевидно, является произвольным. Более того, противоречие заключено и в изложении самого обжалованного университетом представления: «предложение проинформировать» несовместимо с тем, что выполнение такого предложения «необходимо»; «предложение проинформировать» в любом случае не слагает обязанности «принять меры по недопущению нарушений», «рассмотреть представление».
Не предусмотрено право территориальных органов Федеральной службе финансово-бюджетного надзора выносить иные представления, чем направленные на устранение нарушений бюджетного законодательства, и Административным регламентом, принятым во исполнение, в том числе и БК РФ, и положения о территориальных органах Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года № 89н, в котором также не закреплено правомочие названных органов на выдачу иных актов в виде представления, чем указанное выше, необязательных для исполнения проверенным поднадзорым и подконтрольным лицом. Подпункт 5.14.7 обоснованно полностью повторяет пункт 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. То обстоятельство, что представления, выносимые заинтересованным лицом, направляются в органы предварительного следствия для проведения по ним проверки на предмет наличия или отсутствия в действиях должностных лиц учреждения признаков уголовно-наказуемого деяния, доказывает обязательность такого акта, что, однако, вопреки мнению заявителя, эта обязательность соотносима более с должностными лицами, но не непосредственно экономической деятельностью возглавляемого ими юридического лица.
Ссылка и в представлении ТУ Росфиннадзора в Омской области от 8 июля 2010 года за № 52-03-15/1578, и в его отзыве на статью 284 БК РФ, не свидетельствует о правильности рассуждений заинтересованного лица, а, напротив, подтверждает их несостоятельность.
Статьёй 284 БК РФ, озаглавленной как «полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации», что уже в силу этого (вне зависимости от квалификации исследуемого представления), во-первых, не оставляет сомнений в том, что выдача анализируемого представления есть мера принуждения (властное, обязательное предписание органа государственной власти), но не акт доброй воли ТУ Росфиннадзора в Омской области, определено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств (пункт 2). Эта норма бюджетного законодательства, во-вторых, не позволяет разделить мнение заинтересованного лица о том, что в данном законоположении и в ранее приведённых подзаконных актах имеются ввиду различные акты, одни из которых, в частности, необязательны и в силу этого не являются мерой принуждения.
В третьих, пунктом 4 статьи 284 БК РФ установлено, что действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в пунктах 1 - 3 статьи 284 БК РФ, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке, что не допускает вывод об исключении проверки законности таковых из числа предмета судебного контроля, осуществляемого, в том числе, арбитражным судом.
Таким образом, представление ТУ Росфиннадзора в Омской области от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 есть мера принуждения, а потому обязательно для ФГОУ ВПО СибГУФК и гарантируется силой властных полномочий государства, несмотря на отсутствие в нём указания на его направленность на устранение нарушений законодательства, но на что в действительности оно направлено, принадлежит к тем представлениям, за неисполнение которого предусмотрена ответственность, предусмотренная часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ.
При этом, вероятность того, что заинтересованным лицом как административным органом могут быть предприняты действия, направленные на возбуждение дела об административном правонарушении за неисполнение представления не означает того, что представление утрачивает свойства ненормативного правового акта. В этой связи в подтверждение излагаемого вывода суд полагает обоснованным применить сравнение регулирования разрешаемого вопроса применительно к требованию налогового органа. Последнее в силу статей 69, 70 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) есть извещение налогоплательщика об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога, сбора, пени или штрафа. Представление территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в той же степени, в том числе, сообщает своему адресату как о наличии в его деятельности нарушений бюджетного законодательства, так и обязанности по их устранению или в предлагаемом в представлении ТУ Росфиннадзора в Омской области виде - их «недопущению». Неисполнение и требования, и представления в равной степени обеспечено мерами государственного принуждения, при этом и требование, и представление, и прочие иные ненормативные правовые акты (решения о привлечении к налоговой ответственности, предписания и т.д.), право обжалование которых не может отрицаться, предполагают исполнение их прежде всего в добровольном порядке. В то же время, оспаривание требования налогового органа допускается и НК РФ, и Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (абзац 3 пункта 48 Постановления от 28 февраля 2001 года № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»), решениями которого, в том числе, суд обязан руководствоваться при разрешении споров (пункт 2 статьи 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»).
В силу же того, что обозначенное представление, по верному утверждению заявителя, влечёт при его вынесении и доведении до него необходимость принятия мер не только по его рассмотрению, но и, по меньшей мере, после его получения удерживаться от использования бюджетных (внебюджетных) средств, за счёт которых университет должен достигать целей его учреждения, иного имущества, доверенного ему собственником, в том виде и при тех обстоятельствах, в каком и при которых, по мнению ТУ Росфиннадзора в Омской области, оно является противозаконным, этот правовой акт, безусловно, в случае если такое мнение безосновательно, произвольно ограничивает свободу экономической деятельности ФГОУ ВПО СибГУФК, ущемляет его права и законные интересы в этой сфере, что и есть исходящее от него правовое и фактическое последствие, от наступления которого в таком случае учреждение вправе требовать защитить его суд.
Данный вывод суда подтверждается и позицией, сформированной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22.09.2009 № 6720/09, предметом которого являлась законность акта территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, аналогичного по содержанию рассматриваемому представлению. Иное утверждение повлечёт произвольное исключение из числа ненормативных правовых актов, оспаривание которых в судебном порядке допускается, такого акта как настоящее представление.
Давая оценку по существу нарушений, описанных в представлении ТУ Росфиннадзора в Омской области от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 в обжалованной ФГОУ ВПО СибГУФК части, приходя к выводу об отсутствии таковых, суд исходит из следующего.
Согласно статье 173 ТК РФ работникам, направленным на обучение работодателем или поступившим самостоятельно в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм по заочной и очно-заочной (вечерней) формам обучения, успешно обучающимся в этих учреждениях, работодатель предоставляет дополнительные отпуска с сохранением среднего заработка для прохождения промежуточной аттестации на первом и втором курсах соответственно - по 40 календарных дней, на каждом из последующих курсов соответственно - по 50 календарных дней (при освоении основных образовательных программ высшего профессионального образования в сокращенные сроки на втором курсе - 50 календарных дней); подготовки и защиты выпускной квалификационной работы и сдачи итоговых государственных экзаменов - четыре месяца; сдачи итоговых государственных экзаменов - один месяц.
Работникам, успешно обучающимся по заочной форме обучения в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования, один раз в учебном году работодатель оплачивает проезд к месту нахождения соответствующего учебного заведения и обратно.
Статьёй 177 ТК РФ, регламентирующей порядок предоставления гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с обучением, определено, что гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, предоставляются при получении образования соответствующего уровня впервые. Указанные гарантии и компенсации также могут предоставляться работникам, уже имеющим профессиональное образование соответствующего уровня и направленным на обучение работодателем в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключенным между работником и работодателем в письменной форме.
Из данных норм трудового законодательства следует, что предоставление работнику, совмещающему работу с обучением, гарантий, предусмотренных статьёй 173 ТК РФ, при соблюдении иных условий, для их применения, является общим правилом для работодателя в случае, если высшее профессиональное образование работник получает впервые, но исключением в случае, каковой присутствует в настоящем споре, если работник получает второе высшее образование. В этом случае предоставление таких гарантий право работодателя вне зависимости от того к кому он принадлежит и за счёт каких средств (бюджетных или иных) это право реализуется. При этом не имеет правового значения, если иные условия, с которыми статья 177 ТК РФ связывает реализацию рассматриваемого права, соблюдены, как будет квалифицировано обучение работника (переподготовка, повышение квалификации либо получение второго высшего образования).
К таким условиям, повлиявшим на выводы участников процесса, суд относит направление на обучение работника работодателем в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключенным между работником и работодателем в письменной форме. Трудовой договор № 26, заключённый 27.07.2007 ректором ФИО4 и Федеральным агентством по физической культуре и спорту, являющимся учредителем университета и в силу пункта 60 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 71, работодателем поименованного должностного лица, не содержит условия, допускающего считать его согласием на получением им второго высшего образования (т. 4, л.д. 33-38). Данный трудовой договор, как полагает суд, типовой. Трудовой договор, действовавший в период принятия решения о направлении ФИО4 на обучение в ФГОУ ВПО РАГС (2006 год), не отличен от названого ранее и представленного в материалы дела.
В этой связи действия учреждения не содержат признаков нарушения бюджетной дисциплины лишь в случае получения им согласия на обучение ФИО4 в ФГОУ ВПО РАГС и получение им второго высшего профессионального образования от Федерального агентства по физической культуре и спорту.
Такое согласие, по представлению суда, имело место и выражено в письме Федерального агентства по физической культуре и спорту от 18.09.2006 за № 1П-02-11/2783 (т. 2, л.д. 124). Опровержение заинтересованным лицом данного вывода лишь со ссылкой на то, что и в обозначенном письме и письме ФГОУ ВПО СибГУФК от 08.09.2006 за № 160-ок (т. 2, л.д. 123) обучение ФИО4 названо повышением квалификации нельзя признать, по убеждению суда, достаточным и достоверным, поскольку, во-первых, как следует из содержания письма Федерального агентства по физической культуре и спорту от 18.09.2006 за № 1П-02-11/2783 в нём выражена просьба о согласовании сессионных периодов, что, как правило, характерно для прохождения обучения для получения высшего профессионального образования, что не могло быть не осознаваемо работодателем, в том числе и вследствие того, что сведения о начале и окончании сессий в ФГОУ ВПО РАГС предоставлялись университетом в Федеральное агентство по физической культуре и спорту (в частности, письмо от 10.03.2009 за № 06-11/115; т. 3, л.д. 46). Во-вторых, указание в обоих письмах на то, что обучение направлено на получение определённых специальности и специализации, также свидетельствует о том, что таковые не могут быть приобретены, по общему правилу, иначе, чем посредством получения высшего образования. В-третьих, в отобранном от ФИО4 объяснении от 12.04.2010 (т. 2, л.д. 125-126) им утверждается о согласовании Федеральным агентством по физической культуре и спорту оцениваемым документом получение им второго высшего образования и приводятся мотивы для этого утверждения со ссылками на конкретные обстоятельства.
Достоверных доказательств, свидетельствующих о том, что письмом от 18.09.2006 за № 1П-02-11/2783 Федеральное агентство по физической культуре и спорту не согласовывало обучение ФИО4 в ФГОУ ВПО РАГС и получение им второго высшего образования, пояснения, данные указанным лицом, не соответствуют действительности, ТУ Росфиннадзора в Омской области, ограничившимся формальной оценкой содержания перечисленных писем, не отыскивалось, необходимые для объективного вывода о существе спорных правоотношений сведения от Федерального агентства по физической культуре и спорту не истребовались, вследствие чего, вопреки части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, в материалы дела не представлены.
При этом суд соглашается с заявителем и в части вывода о том, что поскольку ни содержание соглашения об обучении, ни его форма (за исключением того, что таковая должная быть письменной) не регламентированы ни одним нормативным правовым актом, включая ТК РФ и его статью 177, в частности, обмен письмами можно отнести к такому соглашению и правовое значение в данном случае имеет то, что воля работодателя на получение ФИО4 при отсутствии доказательств обратного второго высшего образования выражена, его согласие на это получено.
То обстоятельство, что стороной по договору на оказание образовательных услуг от 26.09.2006 (т. 2, л.д. 110) Федеральное агентство по физической культуре и спорту не являлось, не имеет правового значения, поскольку оснований для отождествления этого договора с соглашением об обучении, предусмотренным статьёй 177 ТК РФ, сторонами которого исходя из названной нормы трудового законодательства являются работник и работодатель, не имеется. Более того, учитывая так же то, что оплата стоимости обучения ФИО4, что не отрицается заинтересованным лицом, производилась за счёт внебюджетных средств, участие Федерального агентство по физической культуре и спорту в договоре на оказание образовательных услуг от 26.09.2006 лишено всякого основания.
Доводы сторон, приведённые относительно того, является ли обучение ФИО4 в ФГОУ ВПО РАГС повышением квалификации, ввиду изложенного не имеют значения для разрешения настоящего спора. Между тем, суд отмечает ошибочность правовой квалификации учреждением получения второго высшего образования ФИО4 как повышение квалификации и правомерность заключения заинтересованного лица об ином. Юридическое содержание понятия «повышение квалификации» уже содержания этого термина, предлагаемого университетом. Из норм трудового законодательства, в частности при сравнении статьи 177 и статьи 187 ТК РФ, представляется очевидным разделение законодателем получения высшего образования и повышения квалификации, в том числе и исходя из регулирования правоотношений, возникающих вследствие направления работника на обучение для получения высшего профессионального образования или направления его на повышение квалификации, различными правовыми нормами. Более того, если создание условий для повышения квалификации работником – обязанность работодателя, такой обязанности (в том же объёме) как создание условий для получения работником второго высшего профессионального образования за последним признать нельзя. При следовании логике рассуждений заявителя надлежит признать полное совпадение исследуемых понятий, что, безусловно, неверно. Указанное лишает значения ссылки университета на локальные нормативные акты (устав, коллективный договор, положение об оплате).
Вместе с этим, признаваемая судом ошибочность позиции заявителя относительно этого обстоятельства, не влияет на вывод суда об отсутствии в рассмотренных действиях ФГОУ ВПО СибГУФК нарушения статьи 177 ТК РФ, статьи 70 БК РФ и пункта 4 статьи 9 ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ, пункта 1 постановления Правительства РФ от 2 октября 2002 года № 729 и пункта 26 положения об особенностях направления работников в служебные командировки, ввиду возмещения командировочных расходов, оплаты стоимости обучения, начисления и выплаты заработной платы и излишнего перечисления страховых взносов во внебюджетные фонды, исчисленных из неё, за период обучения ФИО4 в ФГОУ ВПО РАГС (пункты 3, 4, 5 раздела IIоспоренного предписания).
Равным образом суд не разделяет позицию ТУ Росфиннадзора в Омской области о нарушении университетом статей 40 - 42 ЗК РФ, пункта 3 статьи 39 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 в связи с непринятием мер по осуществлению контроля за использованием земельного участка, закреплённого на праве постоянного бессрочного пользования, следствием которого явилось неполучение дохода федеральным бюджетом (пункт 2 раздела III предписания).
Статьёй 40 ЗК РФ определены права собственника земельных участков на использование земельных участков. Подпунктом 4 пункта 1 этой статьи, в частности, закреплено, что собственник земельного участка имеет право осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Правам на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков посвящена статья 41 ЗК РФ, в соответствии с которой лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 НК РФ, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 этой статьи (пункт 1).
Статья 42 ЗК РФ, регламентируя обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, указывает, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны , в том числе: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.
Статья 43 ЗК РФ содержит общее законоположение, что юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами. Их отказ от осуществления принадлежащих им прав на земельные участки не влечет за собой прекращения их обязанностей, установленных статьей 42 ЗК РФ.
Пунктом 3 статьи 39 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственности . Контроль деятельности образовательного учреждения в этой части осуществляется учредителем или иным юридическим лицом, уполномоченным собственником.
Приведённые нормы земельного законодательства и Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1, как правильно заявлено университетом, предполагают их нарушение не третьим лицом, а в настоящем случае образовательным учреждением как землепользователем. Такого использования, нарушающего статьи 40-43 ЗК РФ, ФГОУ ВПО СибГУФК не допущено, вследствие того, что спорный земельный участок использовался без законных оснований не учреждением, а третьим лицом - предпринимателем ФИО5, допуску которого на этот земельный участок заявитель, учитывая поведение его собственника, воспрепятствовать не мог, но сделал от себя всё зависящее, доведя до собственника (в лице и ТУ ФАУФИ по Омской области и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом) то, что имеет касательство к использованию земельного участка указанным лицом. Подтверждением тому надлежит признать обширную переписку ФГОУ ВПО СибГУФК и названных органов как между собой (в большей части), так и предпринимателем ФИО5 и прокуратурой Октябрьского административного округа г. Омска, представление которой о том же предшествовало представлению заинтересованного лица, (в меньшей), в частности: (от 17.04.2007 № ТУ-2404 (т. 4, л.д. 22-23), от 17.06.2009 № 568/01 (т. 4, л.д. 2), от 24.11.2009 № ТУ-17869 (т. 3, л.д. 89), от 27.11.2009 № ТУ-18032 (т. 4, л.д. 21), от 14.12.2009 без номера (т. 3, л.д. 90), от 15.12.2009 № 1193/01 (т. 3, л.д. 88), от 28.01.2010 без номера (т. 3, л.д. 95, 96-97), от 29.10.2010 № ТУ-1107 (т. 4, л.д. 28), от 10.02.2010 № 93/01 (т. 4, л.д. 26-27), от 06.04.2010 № ТУ-4062 (т. 3, л.д. 98) и протокол комиссии университета от 27.11.2009 (т. 4, л.д. 25)).
Ссылки ТУ Росфиннадзора в Омской области в отзыве на часть 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 269, статью 305 ГК РФ не свидетельствуют об ином.
В силу части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Пользование университетом земельным участком не нарушило чьих-либо прав и законных интересов. Действия же предпринимателя ФИО5 не находятся в прямой причинно-следственной связи с действиями ФГОУ ВПО СибГУФК.
Согласно статье 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Оно вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Пределы осуществления учреждением прав в отношении спорного земельного участка не превышены. Не по целевому назначению он им не использовался. Более того, статьёй 269 ГК РФ определены права, но не обязанности пользователя земельного участка, но именно не выполнение обязанностей заявителем и именно им может образовывать состав нарушения, в том числе, нарушения бюджетного законодательства.
В равной степени эти рассуждения относятся и к правам университета, закреплённым в статьях 301-305 ГК РФ.
Из рассматриваемых правовых норм можно прийти к выводу о том, что заявитель наделён и правом контролировать использование вверенного ему собственником имущества. Вместе с этим, такой контроль не является всеобъемлющим и действия учреждения в связи с этим не могут превышать полномочия собственника этого имущества.
Кроме этого, заинтересованное лицо, ссылаясь на ненадлежащий контроль ФГОУ ВПО СибГУФК за использованием земельного участка, не приводит, по существу, тех действий, которые должны были быть совершены заявителем для вывода об ином. При этом, суд соглашается с позицией заявителя, состоящей в том, что это обстоятельство имеет правовое значение, поскольку только осознавая то, что не выполнено, от чего воздержалось учреждение и чем предусмотрена его обязанность (но не право) на это и причины, повлекшие её игнорирование, можно прийти к правомерному утверждению о наличии в его действиях (бездействии) признаков нарушения в настоящем случае бюджетного законодательства.
Единственное, что может быть названо применительно к рассматриваемому нарушению, есть необращение университета в арбитражный суд с иском об истребовании земельного участка у предпринимателя ФИО5 как его незаконного владельца. Однако обращение с таким иском, как и с любым иным, для ФГОУ ВПО СибГУФК есть реализация им своего права, но, что суд находит необходимым отметить вновь, не его обязанность. Более того, воспользоваться таким правом имелась реальная возможность и у собственника этого земельного участка, знавшего о пользовании предпринимателем ФИО5 им. Взыскание же с последнего дохода, недополученного бюджетом за период пользования земельным участком, в виде неосновательного обогащения, по верному утверждению заявителя, есть прерогатива собственника этого имущества. Принятие судом решения об истребовании из чужого незаконного владения имущества, но допущение собственником пользования им лицом, у которого он было истребовано, и далее, в любом случае не даёт оснований для заключения о том, что с этого момента неосновательное обогащение от пользования этим имущества прекращено. В связи с этим, как указывалось судом ранее, причинно-следственная связь между действиями университета и неполучением бюджетом средств, от пользования имуществом третьим лицом, отсутствует.
Обращаясь к нарушению части 3 статьи 1, части 2 статьи 3, части 4 статьи 9 ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ, выразившемуся в принятия завышенных объёмов работ по установке вентиляционной системы при реконструкции бассейна «Альбатрос», нашедшему отражение в пункте 3 раздела IIIобжалованного предписания, суд отмечает следующее.
В соответствии с ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ основными задачами бухгалтерского учета являются: формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой внутренним пользователям бухгалтерской отчетности - руководителям, учредителям, участникам и собственникам имущества организации, а также внешним - инвесторам, кредиторам и другим пользователям бухгалтерской отчетности; обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами; предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости (часть 3 статьи 1).
Основными целями законодательства Российской Федерации о бухгалтерском учете являются: обеспечение единообразного ведения учета имущества, обязательств и хозяйственных операций, осуществляемых организациями; составление и представление сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах, необходимой пользователям бухгалтерской отчетности (части 2 статьи 3).
Первичный учетный документ должен быть составлен в момент совершения операции, а если это не представляется возможным - непосредственно после ее окончания. Своевременное и качественное оформление первичных учетных документов, передачу их в установленные сроки для отражения в бухгалтерском учете, а также достоверность содержащихся в них данных обеспечивают лица, составившие и подписавшие эти документы (часть 4 статьи 9).
Нарушение приведённых норм законодательства о бухгалтерском учёте усмотрено ТУ Росфиннадзора в Омской области в принятии университетом к бухгалтерскому учёту по истечении десяти месяцев с их предъявления затрат по реконструкции бассейна «Альбатрос» без первичных (оправдательных) документов и в части своей недостоверных в суммовом выражении.
В силу пункта 5 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (подпункт 5.1.1) и за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (5.1.3); осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (подпункт 5.13).
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий (подпункт 5.14.1); проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка) (подпункт 5.14.2).
Из выделенного текста видно, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и её территориальных органов ограничены проверкой использования известных средств и имущества. В настоящем случае ФГОУ ВПО СибГУФК должны были быть приняты и приняты к учёту и в пользование не бюджетные средства или имущество (в строго формальном смысле), а затраты, во-первых, уже понесённые, во-вторых, не им, а их собственником – Российской Федерацией в лице Федерального агентства по физической культуре и спорту и привлечённого последним ФГУП «Спорт-Ин» за счёт полученных ими из федерального бюджета средств. В этой связи, суд полагает, что в таком случае у заинтересованного лица не имелось законных оснований для реализации своих полномочий на выдачу университету представления и констатации в нём нарушения правил ведения бухгалтерского учёта, если считать, что таковое в действительности допущено учреждением, поскольку принятие к учёту затрат, не связанных с распоряжением им бюджетными средствами или имуществом, предоставленными ему, не есть использование последних. Право на проверку регистров бухгалтерского учёта, приданное Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и её территориальным органам, не означает в случае обнаружения нарушений при его ведении безусловного вывода о том, что реагирование, в частности, посредством вынесения представления, на любое из них находится в их компетенции. Вследствие этого суд считает, что ТУ Росфиннадзора в Омской области, внося представление от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 университету, в рассматриваемой части действовало в нарушение Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Административного регламента.
Требования ФЗ от 26 ноября 1996 года № 129-ФЗ, приведённые выше, подлежат соблюдению ФГОУ ВПО СибГУФК, однако, их применение должно соответствовать тем правоотношениям, которым они призваны упорядочить. Их правильное применение невозможно, по убеждению суда, без принятия во внимание того, что нормы законодательства о бухгалтерском учёте рассчитаны на применение к наиболее встречающимся общественным отношениям, а именно тем, где каждый из их субъектов обладает достаточной свободой усмотрения и может повлиять на поведение другого, контрагента, составляющего документы, являющиеся основанием для совершения необходимых записей в бухгалтерском учёте, вследствие чего эти субъекты имеют объективную возможность соблюсти требование о достоверности сведений, вносимых в него, достоверности сведений, указанных в первичных бухгалтерских документах. То есть, любая норма права подлежит применению с учётом конкретных обстоятельств, характеризующих спорные правоотношения, на которые распространяются правила поведения, установленные ею.
Исследуемые правоотношения отягощены субсидиарным применением к ним, в том числе, ГК РФ, БК РФ, инструкции по бюджетному учёту, утверждённой приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 148н и, как верно замечено заявителем, отсутствием у учреждения реальной возможности соблюсти предъявляемые заинтересованным лицом требования в случае игнорирования его интересов ФГУП «Спорт-Ин», принимавшим спорные работы по реконструкции бассейна «Альбатрос» и оформлявшим, в частности, акты об их принятии, не представления их последним в распоряжение ФГОУ ВПО СибГУФК или передачи их со сведениями, не соответствующими действительности. Осмотр объекта, реконструкция которого производилась, должностными лицами университета и оформление ими собственного акта (т. 3, л.д. 76), не предусмотренного ни нормативным правовым актом, ни гражданско-правовым соглашением, с указанием ими на то, что работы выполнены полностью, отсутствие при этом соответствующей обязанности учреждения по приёмке выполненных работ, не является юридически значимым обстоятельством, а потому не может оказать влияние и дать основание для иного вывода. Не имеет правового значения и то, что спорные затраты были приняты учреждением к бухгалтерскому учёту по прошествии 10 месяцев с момента их предъявления для этого, как вследствие изложенного, так и в связи с отсутствием установленного для этого срока.
Относительно и этого нарушения суд отмечает то, что заинтересованным лицом не предложено какого-либо правила поведения для ФГОУ ВПО СибГУФК, при соблюдении которого имеющегося заключения не последовало бы. Отказ в принятии к учёту предъявленных затрат, по верному утверждению заявителя, с той же степенью обоснованности мог быть оценён и вменён в нарушение учреждению.
При таких обстоятельствах суд находит требование ФГОУ ВПО СибГУФК подлежащим удовлетворению и относит по правилам статьи 110 АПК РФ на ТУ Росфиннадзора в Омской области судебные расходы, понесённые учреждением при подаче заявления, в виде государственной пошлины в сумме 2000руб., уплаченной платёжным поручением от 19.07.2010 № 67357.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд именем Российской Федерации,
р е ш и л :
требование федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Сибирский государственный университет физической культуры и спорта» к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области о признании представления от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 в части пунктов 3 – 5 раздела II, пунктов 2, 3 раздела IIIнедействительным удовлетворить полностью.
Признать представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области от 8 июля 2010 года № 52-03-15/1578 в части пунктов 3 – 5 раздела II, пунктов 2, 3 раздела III недействительным как не соответствующее Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте», Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», постановлению Правительства Российской Федерации от 13 мая 1992 года № 312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования»,положению о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённому приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года № 89н, Административному регламенту исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённому приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 года № 75н, инструкции по бюджетному учёту, утверждённой приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 148н.
Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области, имеющего местонахождение: 644099, <...>, в пользу федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Сибирский государственный университет физической культуры и спорта», имеющего местонахождение: 644009, <...>, 2000руб. государственной пошлины, уплаченной при подаче заявления платёжным поручением от 19.07.2010 № 67357.
Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд (644024, <...> Октября, д. 42) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, <...>) в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.
Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через Арбитражный суд Омской области.
В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайтах Восьмого арбитражного апелляционного суда: http://8aas.arbitr.ru и Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа: http://faszso.arbitr.ru.
Судья И.М. Солодкевич
