АРБИТРАЖНЫЙ СУД
НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
Дело № А43-21086/2020
г. Нижний Новгород 20 октября 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 12 октября 2020 года
Решение в полном объеме изготовлено 20 октября 2020 года
Арбитражный суд Нижегородской области в составе Вершининой Екатерины Игоревны (вн. шифр 56 - 382), при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой А.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по уточненному заявлению муниципального казенного учреждения "Пожарная охрана Арзамасского района" (ОГРН 1025201343903, ИНН 5202005000), содержащему требования:
- признать действия Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района по проведению проверки в период с 25.02.2020 по 25.03.2020 незаконными;
- признать недействительным представление от 16.04.2020 №1 в части подпункта 1.2 пункта 1, пунктов 4-7, вынесенного Контрольно-счетной комиссией Арзамасского муниципального района,
при участии представителей сторон:
от заявителя: Андронов В.Б. - директор (паспорт, выписка из ЕГРЮЛ),
от ответчика: Иванов И.И. - председатель (паспорт, служебное удостоверение),
от третьего лица: Горшков А.Ю. (доверенность от 24.07.2020),
установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось муниципальное казенное учреждение "Пожарная охрана Арзамасского района" (далее – заявитель, Учреждение) с заявление, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, содержащим указанные выше требования.
Заявитель полагает оспариваемые пункты представления, а также действия ответчика по проведению проверки не соответствующими требованиям Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Закон №6-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон №294-ФЗ), нарушающими его права и законные интересы.
Как отмечает заявитель, при проведении проверки Контрольно-счетной комиссией Арзамасского муниципального района (далее – ответчик, Комиссия) допущены следующие нарушения: проверка проведена в отсутствие предусмотренных оснований ввиду отсутствия ее в плане проверок на 2020 год; проведена до истечения трехлетнего срока со дня регистрации Учреждения; о проведении проверки Учреждение не уведомлено надлежащим образом (копия распоряжения направлена в адрес Учреждения после начала ее проведения); распоряжение о проведении проверки не содержит перечень мероприятий по контролю; Комиссией превышен установленный срок проведения проверки (21 день); проверка проведена вне места нахождения Учреждения или Комиссии; Учреждением не предоставлена возможность участвовать при ее проведении; запросы о предоставлении документов не направлялись.
Относительно вмененных оспариваемыми пунктами представления нарушений заявитель отмечает отсутствие указаний на допущенные нарушения норм бюджетного законодательства. Полагает, что выплата начальнику Учреждения материальной помощи в размере 12000рублей, утверждение штатных расписаний, установление выплат стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования, а также установление дополнительного отпуска за особый характер работы (нахождение за компьютером более 50% рабочего времени) осуществлены в соответствии с требованиями статей 9, 40, 41, 116, 145 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), Положения об оплате труда работников Учреждения, Коллективного договора.
Подробно доводы заявителя изложены в заявлении, дополнениях к нему и поддержаны представителем в судебном заседании.
Ответчик не согласен с требованиями заявителя, просит суд отказать заявителю в их удовлетворении, полагая, что проверка проведена Комиссией в соответствии с требованиями Закона №6-ФЗ, Стандартом внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района, Регламентом Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района. Ответчик отмечает наличие проверки в плане проверок на 2020 год, надлежащее уведомление Учреждения о ее проведении, наличие у Комиссии права на привлечение независимого специалиста для проведения проверки. Ссылку заявителя на положения Закона №294-ФЗ ответчик полагает необоснованной, поскольку в силу подпункта 3 части 3.1 статьи 1 Закона №294-ФЗ положения названного закона на деятельность Комиссии не распространяются.
По существу вмененных Учреждению нарушений, указанных в пунктах 4, 5, 6 представления ответчик отмечает их внесение в представление на основании статьи 16 Закона №6-ФЗ с целью предотвращения нанесения материального ущерба муниципальному образованию. Отмечает значение согласованных учредителем штатных расписаний для формирования и расходования бюджетных средств на выплату заработной платы сотрудникам Учреждения. Установленные Учреждением выплаты стимулирующего характера за наличие среднего и высшего образования, а также дополнительного отпуска за особый характер работы полагает не соответствующими требованиям статей 116, 118, 144 ТК РФ, постановлению администрации Арзамасского муниципального района от 20.10.2008 №644 «Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района». Кроме того, ссылаясь на положения статьи 135 ТК РФ, пунктов 5.4, 5.5 трудового договора с начальником Учреждения, пунктов 2.1.1, 7.1 положения об оплате труда Учреждения, указывает необоснованность выплаты материальной помощи начальнику Учреждения без согласования и распоряжения Учредителя Учреждения.
Подробно доводы ответчика изложены в отзыве на заявление, дополнение к нему и поддержаны представителем в судебном заседании.
Администрация Арзамасского муниципального района Нижегородской области, привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, с требованиями заявителя не согласна, по основаниям, аналогичным указанным ответчиком, подробно изложенным в отзыве на заявление.
Позиция Администрации в судебном заседании поддержана представителем.
Кроме того, при рассмотрении настоящего дела ответчиком заявлено ходатайство об истребовании у Учреждения приказа №115 от 30.12.2019 «О выплате материальной помощи».
Рассмотрев указанное ходатайство в порядке статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд отказал ответчику в его удовлетворении ввиду непредставления доказательств невозможности получения указанного документа в самостоятельном порядке.
Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, судом установлены следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы Комиссии на 2020 год, на основании распоряжения председателя Комиссии от 25.02.2020 №2, в период с 25.02.2020 по 25.03.2020 Комиссией в отношении Учреждения проведена проверка целевого и эффективного использования средств районного бюджета на осуществление деятельности Учреждения за период с 01.01.2019 по 31.12.2019.
Копия распоряжения о проведении проверки направлена в адрес Учреждения электронной почтой 26.02.2020.
По результатам проверки Комиссия пришла к выводу о следующих допущенных проверяемым лицом нарушениях:
- начальнику Учреждения Андронову В.Б. начислена и выплачена без согласования и распоряжения Учредителя материальная помощь в размере 12000рублей;
- в нарушение пункта 3.13 Устава Учреждения штатные расписания, утвержденные приказами от 25.04.2019 №35, от 10.07.2019 №73, от 30.09.2019 №98, не согласованы с Учредителем Учреждения;
- в коллективном договоре и Положении об оплате труда работникам Учреждения предусмотрены выплата стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования у работников Учреждения в нарушение статьи 144 ТК РФ, постановления администрации Арзамасского муниципального района от 20.10.2008 №644 «Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района»;
- в коллективном договоре Учреждения установлен дополнительный отпуск за особый характер работы работникам, которые находятся более 50% рабочего времени за компьютером, в нарушение положений статей 116, 118 ТК РФ.
Подробно выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 25.03.2020.
В связи с выявленными в результате проверки нарушениями 16.04.2020 Комиссия выдала Учреждению представление №1, в пунктах 1.2, 4, 5, 6 которого указала на указанные выше нарушения, пунктом 7 которого возложила на Учреждение обязанность применить к виновным лицам меры дисциплинарного взыскания.
Не согласившись с указанными пунктами представления, а также действиями ответчика по проведению проверки, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.
В соответствии с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершении действия (бездействие).
Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265 БК РФ).
В силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).
Деятельность контрольно-счетной комиссии как органа власти регулируется нормами Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Закон №6-ФЗ).
В статье 10 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).
Часть 1 статьи 16 этого же закона закрепляет, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона №6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (часть 1 статьи 12 Закона №6-ФЗ).
Решением Земского собрания Арзамасского муниципального района Нижегородской области от 15.09.2011 №142 утверждено Положение о контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района (далее – Положение №142), в соответствии с частью 1 статьи 3 которого контрольно-счетная комиссия является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.
Статьей 9 указанного Положения к полномочиям контрольно-счетной комиссии отнесены контроль за исполнением местного бюджета, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономичностью) использования средств местного бюджета.
Контрольно-счетная комиссия по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию (часть 1 статьи 18 Положения).
Согласно статье 3 Регламента Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района, утвержденного распоряжением председателя Комиссии от 21.12.2012 №22 (далее – Регламент), задачами комиссии являются организация и осуществление контроля над рациональностью и эффективностью использования средств бюджета Арзамасского муниципального района, определение эффективности и целесообразности расходов средств муниципального бюджета.
Распоряжением председателя Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района от 25.08.2017 №15 утвержден Стандарт внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района (далее – Стандарт).
Пунктом 2.1. Стандарта установлено, что контрольное мероприятие- это организационная форма осуществления контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Комиссии в сфере внешнего муниципального аудита (контроля).
Контрольное мероприятие в силу пункта 2.2. Стандарта должно отвечать следующим требованиям: контрольное мероприятие проводится в соответствии с планом работы Комиссии, проведение контрольного мероприятия оформляется соответствующим распоряжением председателя Комиссии, контрольное мероприятие проводится на основании программы его проведения, утвержденной в установленной порядке и завершается оформлением соответствующего акта.
Предметом контрольного мероприятия является процесс формирования и использования средств местного бюджета (пункт 2.3 Стандарта).
Муниципальные учреждения могут быть объектами контрольного мероприятия (пункт 2.4 Стандарта).
Разделом 3 Стандарта установлен порядок организации контрольного мероприятия.
Согласно пункту 3.2 Стандарта подготовительный этап контрольного мероприятия состоит в предварительном изучении предмета и объектов контрольного мероприятия, по итогам которого определяются цели и вопросы контрольного мероприятия, методы его проведения, критерии оценки эффективности в случае проведения аудита эффективности, изучении законодательных и нормативных актов, подготовке запросов.
Основной этап контрольного мероприятия заключается в проведении проверки и анализа фактических данных и информации, полученных по запросам Комиссии и (или) непосредственно на объектах контрольного мероприятия, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями контрольного мероприятия и обоснования выявленных факторов нарушений и недостатков. Результатом проведения данного этапа контрольного мероприятия являются Акты и рабочая документация.
Заключительный этап контрольного мероприятия состоит в подготовке предложений (рекомендаций) которые отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам контрольного мероприятия. Подготавливается кратка информация об основных итогах контрольного мероприятия, а также при необходимости представления.
Пунктом 3.5 Стандарта предусмотрена возможность участия в проведении контрольного мероприятия специалистов иных организацией и независимых экспертов на возмездной и безвозмездной основе.
Согласно пункту 4.3 Стандарта для получения информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, на объекты контрольного мероприятия, а также в иные органы и организации направляются запросы Комиссией. Запросы могут направляться как в устной, так и в письменной форме.
По результатам предварительного изучения предмета и объектов контрольного мероприятия подготавливается программа проведения контрольного мероприятия. После утверждения программы контрольного мероприятия оформляется распоряжение председателя Комиссии о проведении контрольного мероприятия (пункты 4.7, 4.8 Стандарта).
Должностное лицо Комиссии, ответственное за проведение контрольного мероприятия до начала основного этапа контрольного мероприятия уведомляет руководителей объектов контрольного мероприятия о проведении контрольного мероприятия на данных объектах путем направления заказным письмом, электронной почтой (представления лично в руки) распоряжения на проведение контрольного мероприятия или уведомления о проведении проверки.
Датой начала контрольного мероприятия считается дата направления распоряжения на проведение контрольного мероприятия руководителю объекта контроля (пункт 4.9 Стандарта).
После завершения контрольных действий на объекте контрольного мероприятия участниками контрольного мероприятия составляется акт. Письменные разногласия должностных лиц проверяемого объекта являются неотъемлемой частью акта. Разногласия подлежат обязательному рассмотрению Комиссией с приглашением руководителя объекта контроля. Лицо, ответственное за проведение контрольного мероприятия, обязано проверит обоснованность представленных возражений и в течение 15 рабочих дней подготовить по ним заключение, которое подписывается председателем Комиссии, направляется руководителя объекта и приобщается к материалам контрольного мероприятия. (пункты 5.9, 5.12 Стандарта).
Согласно статьей 20 Регламента по результатам проведенных контрольных мероприятий составляется акт, который подписывается всеми инспекторами, проводившими контрольное мероприятие.
Статьей 15 Регламента установлено, что на проведение проверки отводится не более 30 календарных дней. В случае объективной производственной необходимости даны срок может быть продлен еще на 10 календарных дней. На оформление акта проверки отводится не более 5 рабочих дней после истечения срока проведения проверки.
Материалами рассматриваемого дела подтверждается соблюдение Комиссией выше приведенных требований Закона №6-ФЗ, Регламента и Стандарта при проведении контрольного мероприятия в отношении Учреждения.
Как следует из материалов дела, 25.12.2019 председателем Комиссии утвержден план работы на 2020 год, в соответствии с пунктом 3 которого предусмотрена проверка целевого и эффективного использования средств бюджета, полученных Учреждением, за период с 01.01.2019 по 31.12.2019. Проведение проверки назначено распоряжением председателя Комиссии №2 от 25.02.2020. В тот же день, 25.02.2020, утверждена программа проведения контрольного мероприятия, в соответствие с пунктом 4.1 которой в качестве цели контрольного мероприятия определена проверки расходования средства на заработную плату (выборочно), расходов на ГСМ (выборочно), прочих расходов по смете (выборочно). На основании указанного распоряжения и договора возмездного оказания услуг к проведению проверки привлечен эксперт Купцова Т.Н. Копия указанного распоряжения направлена в адрес Учреждения электронной почтой 26.02.2020.
Представленной в материалы дела копией журнала регистрации входящих писем за 2020 год подтверждается представление Учреждением 12.03.2020, 18.03.2020, 19.03.2020, материалов для проверки.
Срок проведения проверки составил 29 календарных дней.
По результатам проверки 25.03.2020 составлен акт, возражения Учреждения на который от 26.03.2020 рассмотрены с составлением 16.04.2020 соответствующего заключения.
Таким образом, доводы заявителя о допущенных при проведении проверки нарушениях опровергаются материалами дела.
Рассмотрев доводы заявителя о допущенных Комиссией нарушениях требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон №294-ФЗ), суд отклоняет их, как основанные на неверном толковании норм права, поскольку в силу пункта 3 части 3.1 статьи 1 указанного закона его положения не применяются при осуществлении муниципального контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, регламентируемого положениями главы 26 БК РФ.
В связи с чем, необоснованной является ссылка заявителя на проведение проверки до истечения трехлетнего срока со дня регистрации Учреждения, ненадлежащее уведомление о проведении проверки, превышение срока проведения проверки, ненаправлении письменных запросов, проведении проверки в отсутствие представителя проверяемого лица в соответствии со статьями 9, 11, 14, 18 Закона №294-ФЗ.
Рассмотрев довод заявителя о ненаправлении в его адрес письменных запросов о предоставлении документов, суд отмечает его несостоятельность ввиду положений пункта 4.3 Стандарта, предусматривающих возможность направления таких запросов как в письменной, так и в устной форме. При этом материалами дела подтверждается факт предоставления Учреждением необходимых для проведения проверки материалов, что свидетельствует о направлении таких запросов в устной форме. Данное обстоятельство по существу заявителем не оспаривается. Ссылка заявителя на создание Учреждению препятствий в осуществлении деятельности ввиду направления таких запросов необоснованна.
Ссылка заявителя о ненадлежащем уведомлении о проведении проверки также опровергается выше указанными материалами дела, согласно которым в соответствии с пунктом 4.9 Стандарта копия распоряжения направлена Учреждению 26.02.2020. В соответствии с указанным пунктом Стандарта указанная дата считается датой начала контрольного мероприятия.
Отсутствие приложения к распоряжению в виде программы контрольного мероприятия не является нарушением Стандарта, в соответствии с пунктом 4.9 которого направление утвержденной программы проведения контрольного мероприятия не является обязательным условием уведомления объекта контроля о проведении контрольного мероприятия.
Доводы заявителя о проведении проверки вне места нахождения объекта контроля, а также о рассмотрении направленных возражений на акт проверки в отсутствие его представителя отклоняются судом, поскольку указанные обстоятельства в рассматриваемом случае не повлекли нарушения прав и законных интересов Учреждения, осуществившего направление необходимых для проверки документов по электронной почте, реализовавшего предоставленное ему право на оформление возражений на акт проверки. В связи с чем, нарушения в названной части не имеют существенный характер. Кроме того, ни Законом №6-ФЗ, ни Регламентом, ни Стандартом не отнесены к нарушениям, влекущим возможность признания результатов контрольного мероприятия недействительными.
Ссылка заявителя на допущенные Учреждением нарушения Стандарта внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 №9ПК, не применима к рассматриваемой ситуации, поскольку указанный Стандарт в соответствии с пунктом 1.1. предназначен для методологического обеспечения контрольной деятельности Счетной палатой Российской Федерации.
Рассматривая по существу вмененные оспариваемыми пунктами представления нарушения суд отмечает следующее.
В силу статьи 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2 статьи 16 БК РФ).
Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (статья 6 БК РФ).
В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Статьей 34 БК РФ определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В соответствии со статьей 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В соответствии с частью 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
Выше приведенными положениями статьи 268.1 БК РФ, статьи 16 Закона №6-ФЗ, статьи 3 Регламента предусмотрено наличие у Комиссии полномочий на осуществление контроля над рациональностью и эффективностью использования средств бюджета Арзамасского муниципального района, определение эффективности и целесообразности расходов средств муниципального бюджета, в том числе, посредством контроля за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно статье 16 Закона №6-ФЗ по результатам такого контроля Комиссия наделена правом вынесения представлений в целях устранения выявленных нарушений и недостатков, а также предотвращения нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.
Как следует из материалов дела, Учредителем и собственником имущества Учреждения является муниципальное образование Арзамасский муниципальный район Нижегородской области в лице администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области (пункт 1.6 Устава Учреждения).
Согласно пункту 4.10 Устава Учреждения, его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств районного бюджета и на основании бюджетной сметы.
Бюджетная смета Казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном администрацией Арзамасского муниципального района, в соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 4.12 Устава Учреждения).
Таким образом, порядок финансирования Учреждения из бюджета Арзамасского муниципального района Нижегородской области, исполнение Учреждением расходных операций, в том числе, по выплате заработной платы сотрудникам, относится к бюджетным правоотношениям, в отношении которых распространяют своей действие установленные БК РФ принципы эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Как следует из материалов дела, по результатам проведенного контрольного мероприятия Комиссия пришла к выводу о неправомерности осуществленной начальнику Учреждения выплаты материальной помощи в размере 12000рублей без согласования и распоряжения Учредителя (пункт 1.2 представления).
Заявитель не оспаривает факт осуществления указанной выплаты на основании приказа от 30.12.2019 №115, ссылаясь на пункт 5.5 трудового договора, пункт 7.1 Положения об оплате труда, полагает осуществленную выплату правомерной.
В соответствии с пунктами 5.1, 5.4, 5.5 трудового договора, заключенного 11.03.2016 работодателем (главой администрации Арзамасского муниципального района) с работником (начальником Учреждения В.Б. Андроновым) заработная плата руководителя состоит из должностного оклада и выплат компенсационного и стимулирующего характера; размер выплат компенсационного и стимулирующего характера руководителю учреждения устанавливается распоряжением администрации Арзамасского муниципального района, руководителю учреждения могут производиться иные выплаты, предусмотренные положением об оплате труда работников учреждения.
Таким образом, из содержания трудового договора следует, что определение размера оклада работника (руководителя Учреждения), размеров стимулирующих, компенсационных и иных выплат работнику относится к компетенции работодателя.
Пунктом 2.1.1. положения об оплате труда Учреждения установлено, что система оплаты труда работников Учреждения включает в себя, в том числе, выплаты компенсационного и стимулирующего характера, а так же иные выплаты.
Понятие «иных выплат» установлено разделом VII указанного положения, к ним отнесены единовременные поощрительные выплаты (материальная помощь).
Согласно пункту 7.1 Положения выплата материальной помощи работникам Учреждения производится при наличии экономии фонда оплаты труда, в том числе, в связи с государственными и профессиональными праздниками.
Данным пунктом так же определено, что основанием для рассмотрения вопроса об оказании материальной помощи является заявление работникас указанием причин необходимости оказания помощи.
При этом разделом III «Система оплаты труда начальника учреждения, заместителя начальника и главного бухгалтера» не предусмотрена возможность иных выплат.
Согласно пункту 3.11 Устава Учреждения, его руководитель назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Учредителя.
Пунктом 3.13 Устава руководитель Учреждения наделен полномочиями по установлению форм материального поощрения работников Учреждения.
Таким образом, из системного толкования условий положения, Устава, а также трудового договора следует, что выплата материальной помощи руководителю Учреждения в рамках раздела III положения об оплате труда не предусмотрена. При этом рассмотрение вопроса о выплате начальнику Учреждения материальной помощи и принятие решения по данному вопросу относится к компетенции главы администрации Арзамасского муниципального района - работодателя начальника Учреждения.
Следовательно, обоснованным является вывод Комиссии о неправомерности осуществления выплаты начальнику Учреждения материальной помощи без согласования и распоряжения Учредителя-работодателя начальника Учреждения.
Ссылка заявителя на пункт 5.5 трудового договора о правомерности осуществленной выплаты не свидетельствует, поскольку указанный пункт договора является отсылочным к Положению об оплате труда, не предусматривающим возможность выплаты руководителю Учреждения иных выплат, помимо выплат компенсационного и стимулирующего характера.
В пункте 4 представления от 16.04.2020 №1 Комиссия указала о несоответствии штатных расписаний от 25.04.2019 №35, от 10.07.2019 №73, от 30.09.2019 №98 требованиям пункта 3.13 Устава, предусматривающего предварительное согласование с Учредителем структуры и штатного расписания Учреждения до его утверждения руководителем Учреждения.
Факт отсутствия предусмотренного Уставом согласования подтверждается представленными в материалы дела копиями выше указанных штатных расписаний.
Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации наименование должности, профессии и специальности указывается в трудовом договоре в соответствии со штатным расписанием организации.
Утвержденным постановлением Госстандарта России от 30.12.1993 N 299 "ОК 011-93. Общероссийский классификатор управленческой документации" штатное расписание отнесено к организационно-распорядительной документации.
Штатное расписание является локальным нормативным актом организации, в котором фиксируется в сводном виде сложившееся разделение труда между работниками. Порядок составления штатного расписания в действующем законодательстве не определен. Как правило, штатное расписание содержит перечень структурных подразделений, должностей, сведения о количестве штатных единиц, должностных окладах, надбавках и месячном фонде заработной платы (Письмо Роструда от 21.01.2014 N ПГ/13229-6-1).
Таким образом, штатное расписание устанавливает и закрепляет размеры окладов, тарифных ставок, надбавок, и относится к документам, позволяющим проследить систему оплаты труда работников организации.
Согласно пункту 3.9 Устава Учреждения бюджетная смета Учреждения утверждается администрацией Арзамасского муниципального района.
В соответствии с пунктом 6 Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет муниципальных казенных учреждений Арзамасского муниципального района, утвержденного постановлением администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области от 22.12.2017 № 2482, к представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью смет.
Согласно пункту 14 к представленным на утверждение изменениям в смету прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, сформированные в соответствии с пунктом 6 настоящего Порядка.
Источником данных для обоснования плановых сметных показателей по статье расходов «Заработная плата» является утвержденное штатное расписание Учреждения.
Следовательно, в целях подтверждения и обоснования сметных показателей по статье расходов на заработную плату Учреждению необходимо согласовывать штатные расписания с Учредителем.
Доводы заявителя об обратном опровергаются материалами дела, в том числе, Уставом Учреждения.
При этом как следует из материалов дела, подтверждается приказом Учреждения №73 от 10.07.2019, внесение изменений в штатное расписание связано с выведением из него структурного подразделения «Единая дежурно-диспетчерская служба», увеличением должностного оклада заместителю начальника.
Согласно приказу №98 от 30.09.2019 изменение в штатное расписание осуществлено в связи с установлением коэффициента индексации в размере 4,2%.
Таким образом, материалы дела свидетельствуют о правомерности требования Комиссии в части согласования штатных расписаний, поскольку изменение последних связано с оплатой труда, относящейся к расходным обязательствам Учреждения.
Ссылка заявителя на отсутствие утвержденной формы согласования штатных расписания о неправомерности рассматриваемого пункта не свидетельствует.
Пунктом 5 представления на Учреждение возложена обязанность по устранению нарушения в части непредусмотренных выплат стимулирующего характера за наличие высшего и среднего образования у работников Учреждения.
Материалами дела подтверждается и не оспаривается Учреждением, что в коллективном договоре (пункт 5.10) и Положении об оплате труда Учреждения (пункт 5.4) отдельной категории работников Учреждения (молодые специалисты в возрасте до 30 лет) предусмотрена выплата стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования вместо надбавки за выслугу лет.
Согласно статье 144 ТК РФсистемы оплаты труда работников муниципальных учреждений устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствиис федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативным правовыми актами органов местного самоуправления.
В систему оплаты труда включаются выплаты компенсационного и стимулирующего характера. Надбавка специалистам за наличие высшего или среднего образования является одним из видов стимулирующих выплат.
Таким образом, надбавка специалистам за наличие высшего или среднего образования может быть предусмотрена в коллективном договоре и положении об оплате труда учреждения на основании правового акта органов местного самоуправления Арзамасского муниципального района.
Вместе с тем постановлением администрации Арзамасского муниципального района от 20.10.2008 № 644 (в редакции постановления администрации Арзамасского муниципального района от 01.04.2013 № 447) «Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района» в качестве выплат стимулирующего характера предусмотрены выплаты за интенсивность и высокие результаты работы, выплаты за качество выполняемых работ, выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет, а также премиальные выплаты по итогам работы.
Выплата стимулирующего характера - надбавка за наличие высшего или среднего образования – не предусмотрена указанным постановлением.
Следовательно, у Учреждения отсутствовали предусмотренные статьей 144 ТК РФ основания для установления данной надбавки в качестве выплаты стимулирующего характера. Наличие такой надбавки влечет возможность возникновения непредусмотренных законодательством расходов средств бюджета.
Довод заявителя о соответствии рассматриваемой надбавки положениям статьи 41 ТК РФ о неправомерности данного пункта представления не свидетельствует, поскольку не отменяет установленный статьей 144 ТК РФ принцип соответствия установленной системы оплаты труда нормативными правовым актам органов местного самоуправления.
Согласно пункту 6 представления Комиссия вменяет Учреждению установление дополнительного отпуска за особый характер работы работникам, которые находятся более 50% времени за компьютером в нарушение статей 116, 118 ТК РФ.
Согласно статье 116 ТК РФ ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Работодатели с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
В соответствии со статьей 118 ТК РФ перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также минимальная продолжительность этого отпуска и условия его предоставления определяются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время данный перечень не утвержден Правительством РФ.
Следовательно, основания для установления указанного дополнительного отпуска за особый характер работы работникам, которые находятся более 50% рабочего времени за компьютером, у Учреждения отсутствовали.
При этом, как следует из акта проверки, данное обстоятельство повлекло за собой доначисление дополнительных денежных средств в качестве компенсации за неиспользованный отпуск. Следовательно, не предусмотренные действующим законодательством расходы бюджета.
Доводы заявителя о правомерности установленного дополнительного отпуска противоречат приведенным положениям статей 116, 118 ТК РФ.
Таким образом, материалами дела подтверждается правомерность оспариваемых пунктов представления.
Ссылка заявителя об отсутствии в представлении указания на допущенные нарушения норм бюджетного законодательства, указание на нарушенные нормы ТК РФ о неправомерности рассмотренных пунктов не свидетельствует, поскольку и распоряжение о проведении проверки, и утвержденная программа проведения контрольного мероприятия свидетельствуют об осуществленной Комиссией в рамках предоставленных ей полномочий проверки расходования Учреждением средств на заработную плату, что относится к бюджетным правоотношениям. При этом указанные в представлении нормы ТК РФ регламентируют правовые основания осуществления оплаты труда, а установленные Комиссией нарушения свидетельствуют о допущенных Учреждением при определении порядка оплаты труда и осуществлении выплат установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации принципов целевого и эффективного использования бюджетных средств.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют о соответствии оспариваемых пунктов представления, а также действий Учреждения при проведении контрольного мероприятия требованиям статей 265, 268.1 БК РФ, положениям Закона №6-ФЗ. Права и законные интересы Учреждения оспариваемые пункты не нарушают, незаконных обязанностей на Учреждение не возлагают. В связи с чем, в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд отказывает заявителю в удовлетворении заявленных требований.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180-182, 201 Арбитражногопроцессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении заявленных требований заявителю отказать.
Расходы по уплате государственной пошлины отнести на заявителя.
Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.
Судья Е.И.Вершинина
