Арбитражный суд Мурманской области
улица Книповича, дом 20, город Мурманск, 183038
http://www.murmansk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
город Мурманск Дело № А42-2868/2018
12.09.2018
Резолютивная часть решения вынесена и оглашена 20.08.2018
Решение в полном объеме изготовлено 12.09.2018
Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Фокиной О.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шмуриковым А.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального казенного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ЗАТО <...>, г. Заозерск, Мурманская область; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Контрольно-счетной комиссии закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области (пер. Школьный, д. 1, г. Заозерск, Мурманская область; ОГРН <***>, ИНН <***>) об оспаривании,
при участии:
от заявителя: директора ФИО1,
от ответчика: председателя КСК ФИО2,
установил:
муниципальное казенное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ЗАТО город Заозерск» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Контрольно-счетной комиссии закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области (далее – ответчик, КСК) о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия «Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Муниципального казенного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ЗАТО город Заозерск», представления от 12.03.2018 № 04-01/3-П недействительным.
В обоснование заявленных требований заявитель в заявлении, письменных дополнениях указал, в том числе на допущенные КСК нарушения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), выразившиеся в нарушении сроков проведения контрольного мероприятия, ненаправлении Учреждению копии распоряжения о проведении мероприятия по контролю и нарушении срока уведомления Учреждения о проведении плановой проверки, а также истребовании документов, не относящихся к предмету проверки; на несоблюдение ответчиком требований как Положения о КСК, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 27.09.2016 № 42-3453, так и Стандарта внешнего муниципального финансового контроля «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденного распоряжением председателя КСК от 18.07.2017 № 7/02-01. Отметил, что указанные в акте от 12.03.2018 и оспариваемом представлении нарушения не являются нарушениями в сфере бюджетных отношений, поскольку относятся к нарушениям трудового законодательства и бухгалтерского учета.
Ответчик в письменном отзыве на заявление с заявленными требованиями не согласился, указав на законность, обоснованность оспариваемых действий и представления от 12.03.2018 № 04-01/3-П. Также представил письменное ходатайство о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью арбитражному суду, поскольку оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом.
В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении заявленных требований настаивал по доводам, приведенным в заявлении, дополнениях; указал на подведомственность спора арбитражному суду.
Представитель ответчика против удовлетворения заявления возражал, подержал позицию, изложенную в отзыве на заявление.
Как следует из материалов дела, распоряжением председателя КСК от 18.12.2017 № 35/02-01 утвержден план работы КСК на 2018 год, в соответствии с которым предусмотрены контрольные мероприятия по проверке отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Учреждения, срок проведения – февраль 2018 года (пункт 2.3 плана) (том 1, л.д. 102-106).
06.02.2018 председателем КСК вынесено распоряжение о проведении указанной проверки со сроком проведения с 12 февраля по 12 марта 2018 года (подготовительный этап - с 12.02.2018, основной этап – с 21.02.2018 по 05.03.2018, заключительный – с 06.03.2018) (том 7, л.д. 1).
В рамках предварительного изучения предмета и объекта контрольного мероприятия, КСК направила Учреждению запрос от 06.02.2018 № 02-18/55 о предоставлении следующих документов: устава, положения об учетной политике, актов предыдущих ревизий, бюджетных смет за 2016, 2017 годы, штатного расписания за 2016, 2017 годы, утвержденной структуре Учреждения, положения об оплате труда, номенклатуре дел. Срок представления запрошенных документов 12.02.2018 (том 2, л.д. 14).
Распоряжением от 15.02.2018 № 02-01/11 председателя КСК утвержден план-задание проведения контрольного мероприятия (том 7, л.д. 2).
15.02.2018 в адрес заявителя поступило уведомление от 15.02.2018 № 02-18/65 о проведении с 21 февраля по 05 марта 2018 года контрольного мероприятия «Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности муниципального казенного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ЗАТО город Заозерск», проверяемый период 2015-2017 г.г., со ссылкой на пункт 2.3 плана работы КСК на 2018 год, с приложением плана-задания проведения контрольного мероприятия, утвержденного председателем КСК, перечня документов и вопросов (том 2, л.д. 16-19).
Результаты проверки зафиксированы актом от 12.03.2018 (том 5, л.д. 157).
12.03.2018 КСК составлен отчет о результатах проведения контрольного мероприятия (том 6, л.д. 8-37).
12.03.2018 в адрес Учреждения вынесено представление № 04-01/3-П, в соответствии с которым Учреждению надлежало выполнить следующие требования:
- возместить неправомерно израсходованные средства местного бюджета в сумме 1 080 168,92 руб. и 6 250 руб.;
- привести в соответствие с действующим законодательством штатное расписание;
- разработать нормы труда с учетом рекомендаций учредителя;
- внести изменения в Положение об оплате труда сотрудников МФЦ, связанные с начислением материальной помощи;
- принять меры по устранению неэффективного использования средств местного бюджета;
- принять меры по устранению нарушений ведения правил бухгалтерского документооборота, кассовой дисциплины, по расчетам с подотчетными лицами;
- закрепить в учетной политике выбор способа заполнении табеля учета использования рабочего времени, уведомив КСК о результатах рассмотрения данного представления и принятых мерах в письменной форме до 12.04.2018.
Посчитав действия КСК по организации и проведению проверки и принятое представление незаконными, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, ненормативный правовой акт или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии следующих условий в совокупности: несоответствия такого действия (бездействия) или ненормативного акта требованиям действующего законодательства и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статьей 265 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) определены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Так, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (часть 2 статьи 265 БК РФ).
Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются, в том числе государственные (муниципальные) учреждения.
В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; направляются объектам контроля представления, предписания.
В соответствии с пунктом 3.1 статьи 270.2 БК РФ, представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).
Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).
Оспариваемое представление КСК обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.
Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления КСК только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.
Оспариваемым представлением Учреждение обязано к определенному сроку совершить конкретные действия; тем самым очевидно влияние на права Учреждения как хозяйствующего субъекта в сфере экономической деятельности; представление направлено уполномоченным государственным органом и содержит властные указания.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что настоящий спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде, оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ не имеется.
Законом № 6-ФЗ (статья 12) предусмотрено, что контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Эта же норма указана в статье 11 Положения о КСК, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 27.09.2016 № 42-3453. На основании статьи 8 указанного Положения содержание направлений деятельности КСК, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности КСК определяются регламентом КСК и разрабатываемыми на его основе инструкциями, положениями, методическими рекомендациями и стандартами.
Распоряжением председателя КСК от 05.07.2017 № 3-02-1 утвержден Регламент КСК, разделами IV, V которого определено, что свою деятельность КСК организует на основе годовых планов работы, включающих все контрольные мероприятия и другие виды работ с указанием сроков их проведения; общий контроль за выполнением планов работы КСК осуществляет председатель КСК (том 6, л.д. 118-123).
Порядок планирования деятельности КСК регламентирован Стандартом организации деятельности КСК «Планирование работы Контрольно-счетной комиссии ЗАТО г. Заозерск» (утвержден распоряжением председателя КСК от 01.12.2017 № 30/02-01) (том 2, л.д. 1-9), согласно которому формирование плана работы КСК осуществляется председателем КСК; годовой план работы КСК формируется в виде таблицы, содержащей, в том числе графу – срок проведения мероприятия, в которой указывается месяц начала и месяц окончания мероприятия, а в случае, если срок проведения мероприятия выходит за границы планируемого года, указывается также год начала и (или) окончания мероприятия, по контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям отражается общий срок проведения мероприятия, включающий сроки проведения всех этапов мероприятия (подготовительного, основного и заключительного); при определении срока проведения контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия необходимо учитывать сроки проведения его этапов; срок проведения контрольных мероприятий непосредственно на одном объекте устанавливается Регламентом КСК (пункты 3.8, 3.9, 4.1 и 4.5).
Деятельность КСК регламентируется помимо указанных выше нормативно-правовых актов Стандартом внешнего муниципального финансового контроля «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденным распоряжением председателя КСК от 18.07.2017 № 7/02-1 (далее – Стандарт).
Пунктом 2.1 Стандарта определено, что контрольное мероприятие является организационной формой внешнего муниципального финансового контроля, осуществляемого КСК.
Организация контрольного мероприятия включает в себя подготовительный, основной и заключительный этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач.
Подготовительный этап осуществляется в целях изучения объекта контрольного мероприятия, подготовки плана-задания проведения контрольного мероприятия.
Основной этап заключается в непосредственном проведении контрольных действий, по результатам которых оформляются соответствующие акты. Основной этап контрольного мероприятия осуществляется после утверждения плана-задания контрольного мероприятия, на основании распоряжения о проведении мероприятия по внешнему муниципальному финансовому контролю.
На заключительном этапе контрольного мероприятия формируются выводы, подготавливаются предложения (рекомендации), оформляется и предоставляется на утверждение Председателю КСК отчет о результатах контрольного мероприятия. Контрольное мероприятие проводится в соответствии с планом работы КСК, в котором срок проведения контрольного мероприятия устанавливается с учетом подготовительного, основного и заключительного этапов контрольного мероприятия. Решение о включении контрольного мероприятия в план работы КСК принимается в порядке, установленном Положением о КСК и Регламентом.
Продолжительность проведения каждого из указанных этапов зависит от вида аудита (контроля), особенностей предмета и объекта контрольного мероприятия.
Сроком окончания контрольного мероприятия является дата утверждения Председателем КСК отчета о результатах контрольного мероприятия.
Срок исполнения контрольного мероприятия, целью которого является определение законности и результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета ЗАТО город Заозерск, как правило, не должен превышать 3 месяцев. Основной этап контрольного мероприятия - проверка на объекте - не более 30 рабочих дней. Указанный срок может быть продлен в случаях и порядке, установленных Регламентом. Срок исполнения контрольных мероприятий, целью которых является оценка эффективности использования средств бюджета ЗАТО город Заозерск (аудит эффективности), как правило, не должен превышать 9 месяцев. Указанное контрольное мероприятие проводится одновременно (параллельно) с другими контрольными мероприятиями.
Дата начала контрольного мероприятия, сроки проведения этапов контрольного мероприятия, а также ответственный исполнитель контрольного мероприятия определяются распоряжением о проведении мероприятия по внешнему муниципальному финансовому контролю (далее - распоряжение о проведении мероприятия). Распоряжение о проведении мероприятия оформляется по форме согласно приложению № 1 к настоящему Стандарту (пункты 3.1-3.4 Стандарта).
Согласно пункту 4.0 Стандарта на подготовительном этапе контрольного мероприятия осуществляется предварительное изучение предмета и объекта контрольного мероприятия, по итогам которого определяются цели, вопросы, методы проведения контрольного мероприятия, критерии оценки эффективности при проведении аудита эффективности, а также рассматриваются иные вопросы, непосредственно связанные с подготовкой к проведению контрольных действий на объекте контрольного мероприятия. Результатом проведения данного этапа является подготовка и утверждение плана-задания проведения контрольного мероприятия.
До начала основного этапа контрольного мероприятия руководителю объекта контрольного мероприятия направляется уведомление о проведении контрольного мероприятия на данном объекте в сроки, установленные Положением о КСК. В уведомлении указываются наименование контрольного мероприятия, основание для его проведения, сроки проведения контрольного мероприятия на объекте, ответственного исполнителя контрольного мероприятия и предлагается создать необходимые условия для проведения контрольного мероприятия. К уведомлению могут прилагаться: копия утвержденного плана-задания выполнения контрольного мероприятия (или выписка из плана-задания); перечень документов, которые должностные лица объекта контрольного мероприятия должны подготовить для представления должностному лицу КСК, участвующему в проведении контрольного мероприятия; перечень вопросов, на которые должны ответить должностные лица объекта контрольного мероприятия до начала проведения контрольного мероприятия на объекте; специально разработанные для данного контрольного мероприятия формы, необходимые для систематизации представляемой информации (пункт 4.10 Стандарта).
Основной этап контрольного мероприятия состоит в проведении контрольных действий непосредственно на объекте контрольного мероприятия, сборе и анализе фактических данных и информации, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями и вопросами контрольного мероприятия, содержащимися в плане-задании проведения контрольного мероприятия. Результатом проведения данного этапа являются оформленные акты и рабочая документация. По итогам контрольных действий на объекте контрольного мероприятия оформляется акт по результатам контрольного мероприятия (пункты 5.1, 5.4.1 Стандарта).
В соответствии с пунктами 6.1, 6.3.1 Стандарта заключительный этап контрольного мероприятия состоит в подготовке результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам контрольного мероприятия.
Отчет о результатах контрольного мероприятия (далее - отчет) представляет собой документ КСК, который содержит основные результаты контрольного мероприятия, выводы и предложения (рекомендации) в соответствии с поставленными целями.
В зависимости от содержания результатов контрольного мероприятия наряду с отчетом по необходимости подготавливаются следующие документы: представление; предписание; уведомление о применении бюджетных мер принуждения; информационное письмо; обращение в правоохранительные органы (пункт 6.3.6 Стандарта).
Пунктом 1 статьи 19 Положения о Контрольно-счетной комиссии ЗАТО город Заозерск Мурманской области, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 27.09.2016 № 42-3453, предусмотрено, что объекты муниципального финансового контроля уведомляются о проведении мероприятия по муниципальному финансовому контролю в срок не позднее трех рабочих дней до начала его проведения.
Судом установлено и материалами дела подтверждено, что распоряжением председателя КСК от 18.12.2017 № 35/02-01 утвержден план работы КСК на 2018 год, в котором в пункте 2.3 раздела 2 «Контрольные мероприятия» указано мероприятие «Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности МКУ «МФЦ ЗАТО город Заозерск»» со сроком проведения – февраль 2018 г.
Указанный план с сопроводительным письмом от 22.12.2017 № 146 направлен заявителю для размещения на сайте органов местного самоуправления ЗАТО город Заозерск (том 7, л.д. 14), и впоследствии размещен им на указанном сайте в разделе «Контрольно-счетный орган».
06.02.2018 председателем КСК вынесено распоряжение № 02-01/10 о проведении указанного контрольного мероприятия в срок с 12 февраля по 12 марта 2018 года. Подготовительный этап контрольного мероприятия указано провести в период с 12.02.2018, представить на утверждение проект плана-задания контрольного мероприятия не позднее 15.02.2018, основной этап (проверку на объекте) провести в период с 21 февраля по 05 марта 2018 года, заключительный этап провести с 06.03.2018, отчет по результатам контрольного мероприятия предоставить на рассмотрение и утверждение не позднее 13.03.2018 (том 7, л.д. 1).
Письмом от 06.02.2018 № 2-18/55, полученным Учреждением 06.02.2018, ответчик, сославшись на пункт 2.3 плана работы КСК на 2018 год, в рамках предварительного изучения предмета и объекта контрольного мероприятия запросил у заявителя пакет документов со сроком представления 12.02.2018 (том 7, л.д. 3).
12.02.2018 запрошенные письмом от 06.02.2018 № 2-18/55 документы получены КСК (том 2, л.д.15).
15.02.2018 председателем КСК утвержден план-задание проведения контрольного мероприятия, в котором указаны основание для проведения контрольного мероприятия (пункт 2.3 плана работы КСК на 2018 год), предмет контрольного мероприятия (проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности МКУ «МФЦ ЗАТО г. Заозерск»), объект контрольного мероприятия (МКУ «МФЦ ЗАТО г. Заозерск»), цели контрольного мероприятия (цель: установить законность, результативность (эффективность и экономность) использования средств местного бюджета; вопрос 1: проверка эффективности использования бюджетных средств; вопрос 2: проверка обоснованности и законности расходования средств на оплату труда сотрудников Учреждения; вопрос 3: проверка расчетов с подотчетными лицами), проверяемый период (2015, 2016 и 2017 г.г.), сроки начала и окончания основного этапа проведения контрольного мероприятия (с 21 февраля по 05 марта 2018 года), ответственный исполнитель, срок предоставления отчета о результатах контрольного мероприятия на утверждение (12.03.2018) (том 7, л.д. 5).
15.02.2018 заявитель письмом от 15.02.2018 № 02-18/65 уведомлен о проведении контрольного мероприятия, а также о сроке его проведения на объекте. Вместе с данным письмом в адрес заявителя представлен, в том числе вышеуказанный план-задание (том 7, л.д. 4-7).
Таким образом, Учреждение своевременно было извещено о проведении проверки. Фактические сроки проведения проверки согласуются со сроком, определенным в плане работы КСК на 2018 год.
Ссылки заявителя на нарушения ответчиком требований Стандарта судом не принимаются исходя из следующего.
В соответствии с положениями Стандарта и Регламента по итогам контрольных действий на объекте контрольного мероприятия оформляется акт по результатам контрольного мероприятия, который доводится до сведения руководителя проверяемой организации. Пунктом 5.8 Регламента предусмотрена возможность проверяемой организации направить в КСК пояснения и замечания по акту в срок до семи рабочих дней с даты его получения проверяемой организацией.
На заключительном этапе контрольного мероприятия составляется отчет о результатах контрольного мероприятия, по результатам проведенных контрольных мероприятий в соответствии с пунктом 18 Положения о КСК председатель КСК направляет руководителям проверенных организаций представления (предписания) для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба, причиненного муниципальному образованию и привлечению к ответственности виновных должностных лиц (пункт 5.13 Регламента).
Материалами дела подтверждено и заявителем не оспаривается, что по результатам проведенного контрольного мероприятия 12.03.2018 составлен акт проверки (том 2, л.д. 55-97), а также выдано представление № 04-01/3-П от 12.03.2018 (том 2, л.д. 98-99). 20.03.2018 от заявителя в адрес КСК поступили письменные возражения на акт проверки, которые были приобщены к материалам проверки (том 2, л.д. 100-126).
Доказательства, свидетельствующие о том, что у Учреждения после получения акта проверки возникли какие-либо препятствия в реализации права возражать против вменяемых нарушений и представлять свои объяснения, возражения в материалы дела не представлены. Действующее законодательство не содержит запрета для должностных лиц КСК на одновременное вручение руководителю проверяемого лица акта проверки и представления (предписания). При этом конкретный срок выдачи представления законодательно не регламентирован.
Кроме того, из материалов дела следует, что 12.03.2018 составлен и утвержден председателем КСК отчет о результатах проведения контрольного мероприятия (том 6, л.д. 8-37). Однако вопреки доводам заявителя обязанность по направлению отчета в адрес проверяемого объекта законодательно не установлена.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что действия КСК по назначению и проведению проверки не противоречат положениям вышеприведенных нормативных актов, контрольный орган действовал в рамках предоставленных ему полномочий.
Что касается доводов заявителя о нарушении КСК положений Закона № 294-ФЗ, суд отмечает, что нормы указанного закона в настоящем случае следует рассматривать во взаимосвязи между собой и иными законодательными актами, учитывая при этом статус объекта государственного (муниципального) финансового контроля.
При этом суд исходит из следующего.
Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены пунктом 1 статьи 157 БК РФ. Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 157 БК РФ, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Пунктом 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ определены признаки муниципального контроля, порядок осуществления которого регулируется данным законом: муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Все вопросы местного значения перечислены в главе 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ). Внешний муниципальный финансовый контроль к вопросам местного значения главой 3 Закона № 131-ФЗ не отнесен, то есть признаками муниципального контроля, порядок которого регулируется Законом № 294-ФЗ, не обладает.
Также, невозможность применения Закона № 294-ФЗ к отношениям по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля следует из содержания части 3 статьи 2 Закона № 6-ФЗ. Данной нормой предусмотрено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону № 6-ФЗ. Вместе с тем, подпункт 1 пункта 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ определяет, что порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, определяется настоящим Законом. Указанная норма вступает в противоречие с частью 3 статьи 268.1 БК РФ и пунктом 6 статьи 3 Закона № 6-ФЗ.
Подпункт 2 пункта 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ устанавливает, что порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок, определяется настоящим Законом. При этом статьей 18 Закона № 6-ФЗ установлен иной порядок взаимодействия контрольно-счетных органов, нежели установленный Законом № 294-ФЗ.
Подпунктом 3 пункта 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ установлено, что права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок, устанавливается настоящим Законом. При этом статьей 14 Закона № 6-ФЗ установлены иные права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов.
Из вышеизложенного следует, что подпункты 1-3 пункта 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ противоречат Закону № 6-ФЗ и БК РФ. При таких обстоятельствах, с учетом содержания части 3 статьи 2 Закона № 6-ФЗ суд приходит к выводу о том, что к спорным правоотношениям не подлежат применению нормы Закона № 294-ФЗ.
Таким образом, в силу перечисленных выше норм БК РФ и Закона № 6-ФЗ, положения Закона № 294-ФЗ не могут быть применены к вопросам в рамках осуществления внешнего муниципального финансового контроля, касающимся порядка организации и проведения контрольного мероприятия, проведенного КСК в отношении Учреждения.
Таким образом, контрольное мероприятие в отношении Учреждения является плановым, проведено КСК в соответствии с принятыми нормативно-правовыми документами и не нарушает права и законные интересы (в части соблюдения процедуры проверки) проверяемого объекта, соответственно оснований для признания действий КСК незаконными и представления от 12.03.2018 № 04-01/3-П недействительным по мотиву наличия существенных нарушений процедуры проверки у суда не имеется.
В силу положений статьи 12 Положения о КСК, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 27.09.2016 № 42-3453, к полномочиям КСК относятся, в том числе организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Мурманской области, Уставом города и нормативными правовыми актами Совета депутатов.
Внешний муниципальный финансовый контроль КСК осуществляет в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности; иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета.
Как указывалось выше, целью рассматриваемого контрольного мероприятия являлось: установить законность, результативность (эффективность и экономность) использования средств местного бюджета.
В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Как указано в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление № 23), при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
В пунктах 2, 3, 6, 7, 8 и 10 оспариваемого представления в качестве нарушений указано следующее:
- в нарушение статьи 159 Трудового кодекса РФ отсутствует система нормирования труда (пункт 2.1 акта проверки от 12.03.2018);
- в нарушение пункта 7 Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного Постановлением Минтруда России от 21.08.1998 № 37 (в редакции от 12.02.2014), включено в штатное расписание девять штатных единиц ведущих специалистов, что является одним из неправомерных способов завышения фонда оплаты труда (пункт 2.2 акта проверки от 12.03.2018);
- в нарушение приложения № 5 Приказа № 52н в учетной политике Учреждения не указан способ заполнения Табеля учета использования рабочего времени (пункт 2.7 акта проверки от 12.03.2018);
- нарушение правил бухгалтерского документооборота (пункты 2.8, 3.3 акта проверки от 12.03.2018);
- нарушение кассовой дисциплины (пункт 3.4 акта проверки от 12.03.2018);
- в нарушение части 4 статьи 168 Трудового кодекса РФ Учреждением были изданы локальные нормативные акты, регулирующие порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками (пункт 3.1 акта проверки от 12.03.2018).
Вместе с тем, в рассматриваемом случае ответчиком не доказано, что указанные в пунктах 2, 3, 6, 7, 8 и 10 оспариваемого представления нарушения каким-либо образом повлияли, либо могли повлиять на законность, результативность (эффективность и экономность) использования средств местного бюджета. Сами по себе данные нарушения не являются нарушениями в сфере бюджетных отношений. Следовательно, в силу изложенных выше норм КСК неправомерно отразила данные нарушения в оспариваемом представлении.
Ответчиком в ходе проверочных мероприятий установлено, в акте зафиксировано, заявителем не оспорено, что финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществлялось за счет средств местного бюджета на основании бюджетной сметы; в проверяемом периоде виды деятельности, приносящие доход, Учреждение не осуществляло.
Пунктом 1 представления заявителю вменено неэффективное использование средств местного бюджета на сумму 239 957,71 руб. (пункты 1.2, 1.3, 2.6 и 2.9 акта проверки от 12.03.2018).
Из акта проверки от 12.03.2018 следует, что в проверяемом периоде Учреждение израсходовало на обучение 281 986,63 руб., включая дополнительные расходы (выплаты командировочных). Так, в2017 году на основании муниципального контракта от 10.04.2017 № 23 оказаны услуги по программе повышения квалификации «Бухгалтерский учет, составление и представление финансовой отчетности, налогообложения, внутренний контроль и аудит в государственных (муниципальных) учреждениях» на сумму 80 000 руб., слушателями которой являлся весь отдел бухгалтерского учета и планирования (главный бухгалтер, зам. гл. бухгалтера, два ведущих экономиста и четыре ведущих бухгалтера, всего восемь человек). В 2017 году на основании муниципального контракта от 01.09.2017 № 38 на сумму 11 800 руб. прошли проверку знаний требований охраны труда пять сотрудников Учреждения, которым возмещены расходы по проезду к месту командировки на 14 595,13 руб. (одному сотруднику возмещены расходы личного транспорта в сумме 4 192,13 руб., трем сотрудникам - транспорта общего пользования).
В соответствии со статьей 196 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) необходимость подготовки работников (профессиональное образование и профессиональное обучение) и дополнительного профессионального образования, а также направления работников на прохождение независимой оценки квалификации для собственных нужд определяет работодатель.
Проведение профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников возможно как самим работодателем, так и в соответствующих образовательных учреждениях.
Таким образом, работодатель самостоятельно определяет необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд, а равно время и место ее прохождения.
Согласно статье 166 ТК РФ служебной командировкой признается поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Работодатель обязан возместить сотруднику понесенные им в связи с направлением в служебную командировку затраты, в том числе расходы по проезду к месту командировки и обратно (статьи 167, 168 ТК РФ). При этом порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор определяются соответственно нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективным договором или локальным нормативным актом. В этих документах работодатель вправе прописать лимиты возмещения проездных расходов, порядок согласования вида транспорта, которым сотрудник будет добираться до места командировки, и т.п.
Действующее законодательство не содержит норм, позволяющих работодателю запретить командированному работнику воспользоваться, по его желанию, определенным видом транспорта, связывающим место постоянной работы и место командировки.
Постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 21.10.2016 № 617 утверждено Положение о порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками руководителей и работников муниципальных учреждений ЗАТО город Заозерск, которое определяет порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками (далее - командировки) руководителей и работников муниципальных учреждений ЗАТО город Заозерск на территории Российской Федерации, распространяется на руководителей и работников муниципальных учреждений ЗАТО город Заозерск (далее - работники).
Расходы, связанные с направлением работников в командировку и обратно, производятся за счет средств, предусмотренных бюджетной сметой для муниципальных казенных учреждений и планом финансово-хозяйственной деятельности для муниципальных бюджетных и муниципальных автономных учреждений, утвержденных на соответствующий финансовый год, или за счет средств муниципального учреждения, полученных от приносящей доход деятельности, при представлении документов, подтверждающих эти расходы (пункт 1.4 указанного Положения).
Приказом от 11.01.2016 № 02-п утверждено Положение о порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками сотрудников Учреждения, в соответствии с которым расходы, связанные с направлением директора и сотрудников Учреждения в служебную командировку и обратно, производятся за счет средств, предусмотренных бюджетной сметой в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств на соответствующие цели. Порядок возмещения расходов, связанных с проездом к месту командировки и обратно установлен разделом 2 указанного Положения.
Какой-либо порядок выбора вида транспорта для поездок в командировки, а равно право работодателя предложить командированному работнику вид транспорта, которым ему надлежит воспользоваться, данным Положением не предусмотрены.
Не содержит таких положений и Постановление Администрации ЗАТО город Заозерск от 21.10.2016 № 617.
Таким образом, поскольку порядок выбора вида транспорта для поездок в командировки не оговорен ни договором, ни локальным актом организации, ни нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, сотрудник вправе принять такое решение самостоятельно, а работодатель обязан возместить понесенные расходы.
Фактически спорные средства на оплату обучения и проезда к месту прохождения обучения и обратно работникам направлены в пределах доведенных Учреждению в установленном порядке объемов соответствующих лимитов бюджетных обязательств. Иного не доказано.
Определением Арбитражного суда Мурманской области от 19.12.2017 по делу № А42-7912/2017 с Учреждения взыскан штраф в сумме 2 000 руб. за непредставление страхователем в установленный срок сведений о застрахованных лицах по форме СЗВ-М, а также взыскана государственная пошлина в сумме 296,30 руб., оплаченные впоследствии заявителем за счет средств местного бюджета.
Исходя из представленных в материалы дела доказательств следует, что нарушение срока представления указанных сведений произошло по вине ведущего бухгалтера Учреждения. Данное обстоятельство заявителем не оспаривается.
В силу пункта 6 статьи 243 ТК РФ в случае причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом, материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника. Порядок взыскания работодателем причиненного ущерба установлен статьей 248 ТК РФ.
На момент проведения проверки ответчиком доказательства соблюдения заявителем вышеуказанного порядка взыскания ущерба отсутствовали.
Вместе с тем, судом установлено, что выявленное нарушение самостоятельно устранено заявителем после ознакомления с актом проверки от 12.03.2018, в котором зафиксировано указанное нарушение, о чем ответчик извещен 20.03.2018 (том 2, л.д. 100-126, том 4, л.д. 150). Тем самым, заявитель фактически реализовал свое право на принятие мер по устранению нарушений в ходе контрольного мероприятия (пункты 5.2.2, 5.4.2, 5.4.4 Стандарта).
Заявкой на кассовый расход № И0334 от 02.08.2017 за счет средств бюджета ЗАТО города Заозерск по решению Арбитражного суда Мурманской области по делу № А42-6182/2016 от 22.06.2017 ООО «Тореал» было перечислено 62 795,41 руб., которые КСК расценены как задолженность, образовавшаяся в результате неправильного толкования Учреждением условий договора, что повлекло дополнительные расходы средств местного бюджета ЗАТО город Заозерск (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2017) (раздел 2.9 акта проверки от 12.03.2018).
Между тем, исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд полагает, что 62 795,41 руб. не являются дополнительными расходами средств местного бюджета ЗАТО город Заозерск, в силу следующего.
Как следует из решения Арбитражного суда Мурманской области от 06.04.2017 по делу № А42-6182/2016, оставленного без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда, между заявителем и ООО «Тореал» 16.11.2015 по итогам электронного аукциона был заключен муниципальный контракт № 0849300001315000006-0389923-01 на поставку мебели для муниципальных нужд, пунктом 9.1 которого предусмотрена обязанность поставщика (ООО «Тореал»), в целях обеспечения исполнения обязательств по контракту, предоставить обеспечение исполнения контракта в размере 10% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 62 795,41 руб.
13.11.2015 ООО «Тореал» перечислило заявителю денежную сумму в размере 62 795,41 руб. в счет обеспечения исполнения контракта от 15.11.2015.
При проведении расчетов с поставщиком Учреждение, удержав из цены контракта 62 795,41 руб., перечисленных в качестве обеспечения его исполнения, перечислило их в доход местного бюджета ЗАТО г. Заозерск.
Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требования ООО «Тореал» в части взыскания 62 795,41 руб. обеспечительного платежа (суммы залога), указали на отсутствие у Учреждения правовых оснований для его удержания, поскольку обеспеченные залогом обязательства, с учетом условий муниципального контракта, прекращены, соответственно, прекращен и залог, обеспечивавший обязательство ООО «Тореал» (статья 352 Гражданского кодекса РФ).
Таким образом, 62 795,41 руб. фактически являются финансовыми средствами ООО «Тореал» и подлежали возврату последнему как в силу норм законодательства, так и условий контракта, доходом местного бюджета не являются. Обеспечение (денежные средства ООО «Тореал») было направлено в доход местного бюджета и перечисление ООО «Тореал» произведено также за счет средств местного бюджета (с учетом разного периода (финансового года) удержания и возврата), т.е. фактически ООО «Тореал» произведен возврат его же собственных финансовых средств. Следовательно, перечисление указанных денежных средств не повлекло дополнительных расходов средств местного бюджета ЗАТО город Заозерск.
В разделе 2.6 акта проверки признавая выплаченную из средств местного бюджета материальную помощь в размере 94 866 руб. (22 661 руб. двум сотрудникам Учреждения в связи с вступлением в брак, 17 227 руб. директору Учреждения связи с юбилейной датой по распоряжению Главы администрации ЗАТО город Заозерск от 17.05.2016 № 187-К и 54 978 руб. директору Учреждения в связи с вступлением в брак на основании распоряжения Главы администрации ЗАТО город Заозерск от 10.05.2017 № 153-К) неэффективным использованием средств местного бюджета, ответчик сослался на дефицит средств местного бюджета.
Возражая в данной части, заявитель указал на то, что указанные выплаты материальной помощи в связи с юбилейной датой, вступлением в брак произведены из экономии финансовых средств фонда оплаты труда в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Ответчиком данные обстоятельства не опровергнуты. Отсутствие же финансового обеспечения на определенные цели за счет средств местного бюджета, в том числе на развитие спорта, само по себе не свидетельствует о неэффективности использования спорных денежных средств.
Также в данном разделе акта отмечено дублирование юбилейных событий при указании выплат материальной помощи и единовременной выплаты (пункты 34, 28.3.3 Положения об оплате труда сотрудников Учреждения, утвержденного приказом от 22.10.2015 № 59-п). Вместе с тем, доказательств, свидетельствующих о том, что это повлияло на целесообразность и эффективность расходов Учреждения, ответчиком не приведено. Более того, приказом директора Учреждения от 22.04.2016 № 59-п «О внесении изменений в Положение об оплате труда работников, руководителя, его заместителя и главного бухгалтера Учреждения, утвержденное приказом директора от 22.10.2015 № 59-п (в редакции приказа директора от 18.01.2016 № 14-п) дублирующее положение исключено (том 4, л.д. 113-114).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о недоказанности нарушения, выразившегося в неэффективном использовании средств местного бюджета.
Следовательно, указанное нарушение неправомерно отражено в оспариваемом представлении.
В пункте 4 оспариваемого представления отражено, что рабочему по комплексному обслуживанию и ремонту зданий установлен оклад по 3-му разряду работ вместо 2-го разряда. Как следует из материалов дела, установление оклада по 3-му разряду работ вместо 2-го разряда (с учетом характеристик работ согласно Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих) повлияло на завышение средств, направленных на оплату труда в размере 5 000 руб. в год (пункт 2.3 акта проверки от 12.03.2018).
В материалы дела представлена должностная инструкция рабочего по комплексному обслуживанию и ремонту зданий Учреждения, которой установлен перечень функциональных обязанностей, соответствующих характеристике работ, относящихся к 3 разряду согласно раздела «Профессии рабочих, общие для всех отраслей народного хозяйства» Общих положений Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих народного хозяйства СССР, утвержденных постановлением Госкомтруда СССР. Секретариата ВЦСПС от 31.01.1985 № 31/3-30 (в редакции от 20.09.2011).
Как указал заявитель все обозначенные инструкцией работы сотрудник, замещающий эту должность, выполняет, обучен по соответствующим направлениям, постоянно повышает свою квалификацию, в подтверждение чего представил в материалы дела соответствующие документы (удостоверения), что свидетельствует о правомерности произведенных выплат. Иного ответчиком не доказано. Более того, КСК не установлено нарушений каких-либо норм действующего законодательства.
Следовательно, указанное нарушение неправомерно отражено в оспариваемом представлении.
Пунктом 5 представления Учреждению вменено нарушение статей 10, 11 Закона РФ от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее – Закон № 4520-1), а именно материальная помощь выплачивается с применением районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, что повлекло неправомерную выплату за 2015-2017 г.г. в размере 1 080 168,92 руб. (пункт 2.4 акта проверки от 12.03.2018).
Приказом директора Учреждения от 22.10.2015 № 59-п (в редакции приказа 18.01.2016 № 14-п), утверждено Положение об оплате труда работников, руководителя, его заместителя и главного бухгалтера Учреждения, пунктом 34 которого предусмотрена возможность выплаты материальной помощи при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в размере до двух окладов с применением районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (том 8, л.д. 1-18).
В ходе анализа бюджетных средств, направленных на выплату материальной помощи ответчиком установлены факты выплат Учреждением материальной помощи с применением районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, что, по мнению КСК, является неправомерным, поскольку начисление указанного коэффициента и надбавки на материальную помощь действующим законодательством не предусмотрено, материальная помощь не входит в систему труда. Сумма неправомерных выплат составила 1 080 168,92 руб., из которых в 2015 году - 126 127,32 руб., в 2016 году - 581 424,18 руб., в 2017 году - 372 617,41 руб.
Статьей 10 Закона № 4520-1 предусмотрено, что размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов и государственных учреждений субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.
Заработная плата с учетом районного коэффициента, установленного в соответствии с настоящей статьей, относится к расходам работодателя на оплату труда в полном объеме.
Лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в данных районах или местностях. Размер процентной надбавки и порядок ее выплаты устанавливаются в порядке, определяемом статьей 10 настоящего Закона для установления размера районного коэффициента и порядка его применения. Суммы указанных расходов относятся к расходам на оплату труда в полном размере (статья 11 Закона № 4520-1).
В соответствии с положениями статьи 148 ТК РФ оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате (статья 315 ТК РФ).
На основании положений статьи 316 ТК РФ, статьи 10 Закона № 4520-1 размер районного коэффициента и процентных надбавок к заработной плате, порядок их применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, пенсий, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в указанных районах, устанавливаются Правительством РФ.
До принятия Правительством Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта продолжает применяться установленный органами государственной власти бывшего Союза ССР порядок предоставления районного коэффициента и процентных надбавок к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера (часть 1 статьи 423 ТК РФ).
В соответствии с пунктом 1 Разъяснений Минтруда России от 11.09.1995 № 3 "О порядке начисления процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири, Дальнего Востока, и коэффициентов (районных, за работу в высокогорных районах, за работу в пустынных и безводных местностях)", утвержденных Постановлением Минтруда России от 11.09.1995 № 49, процентные надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, и коэффициенты (районные), установленные к заработной плате лицам, работающим в местностях с неблагоприятными природно-климатическими условиями, начисляются на фактический заработок.
Согласно пункту 19 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденной Приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 2, в состав заработка, на который начисляются надбавки, не включаются выплаты, носящие разовый поощрительный характер и не обусловленные системой оплаты труда, в том числе материальная помощь.
Таким образом, районный коэффициент и процентные надбавки за работу в районах Крайнего Севера применяются лишь к тем выплатам, которые предусмотрены системой оплаты труда соответствующей организации, т.е. являются составной частью заработной платы, и носят систематический, а не единовременный (разовый) характер.
В силу положений статьи 8 ТК РФ работодатели наделены правом принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.
Как следует из материалов дела, в Учреждении начисление и выплаты заработной платы в 2015 году осуществлялись в соответствии с Положением об оплате труда работников Учреждения, утвержденным приказом от 08.05.2014 № 09-п, пунктом 4.1 которого установлено, что при формировании фонда оплаты труда работников сверх суммы средств, направляемых для выплаты окладов по уровню соответствующей профессиональной квалификационной группы, предусматривается, в том числе материальная помощь в размере одного должностного оклада с применением районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (в расчете на год) (том 4, л.д. 1-10). Следовательно, в 2015 году материальная помощь входила в систему оплаты труда, являлась гарантированной выплатой, частью фонда оплаты труда, при формировании которого предусматриваются и средства на выплату районного коэффициента и процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
При таких обстоятельствах, выплата материальной помощи с учетом районного коэффициента и процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях за 2015 год является правомерной.
Постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 14.10.2015 № 726 "Об утверждении Положения об оплате труда работников, руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров муниципальных казенных учреждений, подведомственных администрации ЗАТО город Заозерск, и признании утратившими силу некоторых постановлений администрации ЗАТО город Заозерск" предусмотрено, что руководитель учреждения при наличии экономии финансовых средств на оплату труда оказывает работникам материальную помощь из фонда оплаты труда в размере, случаях и порядке, установленных коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами учреждений.
В соответствии с пунктом 34 Положения об оплате труда работников, руководителя, его заместителя и главного бухгалтера Учреждения, утвержденного приказом директора Учреждения от 22.10.2015 № 59-п (в редакции приказа 18.01.2016 № 14-п), выплата материальной помощи при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в размере до двух окладов с применением районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях возможна только по решению директора Учреждения и при наличии экономии финансовых средств на оплату труда.
Судом установлено, что в проверенном периоде хозяйственной деятельности Учреждения (2016-2017 г.г.) выплаты материальной помощи осуществлены за счет средств экономии фонда оплаты труда, сформированного из средств местного бюджета по утвержденным сметам расходов Учреждения. Исполнение заявителем утвержденных в установленном законом порядке смет расходов, осуществление выплат за счет средств экономии ответчик не оспаривает.
Приняв во внимание указанные обстоятельства, суд не усматривает нарушений Закона № 4520-1, в связи с чем указанное нарушение неправомерно отражено в оспариваемом представлении.
В соответствии с пунктом 9 представления Учреждением нарушены расчеты с подотчетными лицами, повлекшие за собой неправомерные выплаты в размере 6 250 руб., завышение расходов на сумму 10 253,48 руб. (пункт 3.2 акта проверки от 12.03.2018).
Как следует из акта проверки от 12.03.2018, по авансовому отчету № И05 от 22.03.2016 ФИО3 возмещены командировочные расходы (оплата проезда к месту служебной командировки и обратно по заявке на кассовый расход № И108 от 11.04.2016) без наличия подтверждающих документов на сумму 1 000руб.
Вместе с тем, судом установлено, что выявленное нарушение самостоятельно устранено заявителем после ознакомления с актом проверки от 12.03.2018, в котором зафиксировано указанное нарушение, о чем ответчик извещен 20.03.2018 (том 4, л.д. 150, том 2, л.д. 100-126). Тем самым, заявитель фактически реализовал свое право на принятие мер по устранению нарушений в ходе контрольного мероприятия (пункты 5.2.2, 5.4.2, 5.4.4 Стандарта).
По авансовым отчетам от 27.09.2017 №№ И033, И034, И035, И036 сотрудникам Учреждения ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 возмещены командировочные расходы (оплата проезда к месту служебной командировки и обратно) исходя из фактических расходов по ежедневному проезду к месту служебной командировки в нарушение приказов от 01.09.2017 №№ 150-л/с, 151-л/с, 152-л/с, 153-л/с, в которых не указано о ежедневном возвращении. Завышение расходов составило в общей сумме 10 253,48 руб.
В соответствии с пунктом 4.3 Положения о порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками руководителей и работников муниципальных учреждений ЗАТО город Заозерск, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 21.10.2016 № 617, решение о целесообразности ежедневного возвращения работника из места командирования к месту постоянного жительства в каждом конкретном случае принимается руководителем муниципального учреждения с учетом дальности расстояния, условия транспортного сообщения, характера выполняемого задания, а также необходимости создания работнику условий для отдыха.
Решение о ежедневном возвращении работника из места командирования к месту постоянной работы не может быть принято в случае, если время в пути (на дорогу туда и обратно) превышает 4 часа в сутки.
При этом, форма принятия данного решения (письменно/устно), а также необходимость отражения принятого решения в приказе, вышеуказанным Положением не регламентирована.
Как указал заявитель, поскольку время в пути (на дорогу туда и обратно) по маршруту г. Заозерск - г. Мурманск - г. Заозерск не превышает четырех часов в сутки, а также в целях экономии бюджетных средств на выплату суточных и оплату проживания работников, директором Учреждения было принято устное решение о ежедневном возвращении работников из места командирования к месту постоянного жительства.
С учетом изложенного, возмещение фактических расходов по ежедневному проезду к месту служебной командировки и обратно не является нарушением приказов от 01.09.2017 №№ 150-л/с, 151-л/с, 152-л/с, 153-л/с, а также действующих норм.
Кроме того, как отметил заявитель, ежедневное возвращение работников из места командирования к месту постоянного жительства, способствовало экономии бюджетных средств в размере расходов на оплату проживания работников и выплату суточных.
Более того, ответчиком не представлено пояснений относительно того, каким образом выявленные им обстоятельства повлияли на законность осуществляемых Учреждением расходов по оплате командировочных.
По авансовому отчету № И3О от 27.10.2016 ФИО8 произведена компенсация расходов на основании справки транспортной компании о стоимости авиаперелета по маршруту г. Калининград - г. Санкт-Петербург на сумму 5 250 руб., при отсутствии проездных документов и при наличии железнодорожного сообщения, что привело к неправомерным выплатам на указанную сумму.
В соответствии с пунктом 8 Положения о порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета ЗАТО г. Заозерск Мурманской области, расположенных в районах Крайнего Севера, и членов их семей, принятого решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 17.03.2009 № 81-2367, при отсутствии проездных документов (билетов) компенсация расходов производится на основании справки транспортной организации о стоимости проезда по кратчайшему маршруту следования к месту использования отпуска и обратно в размере минимальной стоимости проезда.
Из материалов дела следует, что в связи с утратой проездных документов по маршруту г. Калининград - г. Мурманск, работник ФИО8 предоставила справку транспортной организации о стоимости проезда по кратчайшему маршруту следования от г. Калининград до г. Мурманск, согласно которой стоимость перелета по маршруту Калининград - Санкт-Петербург авиакомпании «СУ» эконом взрослый на 22.10.2016 составляла 5 250 руб.; Санкт-Петербург - Мурманск плацкарт скорого взрослый - 2 107, 10 руб.; по данному маршруту курсирует только скорый поезд (том 9, л.д. 12-15). Справкой от 27.10.2016 подтверждается, что на территории РФ не осуществляется железнодорожное прямое наземное сообщение Калининград – Санкт-Петербург (том 4, л.д. 151).
При таких обстоятельствах, заявителем правомерно произведена компенсация расходов на основании справки транспортной организации о стоимости проезда по кратчайшему маршруту следования из места использования отпуска по маршруту г. Калининград – г. Санкт-Петербург в сумме 5 250 руб.
Следовательно, указанные нарушения неправомерно отражены в оспариваемом представлении.
Доказательств неэффективного использования бюджетных средств в порядке, предусмотренном абзацем 4 пункта 23 Постановления № 23, КСК в материалы дела не представлено.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое представление не соответствует требованиям бюджетного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, что является основанием для удовлетворения требований заявителя в данной части.
Расходы по уплате госпошлины в размере 3 000 руб., понесенные заявителем, подлежат взысканию с ответчика в его пользу на основании статьи 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать недействительным представление от 12.03.2018 № 04-01/3-П Контрольно-счетной комиссии закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Взыскать с Контрольно-счетной комиссии закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области в пользу муниципального казенного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ЗАТО город Заозерск» расходы по госпошлине в сумме 3 000 руб.
Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.
Судья Фокина О. С.
