Арбитражный суд Мурманской области
улица Книповича, дом 20, город Мурманск, 183038
http://www.murmansk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
город Мурманск Дело № А42-5819/2021
Резолютивная часть решения вынесена 12 октября 2021 года.
Решение в полном объеме изготовлено 19 октября 2021 года.
Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Кушниренко В.Н.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Проничевой С.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления образования администрации ЗАТО <...>, г. Североморск, Мурманская область, 184606 (ОГРН <***>, ИНН <***>)
к Контрольно-счетной палате Мурманской области, ул. Софьи Перовской, д. 2, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)
третье лицо - Министерство финансов Мурманской области, пр. Кольский, д. 1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)
о признании недействительным представления № 05-01/373 от 02.06.2021,
при участии в судебном заседании представителей:
заявителя – ФИО1, доверенность от 18.08.2021,
ответчика – ФИО2, доверенность от 31.05.2021 № 12; ФИО3, доверенность от 20.01.2021 № 06,
третьего лица – ФИО4, доверенность от 15.02.2021 № 02-11/3,
установил:
Управление образования администрации ЗАТО г. Североморск (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Мурманской области (далее – ответчик, КСП) № 05-01/373 от 02.06.2021.
В обоснование заявленного требования Управление указало, что оспариваемое представление содержит властные предписания, которые основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих рассматриваемую сферу отношений, не основано на законе и не может свидетельствовать о нарушениях законности и эффективности использования средств единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности, нарушает права и законные интересы Управления, содержит двоякое толкование и неопределенность, неисполнимо.
Так, представление содержит требование о пресечении в 2021 году распределения (перераспределения) средств единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности между муниципальными образовательными организациями ЗАТО г.Североморск при отсутствии установленного на уровне муниципального образования порядка распределения (перераспределения) средств субвенции. Вместе с тем, в муниципальном образовании ЗАТО г.Североморск такой порядок имеется.
Произведенные в 2019 и 2020 годах спорные выплаты относятся к выплатам стимулирующего и компенсационного характера, являющимся частью системы оплаты труда. Средства единой субвенции были использованы на цели обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, в числе которых и обеспечение уровня заработной платы работников муниципальных образовательных организаций, определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанное свидетельствует об отсутствии вменяемого Управлению нецелевого использования средств единой субвенции. Законодательством не определен конкретный перечень стимулирующих и компенсационных выплат. В коллективном договоре или локальном нормативном документе могут быть установлены любые выплаты подобного рода. Все выплаты работникам образовательных учреждений производились в пределах фонда оплаты труда, дополнительное финансирование на выплату стимулирующих и компенсационных надбавок образовательным учреждениям не требовалось. Денежные средства, выплаченные педагогическим работникам в качестве стимулирующих и компенсационных выплат на основании заключенных трудовых договоров работодателями - самостоятельными юридическими лицами в форме бюджетных, составляли фонд оплаты труда каждого учреждения, при этом, стимулирующие и компенсационные выплаты предусматривались в соответствии с предоставленной субвенцией. Таким образом, произведенные учреждениями выплаты являются целевыми.
Ответчик с заявленным требованием не согласился. В отзыве на заявление указал на законность и обоснованность оспариваемого представления.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Мурманской области (далее - Министерство).
В судебном заседании представители сторон поддержали позиции, изложенные в заявлении с дополнительными пояснениями и отзыве на заявление с дополнением к нему.
Представитель Министерства в судебном заседании поддержала позицию ответчика.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Председателя КСП от 09.02.2021 № 07, в соответствии с пунктом 2.3.2 плана работы КСП на 2021 год, утвержденного Коллегией КСП (протокол № 30 от 17.12.2020), в рамках контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования в 2019-2020 годах муниципальными образованиями субвенции на реализацию Закона Мурманской области от 10.12.2018 № 2320-01-ЗМО «О единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности» (далее – Закон о единой субвенции), КСП в период с 16.02.2021 по 20.02.2021 и с 15.03.2021 по 31.03.2021 проведена проверка Управления.
В ходе проверки установлено, что решением Совета депутатов ЗАТО г.Североморск от 25.12.2018 № 453 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» главному распорядителю бюджетных средств – Управлению (код главы 707) бюджетные ассигнования на реализацию Закона о единой субвенции за счет средств областного бюджета предусмотрены в сумме 967 907,9 тыс.руб., в том числе:
- раздел 07 подраздел 01 целевая статья 0510175310 вид расходов 600 в сумме 446 115,1 тыс.руб.;
- раздел 07 подраздел 02 целевая статья 0510175310 вид расходов 600 в сумме 521 792,8 тыс.руб.
Решением Совета депутатов ЗАТО г.Североморск от 17.12.2019 № 579 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» бюджетные ассигнования на реализацию Закона о единой субвенции за счет средств областного бюджета предусмотрены Управлению в сумме 1 019 434,6 тыс.руб., в том числе:
- раздел 07 подраздел 01 целевая статья 0510175310 вид расходов 600 в сумме 479 135,5 тыс.руб.;
- раздел 07 подраздел 02 целевая статья 0510175310 вид расходов 600 в сумме 540 299,1 тыс.руб.
Министерством образования и науки Мурманской области в бюджет муниципального образования ЗАТО г. Североморск целевые средства перечислены в утвержденном объеме (отчет о состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств – Управления на 01.01.2020 и на 01.01.2021 по форме КФД 0531786).
В проверяемом периоде в муниципальном образовании ЗАТО г.Североморск в системе образования функционировало 18 дошкольных образовательных организаций и 12 общеобразовательных организаций. В ходе проверки Управлением представлены соответствующие расчеты финансового обеспечения образовательных организаций за счет средств единой субвенции. При этом распределение и перераспределение средств единой субвенции между муниципальными образовательными организациями производилось Управлением при отсутствии установленного на уровне муниципального образования соответствующего порядка распределения (перераспределения) целевых средств.
Поступившие целевые средства единой субвенции предоставлялись Управлением образовательным организациям в виде субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ).
Согласно данным отчета о состоянии лицевого счета главного распорядителя бюджетных средств – Управления на 01.01.2020 и на 01.01.2021 по форме КФД 0531785 поступившие целевые средства единой субвенции, предоставляемой местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности, распределены в полном объеме, а именно:
- в 2019 году: в сумме 446 115,1 тыс.руб. на реализацию Закона Мурманской области от 10.12.2013 № 1684-0-ЗМО «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций» (далее – Закон № 1684-01-ЗМО); в сумме 521 792,8 тыс.руб. на реализацию Закона Мурманской области от 19.12.2005 № 706-01-ЗМО «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных общеобразовательных организаций» (далее – Закон № 706-01-ЗМО);
- в 2020 году: в сумме 479 135,5 тыс.руб. на реализацию Закона № 1684-01-ЗМО, в сумме 540 299,1 тыс.руб. на реализацию Закона № 706-01-ЗМО.
По итогам 2019 и 2020 года достигнутые значения показателей средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования превысили уровень средней заработной платы в Мурманской области.
Проверкой целевого использования средств единой субвенции на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда установлено, что в проверяемом периоде Примерным положение об оплате труда работников муниципальных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Управлению, утвержденным приказом Управления от 28.11.2018 № 1329 (далее – Примерное положение) установлены:
- виды выплат стимулирующего характера, не предусмотренные Перечнем видов выплат стимулирующего характера в государственных областных бюджетных, автономных и казенных учреждениях, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 12.05.2014 № 243-ПП (далее – Постановление № 243-ПП), а именно: единовременная выплата педагогу – молодому специалисту в размере шести должностных окладов (ставок заработной платы), а также единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам в размере одного должностного оклада (ставки заработной платы);
- выплата компенсационного характера, не предусмотренная Перечнем видов выплат компенсационного характера в государственных областных бюджетных, автономных и казенных учреждениях, утвержденным Постановлением № 243-ПП, а именно: единовременная выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы) в размере трех должностных окладов (ставок заработной платы).
Финансовое обеспечение вышеуказанных выплат осуществлялось в муниципальном образовании ЗАТО г.Североморск за счет средств единой субвенции. Кассовые расходы за счет средств областного бюджета составили 28 324 236,85 руб., в том числе:
- в 2019 году в сумме 12 394 276,86 руб., в том числе в рамках Закона № 1684-01-ЗМО – 7 181 413,15 руб., в рамках Закона № 706-01-ЗМО – 5 212 863,71 руб.;
- в 2020 году в сумме 15 929 959,99 руб., в том числе в рамках Закона № 1684-01-ЗМО – 8 831 151,84 руб., в рамках Закона № 706-01-ЗМО – 7 098 808,15 руб.
Результаты проверки отражены в соответствующем акте от 31.03.2021.
Посчитав, что расходование в проверяемом периоде средств единой субвенции на вышеуказанные единовременные выплаты педагогическим работникам обладает признаками нецелевого использования бюджетных средств, руководствуясь пунктом 2 статьи 268.1, пунктом 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), статьей 18 Закона Мурманской области от 17.09.2011 № 1389-01-ЗМО «О Контрольно-счетной палате Мурманской области» (далее – Закон № 1389-01-ЗМО), 02.06.2021 КСП в адрес Управления вынесла представление № 05-01/373 о принятии мер по пресечению, устранению и предупреждению в 2021 году:
- нарушения подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ, пункта 2 статьи 1, пункта 4 статьи 4 Закона № 1684-01-ЗМО, пункта 2 статьи 1, пункта 2 статьи 2 Закона № 706-01-ЗМО, статьи 2 Закона о единой субвенции, абзаца 6 пункта 2 Порядка определения региональных нормативов, утвержденного Законом № 706-01-ЗМО, положений Правил предоставления субвенции, а именно, по пресечению, устранению и предупреждению в 2021 году нецелевого использования средств единой субвенции на единовременные выплаты социального характера педагогическим работникам;
- нарушения пункта 3 статьи 2 Закона о единой субвенции, пункта 2 статьи 4 Закона № 1684-01-ЗМО, пункта 2.1 статьи 4 Закона № 706-01-ЗМО, а именно, пресечению в 2021 году распределения (перераспределения) средств единой субвенции между муниципальными образовательными организациями ЗАТО г.Североморск при отсутствии установленного на уровне муниципального образования порядка распределения (перераспределения) средств субвенции.
Управлению вменено в обязанность в течение одного месяца со дня получения представления уведомить в письменной форме КСП о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Посчитав выводы КСП, сделанные по результатам проверки, не соответствующими требованиям действующего законодательства, а само представление незаконным, Управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
В силу пункта 2 статьи 265 БК РФ, части 2 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе: контроль за исполнением местного бюджета; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).
Объектом контроля являются органы местного самоуправления и муниципальные органы, муниципальные учреждения и унитарные предприятия соответствующего муниципального образования, а также иные организации, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования (часть 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ и статье 1 Закона № 1389-01-ЗМО Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Мурманской области и образуется Мурманской областной Думой.
Полномочия Счетной палаты, а также формы осуществления внешнего государственного финансового контроля регламентированы статьями 8 и 9 Закона №1389-01-ЗМО. В том числе, в полномочия Счетной палаты входит осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета.
В соответствии с пунктом 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю по результатам проведения контрольных мероприятий органы внешнего государственного финансового контроля вправе направлять объектам контроля представления.
В силу положений пункта 3.1 статьи 270.2 БК РФ, статьи 18 Закона №1389-01-ЗМО представления Счетной палаты составляются и направляются объектам государственного финансового контроля в соответствии с Законом № 6-ФЗ.
Согласно пункту 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ по результатам проведения контрольных мероприятий Счетная палата вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению кответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями.
Согласно статье 2 Закона о единой субвенции, пункту 5 Правил предоставления единой субвенции, утвержденных постановлением Правительства Мурманской области от 07.03.2012 № 67-ПП (на 2019 год) и от 02.03.2020 № 77-ПП (на 2020 год) субвенция носит целевой характер и не может быть использована на другие цели.
Так органы местного самоуправления обеспечивают расходование средств на следующие цели:
-на оплату труда работников, непосредственно осуществляющих и обеспечивающих образовательную деятельность, приобретение учебных пособий, средств обучения, игр и игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), а также расходы на дополнительное профессиональное образование педагогических работников по профилю их педагогической деятельности (включая расходы по проживанию в период обучения и по проезду к месту обучения и обратно) (пункт 2 статьи 1 Закона № 1684-01-ЗМО);
- на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), расходы на обеспечение участия обучающихся и педагогических работников в различных формах организации учебно-исследовательской и проектной деятельности (творческие конкурсы, олимпиады, научные общества, научно-практические конференции, национальные образовательные программы), расходы на дополнительное профессиональное образование педагогических работников по профилю их педагогической деятельности (включая расходы по проживанию в период обучения и по проезду к месту обучения и обратно), а также расходы на прохождение обязательных медицинских осмотров педагогических работников образовательных организаций (пункт 2 статьи 1 Закона № 706-01-ЗМО).
Согласно пункту 4 статьи 4 Закона № 1684-01-ЗМО и пункта 2 статьи 2 Закона №706-01-ЗМО в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методике расчета субвенций местным бюджетам, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
Пунктом 2 Методики определения региональных нормативов финансового обеспечения, утвержденной Законом № 706-01-ЗМО, и пунктом 2 Порядка определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденного Законом №1684-01-ЗМО, установлен порядок формирования фонда оплаты труда работников образовательных организаций в целях определения региональных нормативов, использованных при расчете субвенций местным бюджетам.
При этом фонд оплаты труда работников образовательных организаций (ФОТ) включает в себя базовую, стимулирующую части и выплаты компенсационного характера, а именно:
-стимулирующая часть ФОТ обеспечивает выплаты стимулирующего характера. Размеры доплат и надбавок стимулирующего характера определяются руководителем организации в пределах средств, направляемых на оплату труда, самостоятельно и закрепляются в коллективном договоре, локальном акте организации;
-выплаты компенсационного характера устанавливаются за труд в особых условиях, в том числе в местностях с особыми климатическими условиями, и за труд в условиях, отклоняющихся от нормальных.
Постановлением № 243-ПП, приказом Министерства образования и науки Мурманской области от 02.07.2014 № 1399«Об утверждении Примерного положения об оплате труда работников государственных областных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Министерству образования и науки Мурманской области», а также подпунктами 1.2 и 1.3 пункта 1 постановления администрации ЗАТО город Североморск от 15.06.2016 № 718 «Об оплате труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений ЗАТО г. Североморск» (далее - Постановление № 718) установлены конкретные перечни стимулирующих и компенсационных выплат для работников областных бюджетных, автономных и казенных учреждений Мурманской области.
При этом, объем финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, определенный на основе Закона №1684-01-ЗМО и Закона №706-01-ЗМО, учитывает фонд оплаты труда, сформированный с применением утвержденной системы оплаты труда для работников образовательных учреждений в Мурманской области.
Согласно пункту 4.1 Постановления № 718 примерные положения по оплате труда работников подведомственных бюджетных и автономных учреждений, утвержденные структурными подразделениями администрации ЗАТО г.Североморск, осуществляющими функции и полномочия их учредителя, должны соответствовать положению, утвержденному данным постановлением.
В ходе проведения проверки КСП установлено, что бюджету муниципального образования ЗАТО г. Североморск в проверяемом периоде предусмотрено предоставление из областного бюджета единой субвенции на реализацию Закона о единой субвенции, Закона № 706-01-ЗМО и Закона № 1684-01-ЗМО в сумме: 2019 год - 967 907,9 тыс. руб. (Закон Мурманской области от 25.12.2018 № 2334-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»); 2020 год - 1 019 434,6 тыс. руб. (Закон Мурманской области от 17.12.2019 № 2439-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»).
Приказом Управления от 28.11.2018 № 1329 утверждено Примерное положение об оплате труда работников муниципальных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Управлению, включающее дополнительные виды выплат педагогическим работникам.
Так для педагогических работников дополнительно предусмотрены:
1) в перечне видов выплат стимулирующего характера:
- единовременная выплата педагогу – молодому специалисту в размере шести должностных окладов (ставок заработной платы);
- единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам в размере одного должностного оклада (ставки заработной платы);
2) в перечне видов выплат компенсационного характера:
- единовременная выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы) в размере трех должностных окладов (ставок заработной платы).
Вместе с тем, данные выплаты не входят в систему оплаты труда, утвержденную Постановлением № 243-ПП и приказом Министерства образования и науки Мурманской области от 02.07.2014 № 1399, и не могут участвовать при определении объемов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений на основе Закона № 1684-01-ЗМО и Закона № 706-01-ЗМО.
В соответствии со статьей 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).
Единовременная выплаты педагогу – молодому специалисту в размере шести должностных окладов; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам в размере одного должностного оклада; единовременная выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы) в размере трех должностных окладов не являются вознаграждением за труд, не зависят от качества, количества, условий выполнения самой работы, а также результатов труда работников (критериев оценки деятельности работников), не являются компенсацией за работу и выплатами постоянного характера. Данные выплаты фактически предоставляются работникам в целях поддержки и улучшения жизненного уровня и носят непроизводственный (социальный) характер, то есть по экономическому смыслу являются мерами социальной поддержки педагогических работников.
Таким образом, суд считает, что по результатам проведенной проверки КСП пришла к обоснованному выводу о принадлежности спорных выплат к выплатам социального характера, которые не могут входить в систему оплаты труда работников областных и муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений Мурманской области и ЗАТО г.Североморска, и учитываться при расчете объема единой субвенции, предоставляемой из областного бюджета на финансовое обеспечение образовательной деятельности муниципальных образовательных организаций на основе абсолютных значений региональных нормативов, утвержденных в целях реализации Закона о единой субвенции, Законов № 706-01-ЗМО и № 1684-01-ЗМО.
При этом, в соответствии с Методикой определения региональных нормативов финансового обеспечения, являющейся Приложением № 1 к Закону № 706-01-ЗМО, расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки работникам общеобразовательных организаций, предусматриваются отдельно нормативными правовыми актами Мурманской области и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.
В части влияния спорных выплат на исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597«О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» следует отметить, что объем финансового обеспечения образовательных организаций, рассчитанный на основе Закона № 1684-01-ЗМО и Закона № 706-01 -ЗМО, учитывает необходимость достижения целевых показателей по уровню средней заработной платы педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 (при расчете применяются специальные коэффициенты, предусматривается корректировка объема единой субвенции в течение финансового года с учетом потребности муниципальных образований), и не ставит в зависимость исполнение целевых показателей от единовременных выплат социального характера и от оказания мер социальной поддержки (или их отсутствия).
В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
По смыслу вышеприведенной нормы права любые действия,приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом нецелевым расходованием бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств, цели.
Именно в результате включения Управлением в Примерное положение спорных единовременных выплат целевые средства единой субвенции, предусмотренные муниципальному образованию ЗАТО г. Североморск, направлены на иные, не предусмотренные Законами № 1684-01 -ЗМО и № 706-01-ЗМО, цели.
Целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ обеспечивает главный распорядитель бюджетных средств (Управление) в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями.
Отсутствие в оспариваемом представлении конкретных указаний в части разработки и принятия Управлением собственных мер попрекращению нецелевого использования бюджетных средств не свидетельствует о неисполнимости данного требования.
Настаивая на отсутствии у муниципального образования полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств по предоставлению мер социальной поддержки работникам образовательных организаций, представитель Управления ссылался на пункт 3 статьи 136 БК РФ.
В соответствии с пунктом 3 статьи 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Приказами Министерства финансов Мурманской области от 06.11.2018 № 120н и от 01.10.2019 № 134н муниципальное образование городской округ ЗАТО город Североморск отнесено к группе муниципальных образований Мурманской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации превышала 20 процентов собственных доходов местных бюджетов.
Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 22 Закона Мурманской области от 28.06.2013 № 1649-01-ЗМО «Об образовании в Мурманской области» (далее - Закон №1649-01-ЗМО) работникам государственных областных и муниципальных образовательных организаций устанавливаются меры социальной поддержки в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Мурманской области и муниципальными нормативными правовыми актами.
Данная норма Закона № 1649-01-ЗМО относит вопрос предоставления мер социальной поддержки работникам муниципальных образовательных организаций к полномочиям органов местного самоуправления.
Учитывая изложенное, запрет принятия муниципальным образованием расходных обязательств, установленный пунктом 3 статьи 136 БК РФ, не может быть распространен на расходные обязательства муниципального образования, связанные с решением вопроса, отнесенного законом субъекта Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, а именно на установление мер социальной поддержки работникам муниципальных образовательных организаций на основе муниципального нормативного правового акта.
Заявителем указано на неисполнимость оспариваемого представления в части пресечения в 2021 году распределения (перераспределения) средств единой субвенции между муниципальными образовательными организациями ЗАТО г.Североморск при отсутствии установленного на уровне муниципального образования порядка распределения (перераспределения) средств субвенции.
Согласно пункту 3 статьи 2 Закона о единой субвенции, пункту 2 статьи 4 Закона № 1684-01-ЗМО, пункту 2.1 статьи 4 Закона № 706-01-ЗМО порядок распределения и перераспределения единой субвенции между муниципальными образовательными организациями устанавливается органами местного самоуправления.
В ходе контрольного мероприятия было установлено, что в 2019, 2020 годах средства единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности между муниципальными образовательными организациями ЗАТО г. Североморск распределялись при отсутствии установленного порядка распределения, что нашло отражение в акте проверки от 31.03.2021.
Соответствующий Порядок распределения и перераспределения единой субвенции на реализацию Закона о единой субвенции между муниципальными образовательными организациями утвержден постановлением администрации ЗАТО г.Североморск от 30.03.2021 № 546.
Письменное уведомление о принятых мерах Управление направило в адрес КСП только 02.07.2021 (вх. 05.07.2021 № 681). Следовательно, на день вынесения оспариваемого представления контрольный орган не располагал сведениями об устранении нарушений действующего законодательства в этой части.
В судебном заседании представитель КСП пояснила, что указанная в названном уведомлении информация свидетельствует об исполнении оспариваемого представления в части принятия соответствующего Порядка.
Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания ненормативного правового акта (решения) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным (незаконным) необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта (решения) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным ненормативным правовым актом (решением) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.
Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, изучив доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу, что представление КСП от 02.06.2021 № 05-01/373 является законным и обоснованным; не нарушает прав и законных интересов заявителя. В связи с чем, заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявления Управления образования администрации ЗАТО г.Североморск отказать.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области.
Судья Кушниренко В. Н.
