Решение АС Амурской области от 23.08.2017 № А04-5506/17

в Арбитражный суд Амурской области обратилась администрации Селемджинского района (далее – заявитель, администрация) о признании недействительным предписания контрольно-счетной палаты Селемджинского района (далее – ответчик, КСП Селемджинского района) об устранении нарушений от 30.03.2017 № 1.

По мнению заявителя, вынесение предписания на основании экспертно-аналитического мероприятия не предусмотрено. При этом заключение по вопросу мониторинга исполнения муниципальных программ № 2 от 28.02.2017 носит рекомендательный характер. Кроме того, проверяющим органом не учтено наличие заключенного договора на бухгалтерское обслуживание № 5 от 01.03.2013. Также заявитель считает неправомерными требования оспариваемого предписания в виде указания формулировок о заключении договора, утверждении положения об учетной политике, разработке и принятии порядка финансирования муниципальных программ.  

По мнению ответчика, предписание может быть выдано независимо от формы внешнего контроля. Также ответчик сослался на непредставление в ходе проверки договора № 5 от 01.03.2013. При этом формулировки о заключении договора, утверждении положения об учетной политике, разработке и принятии порядка финансирования муниципальных программ направлены устранение выявленных нарушений.

В судебном заседании представители сторон настаивали на своих позициях.

Подробно доводы сторон изложены в письменных пояснениях участников процесса.

КСП Селемджинского района в период с 06.03.2017 по 15.03.2017 в отношении администрации Селемджинского района проведено контрольное мероприятие по проверке целевого и эффективного использования средств районного бюджета на исполнение муниципальной программы «Управление имуществом муниципального образования Селемджинский район на 2016-2018 г.г.».

Проверочные мероприятия были проведены на основании распоряжения Об утверждении плана работы КСП Селемджинского района 2017 год, удостоверения на право проведения контрольного мероприятия № 1 от 02.03.2017, распоряжения о проведении плановой проверки № 12 от 02.03.2017, заключения по вопросу мониторинга исполнения муниципальных программ № 2 от 28.02.2017. Факт уведомления проверяемого лица о проведении  контрольного мероприятия подтверждается уведомлением от 02.03.2017.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, выразившиеся в отсутствии наличие заключенного договора на осуществление бухгалтерское учета, положения об учетной и налоговой политике администрации Селемджинского района, правовых актов, определяющих порядок финансирования, реализации программных мероприятий по муниципальным программам и взаимодействия со структурными подразделениями.

Данные факты зафиксированы в заключении по вопросу мониторинга исполнения муниципальных программ № 2 от 28.02.2017 и акте проверки от 09.03.2017 № 1/2017.

По результатам проверки в адрес главы Селемджинского района вынесено предписание об устранении нарушений от 30.03.2017 № 1 со сроком исполнения до 30.04.2017.

Указанным предписанием главе Селемджинского района указано устранить нарушения ч. 10.1 ст. 161 БК РФ, ст.7 ФЗ № 402-ФЗ, заключить с МКУ «Централизованная бухгалтерия» договор на осуществление бюджетного (бухгалтерского) учета (п.1). Устранить нарушения ст. 8 ФЗ № 402-ФЗ, утвердить Положение об учетной и налоговой политики администрации Селемджинского района (п.2). 3.         Устранить нарушения ст. 179 БК РФ, п. 7.2 Порядка принятия
муниципальных программ. Разработать и принять правовые акты по утверждению
Порядков финансирования, реализации программных мероприятий и взаимодействия
со структурными подразделениями по муниципальным программам: «Развитие
физической культуры, спорта и туризма в Селемджинском районе на 2016-2020
годы», «Муниципальная градостроительная программа Селемджинского района на
2016-2018годы», «Обеспечение доступным и качественным жильем население
Селемджинского района на 2016-2018 годы», «Развитие малого и среднего
предпринимательства с Селемджинском районе на 2016-2019 годы». «Управление
имуществом муниципального образования Селемджинского района на 2016-2018
годы» (п.3). Информацию об исполнении предписания с приложением документов, подтверждающих устранение нарушений, предоставить в КСП Селемджинского района в срок до 05.05.2017.

Не согласившись с предписанием, администрация оспорила его в арбитражном суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования заявителя неподлежащими удовлетворению  по следующим основаниям. 

На основании ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) Контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Проверяющий орган осуществляет основные полномочия, поименованные в ч. 2 ст. 9 Закона N 6-ФЗ, в том числе иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (п. 11 ч. 2 ст. 9 Закона N 6-ФЗ).

Согласно ч. 4 ст. 9 Закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

В силу ст. 10 Закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (ч. 1); при проведении контрольного мероприятия Контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании акта (актов) Контрольно-счетным органом составляется отчет (ч. 2); при проведении экспертно-аналитического мероприятия Контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (ч. 3).

В соответствии с положениями ст. 16 Закона N 6-ФЗ Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (п.1).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетных органов контрольных мероприятий Контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (п.4).

Применительно к изложенным выше нормам, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом.

При этом отсутствие в п. 3.3.28 регламента КСП Селемджинского района, утверждённого распоряжением председателя КСП от 10.06.2010 № 6, указаний на возможность выдачи предписаний контрольно-счетной палаты Селемджинского района правового значения не имеет, поскольку в рассматриваемом случае подлежит применению нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, а именно Закон N 6-ФЗ, устанавливающий соответствующие полномочия ответчика.

Кроме того, заявителем не учтено, что в рассматриваемом случае, закрепление нарушений законодательства, выяв­ленных при осуществлении КСП внешнего  финансового  контроля различными формами такого контроля не противоречит Закону о КСП и не свидетельствует о значимости (незначительности) нарушений, а лишь отражает их существование. Окончательным документом, закрепляющим нарушения законодательства, предпи­сывающим их устранение и устанавливающим сроки такого устранения, является предписание, предусмотренное ст. 16 Закона о КСП.

Исходя из буквального толкования перечисленных выше норм права, предписания (п. 4 ст. 16 Закона о КСП), в отличие от представлений (п. 1 ст. 16 Закона о КСП), направляются независимо от формы внешнего финансового контроля.

По мнению заявителя, зафиксированные в заключении № 2 от 28.02.2017 замечания, носят рекомендательный характер, выявление указанных нарушений не входит в полномочия КСП и они не могли быть указаны проверяющим органом в качестве бюджетных нарушений, подлежащих обязательному устранению.

Однако здесь администрацией не учтено следующее.

Согласно части 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), объектами государственного финансового контроля являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

В силу положений статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с названным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных названным Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2). Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3).

Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Материалами дела подтверждается, что администрация является соответствующим объектом государственного финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон о бухучёте) руководитель экономи­ческого субъекта обязан возложить ведение бухгалтерского учета на главного бух­галтера или иное должностное лицо этого субъекта либо заключить договор об ока­зании услуг по ведению бухгалтерского учета, если иное не предусмотрено настоя­щей частью. Специальное правило о заключении договора (соглашения) в части рас­сматриваемого обстоятельства предусмотрено 10.1, 11 ст. 161 БК РФ, согласно которым казенное учреждение на основании дого­вора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалте­рии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной от­четности. Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на ор­ганы государственной власти (государственные органы), органы местного само­управления (муниципальные органы) и органы управления государственными вне­бюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Россий­ской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

В соответствии со ст. 1 Закона о бухучёте целями настоя­щего Федерального закона являются установление единых требований к бухгалтер­скому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учета. Бухгалтерский учет - формирование документированной систематизированной информации об объектах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в соответствии с требования­ми, установленными настоящим Федеральным законом, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности. Причём действие данного закона распро­страняется на государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов и территориальных государст­венных внебюджетных фондов (п. 2 ч. 1 ст. 2). Также применяется при ведении бюджетного учета активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований, операций, изменяющих указан­ные активы и обязательства, а также при составлении бюджетной отчетности (ч. 2 ст. 2).

Исходя из полномочий КСП, предусмотренных ч. 2 ст. 9 Закона о КСП, к КСП относится компетенция контроля за финансовой деятельностью муниципального образования (его органов), основанной на правилах бухгалтерского учёта.

В рассматриваемом случае заявителем не представлено документальных доказательств представления договора № 5 от 01.03.2013 о бухгалтерском обслуживании в КСП Селемджинского района в ходе проведения проверки.

Более того, согласно письму администрации от 03.05.2017 № 1378 на запрос контрольно-счетной палаты № 62/05-03/17 от 17.03.2017, администрация информировала КСП Селемджинского района о том, что отделом по правовым и кадровым вопросам, был разработан проект договора на бухгалтерское обслуживание. До настоящего времени он не подписан. МКУ «Централизованная бухгалтерия» такой договор разрабатывает самостоятельно. До настоящего времени договор не подписан. Вместе с тем, заключение договора поставлено Главой Селемджинского района на контроль.

Таким образом, само по себе наличие данного договора, представленного в ходе судебного процесса, не свидетельствует о незаконности предписания в указанной части. 

Обязательность наличия учётной политики у экономического субъекта преду­смотрена ст. 8 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском уче­те» (далее - Закон о бухучёте), в соответствии с которой экономический субъект са­мостоятельно формирует свою учетную политику, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами (ч. 2), под которой понимается совокупность способов ведения эконо­мическим субъектом бухгалтерского учета (ч. 1). Причём, учётная политика должна применяться последовательно из года в год (ч. 5).

Детальная регламентация правоотношений по учётной политике экономиче­ского субъекта раскрыта в Инструкции по применению единого плана счетов бух­галтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюд­жетными фондами, государственных академий наук, государственных (муници­пальных) учреждений, утверждённой Приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н.

В соответствии с п. 2 указанной Инструкции бухгалтерский учёт осуществля­ется учреждениями, финансовыми органами и органами, осуществляющими кассо­вое обслуживание, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте», настоящей Инструкцией и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими бухгалтерский учёт. Руководитель учреждения вправе ведение бух­галтерского учета и составление на его основе отчетности передать в соответствии с законодательством Российской Федерации по договору (соглашению) другому уч­реждению, организации (централизованной бухгалтерии) (п. 5). Субъект учета в це­лях организации бухгалтерского учета, руководствуясь законодательством Россий­ской Федерации о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регули­рующими бухгалтерский учет, настоящей Инструкцией, формирует свою учетную политику, исходя из особенностей своей структуры, отраслевых и иных особенно­стей деятельности учреждения и выполняемых им в соответствии с законодательст­вом Российской Федерации полномочий (п. 6).

Правовые последствия нарушения учётной политики, являющейся частью бухгалтерского учёта, предусмотрены ст. 15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также ст. 120 Налогового кодекса Россий­ской Федерации (часть первая).

Признание заявителем фактов отсутствия положения об учётной политике и необходимости такового подтверждается письмом Администрации Селемджинского района от 03.05.2017 № 1378, согласно которому заявитель указал: «Положение об учётной и налоговой политике находится в стадии разработки. Ответственная - Га­лич М.В.».

Как указывалось выше, информация о выявленных нарушениях в сфере бухгалтерского учё­та, а именно отсутствие договора на бухгалтерский учёт и положения об учётной политике отражены в заключении по вопросу мониторинга исполнения муниципальных программ от 28.02.2017 № 2, что не противоречит перечисленным выше по­ложениям Закона о КСП и опровергает доводы заявителя об обратном.

В силу абз. 3 ч. 1 ст. 179 БК РФ порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В свою очередь обязанность по разработке порядка реализации муниципальных программ предусмотрена п. 7.2 Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ Селемджинского района, их формирования и реализации, а также проведения оценки эффективности.

Статьями 2, 3 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена система нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, к числу которых относятся муниципальные правовые акты (абз. 1 ст. 2, ч. 5 ст. 3). Неисполнение таких муниципальных правовых актов ведёт к нарушению бюджет­ного законодательства и формирует состав бюджетного правонарушения. Иное тол­кование указанных законоположений влечёт бессмысленность и бесполезность муниципально-правового регулирования бюджетных правоотношений, что противоре­чит конституционным принципам государственного устройства Российской Феде­рации, а также бюджетному правотворчеству в Российской Федерации.

Таким образом, исполнение указанного пункта муниципального правового ак­та также является законной обязанностью органа местного самоуправления.

С учетом изложенного проверка и контрольные мероприятия Контрольно-счетной палаты осуществлялись в порядке и в пределах полномочий, предоставленных установленному законом компетентному проверяющему органу.

Наряду с этим заявителем не учтено, что оспариваемое предписание от 30.03.2017 носит адресный характер и выдано Главе администрации, поскольку при проведении контрольных мероприятий проверяющим органом выявлены нарушения, требующие принятия незамедлительных мер по их пресечению и предупреждению.

При этом заявителем не указано, какие именно права администрации нарушены оспариваемым предписанием. Доказательств того, что за не исполнение оспариваемого предписания администрация привлечена к административной ответственности материалы дела не содержат.

В нарушение положений ст.ст. 65, 200 АПК РФ администрацией не приведено каких-либо доказательств несоответствия оспариваемого предписания закону и нарушения его прав и интересов.

При таких обстоятельствах, суд не имеет правовых оснований для удовлетворения требований.

В соответствии с предписаниями ст. 110 АПК РФ, ст. 333.37 НК РФ государственная пошлина по настоящему делу взысканию не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд решил суд решил в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд (г.Хабаровск) в течение месяца со дня его принятия.

Судья                                                                                          П.А. Чумаков