ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, 357601, http://www.16aas.arbitr.ru,
e-mail: info@16aas.arbitr.ru, тел. 8 (87934) 6-09-16, факс: 8 (87934) 6-09-14
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Ессентуки Дело № А63-2940/2019
19.05.2020
Резолютивная часть постановления объявлена 13.05.2020
Полный текст постановления изготовлен 19.05.2020
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А., судей: Семенова М.У., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калугиной У.В., при участии в судебном заседании представителя Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу ФИО1 (доверенность от 09.01.2020), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (г. Ессентуки) на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 по делу № А63-2940/2019,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Гидрометаллургический завод» (далее - заявитель, общество,ОАО «ГМЗ») обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании недействительными предписаний от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/3, от 24.12.2018 № 18-48/ВП/5.
Заявленные требования мотивированы тем, что вынесенные департаментом предписания от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/3, от 24.12.2018 № 18-48/ВП/5 нарушают права и законные интересы общества, поскольку корректировка статистической отчетности по форме № 2-ТП (отходы) за 2016-2017 годы код по ФККО 3122411139 53 невозможна, так как код с указанным номером в Федеральном классификаторе каталога отходов отсутствует, имеется код 3 12 241 11 39 5, но по нему общество также не может скорректировать отчетность, поскольку фосфогипсотносится к побочным продуктам производства фосфорной кислоты и отходом не является. С 01.01.2016 фосфогипс отражается в бухгалтерском учете как побочный продукт.
Решением суда от 16.09.2019 требования открытого акционерного общества «Гидрометаллургический завод» удовлетворены, признаны недействительными предписания Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/3, от 24.12.2018 № 18-48/ВП/5.
Суд так же, взыскал с Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу в пользу открытого акционерного общества «Гидрометаллургический завод», г. Лермонтов, ОГРН <***>, ИНН <***>, сумму государственной пошлины в размере 6 000 (шести тысяч) рублей, уплаченную на основании чека-ордера от 26.02.2019 и чека по операции от 21.03.2019 (номер документа 686295) при обращении в суд.
В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда от 16.09.2019 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В отзыве на апелляционную жалобу общество просило оставить решение суда без изменения, полагает, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу и применил нормы права, подлежащие применению.
В судебном заседании представитель департамента поддержал апелляционную жалобу по доводам, изложенным в ней, просил отменить решение суда и отказать в требованиях заявителя.
Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствии лиц, надлежащим образом извещенных о дате и месте проведения судебного заседания.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев повторно дело по апелляционной жалобе в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности материалы дела, находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене, апелляционную жалобу – удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается.
Департаментом на основании приказа 09.11.2018 № 1672 проведена внеплановая документарная проверка в отношении ОАО «ГМЗ», по результатам которой составлен акт от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/2, вынесено предписание от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/З об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, предписывающее обществу в срок до 05.12.2018 организовать деятельность в соответствии с ч. 1 ст. 16, ст. 16.1, ст. 16.2, ч. 1 ст. 16.3, ч. 3 ст. 16.4 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», постановлением Правительства РФ от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду», ст. 22 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ч. 1, 2 ст. 19 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами», приказом Росстата от 10.08.2017 № 529 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления», а именно:
- скорректировать и предоставить в Департамент скорректированную статистическую отчетность по форме № 2-ТП (отходы) за 2016-2017 г. с учетом образованного вида отхода «отходы разложения природных фосфатов серной кислотой (фосфогипс), нейтрализованные при производстве фосфорной кислоты» код по ФККО 3 12 241 11 39 53;
- скорректировать и предоставить в Департамент данные учета образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц за 2016-2017 г. с учетом образованного вида отхода «отходы разложения природных фосфатов серной кислотой (фосфогипс), нейтрализованные при производстве фосфорной кислоты», код по ФККО 12 241 11 39 53;
- скорректировать и предоставить департамент уточненную декларацию о плате за НВОС за 2016-2017 г. с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения вида отхода «отходы разложения природных фосфатов серной кислотой (фосфогипс), нейтрализованные при производстве фосфорной кислоты», код по ФККО 3 12 241 11 395.
На основании приказа от 07.12.2018 № 1848 департаментом проведена внеплановая документарная проверка в отношении ОАО «ГМЗ» с целью проверки исполнения ранее выданного предписания от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/З.
По результатам проверки установлено, что требование предписания не выполнено. В связи с чем департаментом вынесено предписание от 24.12.2018 № 18-1848/ВПУ5 с новым сроком исполнения до 31.03.2019.
Заявитель, не согласившись с выданными предписаниями, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества, исходил из следующего.
Статья 2 Закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» указывает, что продукция - это результат деятельности в материально-вещественной форме, предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Фосфогипс, образующийся в результате деятельности общества и используется, в качестве изолирующего материала, который создает барьер безопасности, предотвращающий радиационное воздействие радиоактивных отходов на окружающую природную среду.
Данная технология несет природоохранную направленность, что было отмечено в заключении государственной экологической экспертизы на проектную документацию по рекультивации хвостохранилища и в определении Верховного Суда Российской Федерации №308-ЭС 18-13423 от 18.09.2018.
При таких обстоятельствах, судом первой инстанции отклонен довод департамента о необоснованном переводе отхода в побочный продукт.
В соответствии с п. 3.2. ст. 3 устава общества указаны основные виды деятельности, в том числе производство фосфорных удобрений и другой продукции неорганической химии (фосфогипс - это продукт неорганической химии), а в п.3.3. указано, что общество, вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные действующими законами РФ.
В обществе разработаны и действуют технологические документы:
- Технологический регламент «Производство экстракционной фосфорной кислоты» ПТР 48590531-03-2013 (с изменениями № 8 от 06.12.2016), в котором фосфогипс описан как побочный продукт;
- Постоянный технологический регламент «Производство фосфогипса нейтрализованного, обезвоженного, уплотненного для рекультивации хвостохранилища РАО» ПТР 48590531-21-2017.
Образованный продукт (фосфогипса) соответствует требованиям технического регулирования и стандартизации, что подтверждается экспертизой соответствия в ФБУ «Ставропольский ЦСМ» стандарт организации СТО 48590531-002-2016 «Смесь рекультивационная на основе фосфогипса». Каталожный лист на данный продукт зарегистрирован и внесен в реестр Федерального Агентства по техническому регулированию и метрологии за №065/007643 от 03.04.2017 технические условия ТУ 23.99.19-012-48590531-2019 «Фосфогипс нейтрализованный». Каталожный листна данный продукт зарегистрирован и внесен в реестр Федерального Агентства по техническому регулированию и метрологии за №065/007840 от 16.04.2019 г.
В соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и приказу Минфина России от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской отчетности организаций» (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2010 № 18023) продукт фосфогипс отражается в бухгалтерском учете в операциях с продукцией.
Данные обстоятельства позволили суду первой инстанции сделать вывод, что нарабатываемый на предприятии фосфогипс обрабатывается (нейтрализуется) известковым молоком до рН 5-8, что соответствует п.4.1.1. ИТС -2015 «Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот», т.е. способствует переводу всех примесей в малорастворимые соли и отсутствию негативного воздействия на окружающую природную среду, а самое главное - предотвращает вторичное извлечение урана из радиоактивных отходов.
Согласно п.4.2.3.2. ИТС 2-2015 «Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот» приведены основные направления использования фосфогипса, которые не являются исчерпывающими. Технология использования нейтрализованного фосфогипса в качестве материала, изолирующего радиоактивные отходы, была разработана ЛПО «Алмаз» и применяется на хвостохранилище с 1991 года.
В связи с изменением технологического регламента образующийся на предприятии фосфогипс с 01.01.2016 учитывается на балансе предприятия как побочный продукт, о чем общество сообщило руководителю Департамента Росприроднадзора по СКФО (исх.02-25/444 от 24.05.2017 г., вх.4315/01-16 от 24.05.2017 г.).
Информация о фосфогипсе как побочном продукте производства экстракционной фосфорной кислоты предоставлялась обществом и в департамент. В ходе плановой проверки (проводимой с 26.03.2018 по 20.04.2018 г.) были предоставлены:
- справка о структуре ОАО «Гидрометаллургический завод», в которой описывается фосфогипс как побочный продукт и дается перечень документов, на основании которых он используется (исх.№02-25/243 от 30.03.2018 г);
- ответ (исх. 02-25/285 от 12.04.2018 г) на запрос №18-348/П/1-3 от 09.04.2018 г, в котором дается информация о побочном продукте - фосфогипсе, прилагаются документы, регламентирующие подготовку и использование фосфогипса (СТП-450-13) и копии договоров с предприятиями, которые приобретали фосфогипс;
- ответ ( исх.02-25/292 от 18.04.2018 г) №18-448/П/1-7 от 16.04.2018 г, в котором дается информация о подготовке фосфогипса для использования.
Юридические лица в соответствии с Приказом Минприроды России №50 от 25.02.2010 г. (с изменениями, внесенными Приказом Минприроды России от 25.07.2014 г. №338) «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов наих размещение» разрабатывают нормативы на 5 лет. За 5 лет на предприятии возможны изменения, поэтому п. 14 Приказа предусмотрены случаи, в которых требуется переоформление документов. Исключение отхода из перечня образующихся на предприятии отходов не предполагает переоформление нормативов.
Кроме того, суд первой инстанции указал, что решениям Лермонтовского городского суда (дело №12-27/2017 от 31.07.2017 и дело № 12-30/2017 от 31.07.2017) были отменены, вынесенные заинтересованным лицом, постановление №17/АР/106/13 от 24.05.2017 и постановление №17/АР/239/4 от 24.05.2017 г.
Вступившее в законную силу, Решение Арбитражного суда Ставропольского края (дело № А63-6104/2017 от 19.10.2017г., Определение Верховного Суда РФ от 18.09.2019 г. №308- ЭС18-13423 по делу № А63-6104/2017) подтвердило вывод судов о том, что отсутствуют правовые основания для возложения на общество обязанности по внесению платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду.
При этом судом первой инстанции не были учтены в полной мере следующие обстоятельства.
Согласно пункту 4 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Требования к технологическим регламентам химико-технологических производств», утвержденных приказом Ростехнадзора от 31.12.2014 № 631 технологический регламент химико-технологических производств определяет технологический режим, порядок проведения операций технологического процесса, обеспечивающий выпуск продукции требуемого качества, безопасные условия эксплуатации производства. Технологический регламент разрабатывается на основании документации на опасный производственный объект.
Согласно пункту 3.1 части 3 Федерального закона № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» декларация промышленной безопасности находящегося в эксплуатации опасного производственного объекта разрабатывается вновь в случае изменения технологических процессов на опасном производственном объекте.
При этом, Декларации безопасности комплекса ГТС хвостохранилища РАО ОАО «ГМЗ» (далее - Декларация безопасности), утвержденная 24.02.2016 содержит сведения об образовании нейтрализованного фосфогипса - отхода производства фосфорной кислоты. Необходимо отметить, что разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружениявыдано на основании Декларации безопасности, сроком до 25.02.2020. Иной Декларации безопасности, предусматривающей образование фосфогипса как побочного продукта, Общество не имеет.
Таким образом, Технологический регламент «Производство экстракционной фосфорной кислоты» ПТР 48590531-03-2013 и Технологический регламент «Производство фосфогипса нейтрализованного, обезвоженного, уплотненного для рекультивации хвостохранилища РАО» ПТР 4859053-21-2017 не могут рассматриваться, как доказательства образования в процессе деятельности ОАО «ГМЗ» побочного продукта - фосфогипса.
ОАО «ГМЗ» не представлено доказательств изменения технологического регламента в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
Стандарт организации СТО № 48590531-002-201 «Смесь рекультивационная», который прошел экспертизу соответствия в ФБУ «Ставропольский ЦСМ». Стандарт организации «Смесь рекультивационная на основе фосфогипса» СТО 48592531-002-2016, введенный в действие 07.04.2017 устанавливает технические требований к смеси рекультивационной на основе фосфогипса, которая предназначена в качестве стабилизатора рН почвы, при это, данный стандарт не содержит технические требования именно к фосфогипсу. Таким образом, данный стандарт не является доказательством образования в процессе деятельности ОАО «ГМЗ» побочного продукта - фосфогипса.
Кроме этого, согласно пункту 3 статьи 14 Федерального закона № 162-ФЗ к видам документов по стандартизации относятся стандарты организаций, в том числе технические условия.
При этом, частью 2 и 3 статьи 21 Федерального закона № 162-ФЗ технические условия разрабатываются с учетом соответствующих документов национальной системы стандартизации и применяются в соответствии с условиями, установленными в договорах (контрактах).
Порядок разработки, утверждения, учета, изменения, отмены и применения стандартов организаций и технических условий устанавливается организациями самостоятельно с учетом применимых принципов, предусмотренных статьей 4 Федерального закона № 162-ФЗ. Стоит учитывать, что проект технического условия перед применением проходит экспертизу в соответствии с Порядком проведения экспертизы проектов стандартов организаций, а также проектов технических условий, представляемых разработчиком в соответствующие технические комитеты по стандартизации или проектные технические комитеты по стандартизации, утвержденном приказом Минпромторга России от 06.07.2017 № 2171.
Таким образом, условия, установленные в договорах (контрактах) и экспертное заключение на Технические условия. Фосфогипс нейтрализованный ТУ 23.99.19-012-48590531-2019, ОАО «ГМЗ» не представлено. В этой, связи данные технические условия не могут применятся в качестве доказательств образования побочного продукта -фосфогипса. Представленные Технические условия. Фосфогипс нейтрализованный ТУ 23.99.19-012-48590531-2019, утвержденные 11.04.2019, т.е. за пределами сроков вынесения Департаментом обжалуемых предписаний.
Подлежит отклонению довод общества о том, что фосфогипс, образующийся в результате деятельности Общества используется в качестве изолирующего материала, который создает барьер безопасности, предотвращающий радиационное воздействие радиоактивных отходов на окружающую среду. При этом, данная технология несет природоохранную направленность.
Так, при рассмотрении настоящего дела установлено, что фосфогипс передается на хвостохралище для складирования.
Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) хранение отходов - это складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.
Объект размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Действие Федерального закона № 89-ФЗ не распространяется на обращение с радиоактивными отходами. Отношения в области обращения с радиоактивными отходами регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
Отход фосфогипс включен в Федеральный классификационный каталог отходов, следовательно, не является радиоактивным отходом.
В свою очередь, при длительном хранении фосфогипса в условиях массообмена с окружающей средой химический и фазовый составы отхода в накопителях могут изменяться. Отсутствие мониторинга, комплексного наблюдения за состоянием компонентов природной среды может привести к неблагоприятным изменениям окружающей среды, которые могут проявляться в загрязнении атмосферного воздуха, подземных и поверхностных вод, почвенно-растительного покрова вредными веществами в результате переноса ветром и вымывания их атмосферными осадками с поверхности хвостохранилища, т.е. негативному воздействию на окружающую среду.
Хвостохранилище расположено в центральной части особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды в 3-й зоне горно-санитарной охраны лечебных минеральных вод федеральных курортов КМВ на земельном участке с кадастровым номером 26:32:010101:63.
При этом, в соответствии с межгосударственными стандартами ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» для рекультивации нарушенных земель могут использоваться только вскрышные и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных.
Исходя из содержания вышеуказанных норм государственного стандарта, обязательных к применению в силу положений части 1 статьи 46 Федерального закона № 184-ФЗ, рекультивация нарушенных земель, как на техническом, так и на биологическом этапе возможна только с использованием вскрышных почв и пород. Использование отходов для целей рекультивации законом не предусмотрена.
Рекультивация нарушенных земель с использованием отходов производства и потребления 4 и 5 класса опасности, в том числе отходов, образовавшихся в результате деятельности предприятия (фосфогипс и строительная известь), фактически является захоронением (размещением) отходов.
Довод общества о том, что в связи с изменением технологического регламента образующийся на предприятии фосфогипс с 01.01.2016 учитывается на балансе предприятия как побочный продукт, продукт фосфогипс отражается в бухгалтерском учете в операциях с продукцией, отклоняется поскольку указанные документы не доказывают факт образования фосфогипса, как побочного продукта.
Согласно представленной оборотно-сальдовой ведомости ОАО «ГМЗ» по счету 10.06 за январь 2016 г. - декабрь 2018 г. остаток фосфогипса указан в количестве 189 388,670 тонн. Данное количество произведенного фосфогипса никому не передавалось (продавалось).
Таким образом, данные документы не подтверждают факт реализации фосфогипса. При этом, масса размещенного фосфогипса на хвостохранилище РАО составила в 2016 году - 111 090,3 тонн, а в 2017 году - 101 086,8 тонн, что свидетельствует о захоронении отхода фосфогипса.
При оценке довода о том, что в процессе деятельности ОАО «ГМЗ» изменился технологический регламент производства, следует учесть, что изменение технологического регламента должно производиться на основании документации на опасный производственный объект.
При этом, действующая Декларация безопасности ОАО «ГМЗ» содержит сведения об образовании нейтрализованного фосфогипса - отхода производства фосфорной кислоты.
Статьей 14 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Федеральный закон № 116-ФЗ) предусмотрено, что разработка декларации промышленной безопасности предполагает в том числе, всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы, анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности.
Декларация безопасности гидротехнического сооружения - документ, в котором обосновывается безопасность гидротехнического сооружения и определяются меры по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения с учетом его класса (статья 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - Федеральный закон № 117-ФЗ)).
Согласно статье 10 Федерального закона № 117-ФЗ декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении декларации безопасности гидротехнического сооружения, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе в выдаче такого разрешения (статья 11 Федерального закона № 117-ФЗ).
Так, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 25.02.2016 выдано разрешение № 16-16(02)0029-00-ГОР на эксплуатацию гидротехнического сооружения хвостохранилища РАО ОАО «ГМЗ».
Согласно статье 3 Федерального закона № 117-ФЗ гидротехнические сооружения представляют собой, в том числе, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.
Так, Декларацией безопасности подтверждается, что на обезвоженные и уплотненные РАО укладывается слой инертного материала (верхний экран) расчетной толщины, в качестве которого используется нейтрализованный фосфогипс - отход производства азотно-фосфорных удобрений (стр. 22 Декларации безопасности).
Департаментом при проведении проверок в отношении ОАО «ГМЗ» устанавлено и подтверждается Декларацией безопасности, что пульпа фосфогипса после нейтрализации известковым молоком перекачивается из цеха производства минеральных удобрений ОАО «ГМЗ» на карты хвостохранилища по пульпопроводам. На картах происходит осаждение фосфогипса (пункт 10.16 Декларации безопасности).
При этом на ОАО «ГМЗ» проводится работа по обеспечению безопасности ГТС в соответствии с требованиями Федерального закона № 117-ФЗ и Правил безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов ПБ 03-438-02.
В соответствии с актом преддекларационного обследования комплекса ГТС хвостохранилища РАО ОАО «ГМЗ» от 18.11.2015, утвержденного генеральным директором ОАО «ГМЗ» ФИО2 29.10.1999 (далее - акт преддекларационного обследования комплекса ГТС) утвержден рабочий проект рекультивации хвостохранилища и началисьработы по закрытию карт нейтрализованным фосфогипсом, являющимся отходом производства азотно-фосфарных удобрений на ОАО «ГМЗ». При этом комплекс ГТС хвостохранилища РАО принадлежит ОАО «ГМЗ». Право собственности на комплекс ГТС хвостохранилища РАО принадлежит ОАО «ГМЗ» на основании договора купли-продажи от 17.11.2011.
Вместе с тем, согласно пункту 11 акта преддекларационного обследования комплекса ГТС, описание Карты № 4 включает факт заполнения проектных отметок обезвоженными отходами переработки урановых руд (РАО), использование для обезвоживания фосфогипса - отхода производства азотно-фосфорных удобрений, который применяется в качестве изолирующего слоя, в описание Карты № 6 указан класс опасности складируемых отходов - отходы, используемые с 1991 г. для рекультивации карт (нейтрализованный фосфогипс) - 5 класса (код по ФККО 3 12 241 11 39 5).
Таким образом, вышеуказанные документы подтверждают факт образования отхода фосфогипса в результате деятельности ОАО «ГМЗ» и размещения его на хвостохранилище.
Подлежит отклонению довод общества о том, что исключение отхода из перечня образующихся на предприятии отходов не предполагает переоформление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Так, пунктом 14 приказа Минприроды России от 25.07.2014 № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (далее - Приказ № 50) установлены случаи, при которых допускается переоформление документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
При этом, указанной нормой Приказа № 50 установлено, что переоформление документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение допускается при условии неизменности утвержденных нормативов образования и лимитов на их размещение в конкретных объектах размещения отходов и только в период действия утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Таким образом, отнесение фосфогипса к побочному продукту предполагает изменение нормативов образования отходов.
Кроме того, в соответствии с Декларацией безопасности ОАО «ГМЗ» утвержденной 24.02.2016 содержатся сведения об образовании нейтрализованного фосфогипса - отхода производства фосфорной кислоты. Разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения выдано на основании указанной Декларации безопасности, сроком до 25.02.2020.
Кроме того, из протоколов и актов отбора проб отхода - фосфогипса, отобранных на хвостохранилище (акт отбора проб отхода от 04.04.2018 № 15о, от 11.04.2018 № 16о, протокол испытаний проб отхода от 11.04.2018 № 15о, от 19.04.2018 № 16о соответственно) и экспертных заключений по результатам произведенного анализа проб отхода (экспертное заключение от 11.04.2018 № 08-О, от 19.04.2018 № 12-0), отход фосфогипс относится к 5 классу опасности.
Кроме того, обществом выполнение работ по рекультивации объектов хвостохранилища выполнялись, в том числе на основании договоров от 25.04.2013, от 07.08.2014. Однако, в спорный период срок действия указанных договоров истек.
Проект рекультивации реализуется на основании федеральной целевой программы, в рамках которой в период с 2011 по 2015 годы госкорпорацией реализовывались мероприятия по рекультивированию хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего государственного предприятия «Алмаз» в части рекультивации карт № 5а, 56, ограждающей дамбы и прилегающих к хвостохранилищу территорий.
Срок реализации целевой программы закончился в 2015 году.
В соответствии с письмом Ростехнадзора от 01.07.2016 № 00-01-22/333 «Ответ на представление Счетной палаты Российской Федерации от 30.05.2016N <...>/09-03» руководства по безопасности и федеральные нормы и правила при использовании атомной энергии в 2015 году разрабатывались в рамках выполнения мероприятий федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. N 444. Ряд проектов являются переходящими, поэтому продолжение работ запланировано на 2016 год в рамках мероприятий федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года», направленной на продолжение решения накопленных проблем ядерного наследия, начатых в рамках федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».
Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года» http://xn---2030-bwe0hi7au5h.xn--plai/, мероприятия программы ФЦП ЯРБ-2 реализуется по четырем направлениям:
• Создание основных объектов инфраструктуры по обращению с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами.
• Практическое решение проблем, связанных с прошлой деятельностью.
• Развитие систем контроля и обеспечения ядерной и радиационной безопасности и повышение защищенности работников (персонала) объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от радиационного воздействия.
• Научно-методическое и информационное сопровождение работ в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Вместе с тем, мероприятия программы ФЦП ЯРБ-2 «Практическое решение проблем, связанных с прошлой деятельностью» направлено на снижение и завершение исполнения государственных обязательств, связанных с последствиями прошлой деятельности, включая вывод из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов, ликвидацию пунктов временного хранения РАО, размещение на долговременное централизованное хранение и переработку ОЯТ, реабилитацию загрязнённых территорий. Однако, данный раздел не содержит мероприятий по рекультивации хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего государственного предприятия «Алмаз».
При использовании правовой позиции Верховного Суда РФ от 18.09.2019 г. №308-ЭС 18-13423 по делу № А63-6104/2017 по настоящему делу следует учесть, что в соответствии с проектной документацией и заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего предприятия «Алмаз» г. Лермонтов, Ставропольский край» определено, что фосфогипс передается на хвостохралище для складирования.
В соответствии с понятиями данными Законом № 89-ФЗ, складированием отходов используется в терминах «накопление отходов», «хранение отходов».
Так согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.
Вывод об отнесении хвостохранилища к объектам размещения отходов закреплен в постановлении Северо-Кавказского арбитражного суда от 28.11.2014 по делу № А63-10877/2013.
Так, кассационным судом по делу № А63-10877/2013 установлено, что земельный участок с кадастровым номером 26:32:010101:63 является территорией хвостохранилища радиоактивных отходов, образованных в результате промышленной переработки урановой руды государственным предприятием «Алмаз». Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» хвостохранилище относится к объектам размещения отходов, то есть является специально оборудованным сооружением, предназначенным для размещения отходов. При этом под размещением отходов понимается хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду) отходов.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (нормы, цитируемые в настоящем дополнении к апелляционной жалобе, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для предъявления требований об оплате задолженности) плату необходимо исчислять и перечислять за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; размещение отходов производства и потребления.
Основанием для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду является сам факт осуществления хранения и захоронения (размещения отходов), отнесенной законодательством к видам негативного воздействия на окружающую среду, без учета того обстоятельства, как именно данное воздействие повлияло на состояние окружающей среды.
Федеральным законом прямо определено, что «размещение отходов производства и потребления» является видом негативного воздействия на окружающую среду. Учитывая, что общество выполняет работы по размещению отходов фосфогипса на хвостохранилище, оказание негативного воздействия применительно к ст. 16 Закона № 7-ФЗ следует считать подтвержденным. Это обстоятельство не требует доказывания, а обязанность по уплате возникает по факту размещения отходов.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулирующий отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды (преамбула), в числе принципов, на основе которых должна осуществляться деятельность органов публичной власти, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, называет платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде и, соответственно, предусматривает в качестве одного из методов экономического регулирования в этой области установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в отношении такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов (статьи 3 и 16).
Арбитражным судом по делу № А63-6104/2017 установлено, что положениям Закона № 7-ФЗ обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в названном Федеральном законе.
До 31.12.2015 обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду была возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды.
Данная правовая позиция сформулирована в Постановлениях Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 N14561/08 по делу N А32-330/2008-13/3 ЗАЖ <416>, от 12.01.2011 N 1752/11, от 12.07.2011 N 709/11, от 20.07.2010 N 4433/10, от 17.03.2009 N 14561/08.
Таким образом, положениями статьи 16 Закона об охране окружающей среды (в ред., действующей до 31.12.2015) была предусмотрена необходимое доказывания негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйствующей и иной деятельности.
В настоящее время, законодатель предусматривает взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду за определённые его виды, в соответствии сЗаконом об охране окружающей среды, без учета того обстоятельства, как именно данное воздействие повлияло на состояние окружающей среды.
Отсутствие признаков негативного воздействия вредных веществ на окружающую среду не исключает обязанность общества по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. Размещение (хранение) отходов в специально для этого предназначенном объекте (хвостохранилище), соответствует установленному законом виду негативного воздействия на окружающую среду, в связи с чем сам факт размещения отходов, в том числе хранение отходов в специальном хранилище, предназначенном для их размещения, является объектом взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Причинение вреда окружающей среде не является необходимым условием для возникновения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении деятельности по размещению отходов. В рассматриваемом случае, достаточным является факт осуществления обществом деятельности, отнесенной законодательствам к видам такого негативного воздействия.
Подлежит отклонению довод общества о том, что фосфогипс, образующийся в результате деятельности общества и используется, в качестве изолирующего материала, который создает барьер безопасности, предотвращающий радиационное воздействие радиоактивных отходов на окружающую природную среду и данная технология несет природоохранную направленность, что было отмечено в заключении государственной экологической экспертизы на проектную документацию по рекультивации хвостохранилища и в определении Верховного Суда Российской Федерации №308-ЭС 18-13423 от 18.09.2018. Поскольку в соответствии с пунктом 11 приказа Ростехнадзора от 23.11.2016 N 491 «Об утверждении руководства по безопасности при использовании атомной энергии «Обеспечение безопасности при рекультивации территорий предприятий по добыче и переработке урановых и ториевых руд» (вместе с «РБ-113-16...») в комплекс работ по рекультивации территории включается, в том числе осуществление радиационного контроля и мониторинга состояния рекультивируемой (рекультивированной) территории.
В соответствии с подпунктом 6.3 пункта 6 Заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего предприятия «Алмаз» г. Лермонтов Ставропольский край» от 31.05.2013 № 02-08/1957 (далее - Заключение экспертной комиссии) проектная документация «Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего предприятия «Алмаз» г. Лермонтов Ставропольский край» может быть реализована только с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в пункте 5 Заключения экспертной комиссии.
Согласно подпунктами 1, 2 пункта 5 Заключения экспертной комиссии проект «Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего предприятия «Алмаз» г. Лермонтов Ставропольский край» предусматривает работы по организации экологического мониторинга, целью которого является оценка эффективности проектируемых мероприятий (работ) по снижению (устранению) негативного воздействия на окружающую среду последствий разработки уранового месторождения.
Программа экологического мониторинга должна быть разработана в соответствии с требованиями п. 4.89 СП W-102-97 с детальной разработкой следующих аспектов:
- анализ существующих ситуаций, состава и характера проектных рекультивационных решений;
- создание наблюдательной сети на фоне обстановки, сложившейся к началу работ по реализации проекта;
- ведение наблюдений в течении всего периода рекультивационных работ и первого года эксплуатации;
- мероприятий по устранению нештатных ситуаций;
- разработки смет, учитывающих затраты на проведение всех этапов рекультивационных работ;
- создание сети наблюдения, проведения необходимых анализов и камеральной обработки этапов осуществления запроектированных мероприятий.
Программа экологического мониторинга должна включать систему комплексного наблюдения и контроля за всеми экосистемами:
- воздушной средой;
- поверхностными и грунтовыми водами;
- радиационной ситуации;
- почво-грунтами;
- управление отвалами;
- наблюдение за отвалами шахтных вод после закрытия устьев горных выработок не менее 5 лет.
Проектными решениями планируется закрытие площади поверхности карт №№1, 1 а, 4 (которые закрыты частично), покрытых водой, слоем фосфогипса толщиной не менее 0,5 м, служащего противорадиационным экраном, защитным и выравнивающим слоем из местного грунта и почвенно-растительным слоем с посевом трав.
По окончании рекультивационных работ (выполнения работ реализации проекта в соответствии с заключением государственной экологической экспертизы до 21.05.2018 г.) ОАО «ГМЗ» необходимопроизвести засыпку поверхности хвостохранилища и дамбы грунтом, его планировку, уплотнение и посев травы.
Однако, ОАО «ГМЗ» по состоянию на 20.04.2018 проектные решения, в указанной части, не реализованы.
Кроме того, ОАО «ГМЗ» рекультивационные работы выполнялись в отсутствии программы экологического мониторинга, что противоречит заключению экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников № 1 и № 2 бывшего предприятия «Алмаз» г. Лермонтов Ставропольский край» и не соответствует требованиям приказа Ростехнадзора от 23.11.2016 N 491.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Закон № 174-ФЗ) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Согласно ч. 7 ст. 30 Закона № 174-ФЗ осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы является нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Кроме того, в соответствии с пп. 3 п. 2 части 5 ст. 18 Закона № 174-ФЗ, в случае реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу.
Подлежит отклонению довод общества о том, что продолжая выполнять работы по рекультивации хвостохранилища и складируя отходы фосфогипса, тем самым создавая противорадиационный экран, поскольку Общество не располагает достоверными данными, свидетельствующими о негативном воздействии хвостохранилища отходов переработки урановых руд бывшим государственным предприятием «Алмаз», поскольку не осуществляет мониторинг состояния рекультивируемой (рекультивированной) территории, а также экологический мониторинг. Используя отход фосфогипса с целью рекультивации хвостохранилища Общество фактически осуществляет деятельность по размещению (хранению) отходов.
В силу вышеизложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что предписания от 23.11.2018 № 18-1672/ВП/3, от 24.12.2018 № 18-48/ВП/5 являются законными и обоснованными и не нарушают прав и законных интересов общества, в связи с чем требования общества удовлетворению не подлежат.
Подлежит отклонению довод общества о том, что решениям Лермонтовского городского суда (дело №12-27/2017 от 31.07.2017 и дело № 12-30/2017 от 31.07.2017) были отменены, вынесенные заинтересованным лицом, постановление №17/АР/106/13 от 24.05.2017 и постановление №17/АР/239/4 от 24.05.2017 г., так как действия предприятия в предоставлении отчетности без побочного продукта – фосфогипса являются правомерными.
Так, постановлением № 19-Э/АР/043/7 от 25 апреля 2019 года, вынесенным старшим государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды по СКФО ФИО3, оставленным без изменения судьей Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 30 июля 2019 года, юридическое лицо ОАО «ГМЗ» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
Решением судьи Ставропольского краевого суда от 18 сентября 2019 года вынесенные в отношении ОАО «ГМЗ» акты (постановление должностного лица и решение судьи городского суда) отменены, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Не согласившись с вынесенным решением Ставропольского краевого суда, межрегиональное управление подало жалобу в Пятый кассационный суд общей юрисдикции.
Постановлением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 года по делу № 16-146/2020 жалоба старшего государственного инспектора Департамента Росприроднадзора по СКФО ФИО3 удовлетворена частично.
Постановление № 19-/Э/АР/043/7 от 25 апреля 2019 года, решение судьи Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 30 июля 2019 года, решение судьи Ставропольского краевого суда от 18 сентября 2019 года, вынесенные в отношении ОАО «ГМЗ» по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 КоАП РФ, отменены. Производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
В решении от 14 февраля 2020 года судья Пятого кассационного суда общей юрисдикции опроверг вывод Ставропольского краевого суда о том, что в действиях ОАО «ГМЗ» отсутствует событие административного правонарушения, поскольку образуемый на предприятии нейтрализованный фосфогипс не относится к отходам производства, а является побочным продуктом.
Пятым кассационным судом общей юрисдикции установлено, что межрегиональным управлением последовательно приводились доводы о том, что в рамках административного расследования экспертами ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» - ЦЛАТИ по Кавказским Минеральным Водам» с целью определения класса опасности отхода проведены ряд исследований, был произведен отбор проб фосфогипса на территории хвостохранилища, и согласно протоколу биотестирования проб отхода от 08 апреля 2019 года № 33о фосфогипс нейтрализованный, обезвоженный, уплотненный относится к 5-му классу опасности.
Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что вышеприведенные и иные доводы административного органа, содержащиеся в поданных на жалобу возражениях, не получили надлежащей правовой оценки судьи Ставропольского краевого суда.
Кроме того, кассационная инстанцией установлено, что судьей краевого суда оставлено без внимания то, что технологическая документация утверждена и разработана обществом самостоятельно, и по содержанию она не соотносится с документацией, имеющейся у контролирующего органа.
В обоснование данного вывода суд ссылается на основной документ, содержащим сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности, которым является декларация безопасности гидротехнического сооружения, в которой указано, что фосфогипс является отходом.
Таким образом, Пятый кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу, что суждение судьи краевого суда о том, что постановление должностного лица административного органа и решение судьи Лермонтовского городского суда не содержат надлежавшего обоснования совершения юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, не является обоснованным.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (неполное выяснение обстоятельств по делу), а апелляционная жалоба административного органа - удовлетворению.
Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, не допущено.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
1. Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 по делу № А63-2940/2019 – отменить.
2. Апелляционную жалобу Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (г. Ессентуки) на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 по делу № А63-2940/2019– удовлетворить.
3. В удовлетворении заявления открытого акционерного общества «Гидрометаллургический завод» (г. Лермонтов) – отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Д.А. Белов
Судьи М.У. ФИО4 Цигельников
