14 августа 2015 годаДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09
e-mail:info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Тула | Дело № А68-2790/2015 |
Резолютивная часть постановления объявлена 10.08.2015
Постановление изготовлено в полном объеме 14.08.2015
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Заикиной Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., при участии от заявителя – администрации муниципального образования город Новомосковск (Тульская область, г. Новомосковск, ОГРН 1067116004130, ИНН 7116129736) – Ефанова К.В. (доверенность от 15.06.2015 № 56/19-01-15), заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100748950, ИНН 7107026090) – Курской М.В. (доверенность от 06.07.2015 № 90), Кругловой А.Д. (доверенность от 06.07.2015 № 89), третьего лица – общества с ограниченной ответственностью «ГеоСтройПроектЭкспертиза» (г. Тула, ОГРН 1147154005900, ИНН 7107547543) – Трубникова В.В. (выписка из ЕГРЮЛ), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Новомосковск на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.05.2015 по делу № А68-2790/2015 (судья Фрик Е.В.), установил следующее.
Администрация муниципального образования города Новомосковск (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – управление, антимонопольный орган) по делу № РНП-71-22 от 10.03.2015 и возложении обязанности разместить информацию об обществе с ограниченной ответственностью «ГеоСройПроектЭкспертиза» (далее – ООО «ГеоСройПроектЭкспертиза», общество) в реестре недобросовестных поставщиков.
Определением Арбитражного суда Тульской области от 03.04.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «ГеоСройПроектЭкспертиза».
Решением Арбитражного суда Тульской области от 26.05.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просят обжалуемое решение отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.
Заявитель жалобы считает, что антимонопольный орган, проведя без наличия правовых оснований внеплановую проверку всей закупки, вышел за пределы полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, что подтверждается также судебной практикой. Кроме того, указывает на ошибочный довод антимонопольного органа о возможности проведения внеплановой проверки на основании поданного администрацией заявления о размещении сведений в реестре недобросовестных поставщиков, из которого управлением выявлена информация о нарушении победителем электронного аукциона при уклонении от заключения контракта законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Заявитель обращает внимание на то, что жалоб на действия администрации или на действия аукционной комиссии от заинтересованных лиц, а также информация о нарушении указанными лицами законодательства о контрактной системе в сфере закупок в антимонопольный орган не поступало.
По мнению администрации, судом первой инстанции необоснованно положены в основу принятого решения приказ Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 № 267 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении или исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках» и утративший силу Административный регламент, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы России от 24.07.2012 № 498.
Заявитель жалобы также полагает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о несоответствие представленной ООО «ГеоСройПроектЭкспертиза» второй части заявки требованиям, содержащимся в пункте 23 раздела 1 документации об электронном аукционе на право заключения муниципального контракта на оказание услуг по технической инвентаризации, изготовлению технических планов и оформлению кадастровых паспортов.
Администрация обращает внимание на то, что трудовые договоры, заключенные 10 и 15 декабря 2014 года с Рябовой О.А. и Косоноговым Н.И. соответственно, представлены во второй части заявки общества, подписанной электронно-цифровой подписью Ильина С.В. в период, когда его полномочия на совершение указанных действий уже подтверждались протоколом внеочередного собрания участников общества от 18.12.2014.
В отзыве на апелляционную жалобу управление считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
ООО «ГеоСтройПроектЭкспертиза» отзыв на апелляционную жалобу в суд не представило.
На основании распоряжения и.о. председателя первого судебного состава от 07.08.2015 в соответствие с пунктом 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с отпуском судьи Федина К.А. произведена его замена на судью Мордасова Е.В.
Судебное разбирательство начато с самого начала.
Представители сторон в судебном заседании апелляционной инстанции поддержали свои позиции по делу.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон и третьего лица, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.
Из материалов дела следует, что 24.12.2014 на официальном сайте Российской Федерации www. zakupki.gov.ru размещены извещение о проводимом администрацией электронном аукционе на право заключения муниципального контракта на оказание услуги по технической инвентаризации, изготовлению технических планов и оформлению кадастровых паспортов, а также аукционная документация.
Пунктом 15 раздела 1 Документации «Сведения о проводимом аукционе в электронной форме» установлены требования к участникам закупки: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектом закупки: Наличие действующих квалификационных аттестатов не менее двух кадастровых инженеров, состоящих в штате организации – для юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность, выданные в соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального закона Российской Федерации от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (кадастровую деятельность вправе осуществлять юридические лица, имеющие в штате организации не менее двух квалифицированных аттестованных кадастровых инженеров).
Пункт 23 раздела 1 Документации «Сведения о проводимом аукционе в электронной форме» содержит информацию о том, что вторая часть заявки на участие в аукционе должна содержать, в том числе, копии действующих квалификационных аттестатов не менее двух кадастровых инженеров, состоящих в штате организации – для юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность.
Общество являлось участником аукциона, ему присвоен порядковый номер участника (4). Ко второй части заявки обществом приложены следующие документы: решение учредителей общества по вопросу об одобрении совершения по результатам открытых аукционов в электронной форме сделок от 20.02.2014 № 3; протокол общего собрания учредителей общества от 13.01.2014 № 1; приказ от 14.02.2014 № 1; протокол внеочередного общего собрания участников общества от 18.12.2014 № 2; квалификационный аттестат кадастрового инженера, выданный 03.12.2013 Министерством имущественных и земельных отношений Тульской области Рябовой Оксане Андреевне № 71-13-339; декларация о соответствии участника аукциона требованиям, установленным аукционной документацией; трудовой договор, заключенный 15.12.2014 между обществом в лице генерального директора Ильина СВ. и работником Косоноговым Николаем Игоревичем; трудовой договор, заключенный 10.12.2014 обществом в лице генерального директора Ильина СВ. и работником Рябовой Оксаной Андреевной; квалификационный аттестат кадастрового инженера, выданный 23.04.2014 Министерством имущественных и земельных отношений Тульской области Косоногову Николаю Игоревичу № 71-14-358.
Согласно протоколу подведения итогов аукциона в электронной форме от 20.01.2015 заявки всех шести участников, подавших заявки на участие в электронном признаны соответствующими требованиям аукционной документации. Победителем электронного аукциона признано общество, как участник, предложивший наиболее низкую цену контракта и заявка которого соответствует требованиям, установленным аукционной документацией.
В результате проведения ряда преддоговорных действий 28.01.2015 муниципальный контракт на оказание услуги по технической инвентаризации, изготовлению технических планов и оформлению кадастровых паспортов (далее – Контракт) от лица общества подписан лицом, имеющим право действовать от имени победителя электронного аукциона. Во исполнение требований частей 1,2,3,6 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закона № 44-ФЗ) общество приложило к подписанному контракту платежное поручение от 27.01.2015 № 2 на сумму 33 750 рублей, сканированную копию муниципального контракта от 23.06.2014 № 20 на выполнение работ по разработке проекта планировки территории для ИЖС части территории с. Торхово Ленинского района Тульской области, сканированную копию государственного контракта от 05.05.2014 № 16 на выполнение кадастровых работ по формированию земельных участков, расположенных в г. Туле.
Вместе с тем аукционной комиссией установлено, что по состоянию на 30.01.2015 общество не исполнило требований, предусмотренных статьей 37 Закона № 44-ФЗ, а именно информация, подтверждающая добросовестность участника закупки представлена в объеме, не соответствующем части 3 статьи 37 Закона № 44-ФЗ, представлена копия платежного поручения на сумму, не соответствующую требованиям части 2 статьи 37 Закона № 44-ФЗ, в связи с чем аукционной комиссией составлен протокол признания участника уклонившимся от заключения муниципального контракта по результатам проведения аукциона в электронной форме от 02.02.2015.
Учитывая факт уклонения общества от заключения контракта, администрация 24.02.2015 письмом № 839-оп/01-61 обратилась в управление с заявлением о размещении информации об ООО «ГеоСтройПроектЭкспертиза» в реестре недобросовестных поставщиков в порядке, предусмотренном Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062.
По итогам рассмотрения указанного обращения 10.03.2015 комиссией по контролю закупок управления принято решение по делу № РНП-71-22 о невключении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО «ГеоСтройПроектЭкспертиза».
Кроме того, аукционная комиссия администрации для осуществления закупки на оказание услуги по технической инвентаризации, изготовлению технических планов и оформлению кадастровых паспортов признана нарушившей пункт 1 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ.
Не согласившись с указанным решением, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.
Пунктом 2 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ установлено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 – 6 статьи 66 настоящего Федерального закона
Согласно пункту 2 части 5 статьи 66 Закона № 44-ФЗ вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 – 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона.
Согласно части 1 статьи 29 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ) кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (далее – квалификационный аттестат).
В соответствии с статьей 33 Закона № 221-ФЗ кадастровый инженер вправе осуществлять кадастровую деятельность на основании трудового договора с юридическим лицом в качестве работника такого юридического лица. Договоры подряда на выполнение кадастровых работ заключаются таким юридическим лицом. Данные работы вправе выполнять только кадастровый инженер – работник такого юридического лица.
Указанное в части 1 настоящей статьи юридическое лицо обязано:
1) иметь в штате не менее двух кадастровых инженеров, которые вправе осуществлять кадастровую деятельность;
2) обеспечивать сохранность документов, получаемых от заказчика и третьих лиц при выполнении соответствующих кадастровых работ.
Таким образом, Закон № 221-ФЗ установил, что для юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность, необходимым условием для выполнения кадастровых работ является наличие в штате не менее двух кадастровых инженеров, имеющих действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера.
Следовательно, в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 66 Закона № 44-ФЗ, юридическому лицу, осуществляющему выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом рассматриваемой закупки, для подтверждения своего соответствия требованиям, установленным Законодательством Российской Федерации, как участнику закупки, необходимо представить в составе второй части заявки помимо копий действующих квалификационных аттестатов не менее двух кадастровых инженеров, также подтверждение факта, что кадастровые инженеры находятся в его штате.
Как было указано выше, пунктом 15 раздела 1 Документации «Сведения о проводимом аукционе в электронной форме» установлены требования к участникам закупки: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектом закупки: Наличие действующих квалификационных аттестатов не менее двух кадастровых инженеров, состоящих в штате организации – для юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность, выданные в соответствии с частью 2 статьи 33 Закона № 221-ФЗ.
Пункт 23 раздела 1 Документации «Сведения о проводимом аукционе в электронной форме» содержит информацию о том, что вторая часть заявки на участие в аукционе должна содержать, в том числе, копии действующих квалификационных аттестатов не менее двух кадастровых инженеров, состоящих в штате организации – для юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность.
Таким образом, сведения, внесенные в аукционную документацию, полностью соответствуют требованиям, установленным Законом № 221-ФЗ.
В соответствии с пунктом 8.1 устава общества высшим органом общества является общее собрание участников. Руководство текущей деятельностью общества осуществляет единоличный исполнительный орган – генеральный директор.
Пунктом 8.2. устава определено, что к компетенции общего собрания участников, относится, в частности, избрание генерального директора и досрочное прекращение его полномочий.
Разделом 9 устава установлено, что генеральный директор, в частности, руководит текущей деятельностью общества и решает все вопросы, которые не отнесены настоящим Уставом и законом к компетенции общего собрания участников общества; без доверенности действует от имени общества, в том числе, представляет его интересы и совершает сделки.
В соответствии с протоколом № 1 общего собрания учредителей общества от 13.01.2014 генеральным директором общества сроком на 5 лет избран Трубников Виталий Владимирович.
Согласно приказу общества от 14.02.2014 № 1 Трубников В.В. вступил в должность генерального директора общества с 14.02.2014.
Из материалов дела следует, что в составе второй части заявки обществом представлен протокол внеочередного общего собрания участников общества от 18.12.2014 № 2, в соответствии с которым полномочия генерального директора общества Трубникова Виталия Владимировича прекращены с 18.12.2014, полномочиями генерального директора общества с 18.12.2014 наделен Ильин Сергей Викторович. В составе второй части заявки обществом также представлены копии действующих квалификационных аттестатов кадастрового инженера на Рябову Оксану Андреевну и на Косоногова Николая Игоревича.
В качестве документов, подтверждающих нахождение данных сотрудников в штате общества в составе второй части заявки представлен трудовой договор от 10.12.2014, заключенный обществом в лице генерального директора Ильина С.В. с Рябовой Оксаной Андреевной, а также трудовой договор от 15.12.2014, заключенный обществом в лице генерального директора Ильина С.В. с Косоноговым Николаем Игоревичем.
Вместе с тем, как справедливо отметил суд первой инстанции, исходя из представленных в составе второй части заявки документов следует, что на момент подписания трудовых договоров с кадастровыми инженерами Рябовой Оксаной Андреевной и Косоноговым Николаем Игоревичем (10.12.2014 и 15.12.2014, соответственно) Ильин Сергей Викторович не являлся генеральным директором общества, следовательно, не наделен полномочиями, в том числе по руководству текущей деятельностью общества и совершению действий от имени общества.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что представленные трудовые договоры не могут подтверждать тот факт, что кадастровые инженеры Рябова Оксана Андреевна и Косоногов Николай Игоревич уполномочены обществом исполнять трудовые (должностные) функции кадастровых инженеров, являющихся штатными работниками общества.
Частью 1 статьи 69 Закона № 44-ФЗ установлено, что аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 настоящего Федерального закона, в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.
Аукционной комиссией на основании результатов рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе принимается решение о соответствии или о несоответствии заявки на участие в таком аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в порядке и по основаниям, которые предусмотрены настоящей статьей. Для принятия указанного решения аукционная комиссия рассматривает информацию о подавшем данную заявку участнике такого аукциона, содержащуюся в реестре участников такого аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке (часть 2 статьи 69 Закона № 44-ФЗ).
Частью 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае:
1) непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 – 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 настоящего Федерального закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе;
2) несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.
Таким образом, аукционная комиссия при рассмотрении второй части заявки обязана проверить наличие в ней требуемых в соответствии с документацией информации и документов, соответствие их требованиям документации, а также отсутствие в них недостоверных сведений.
Учитывая факт предоставления обществом в составе второй части заявки трудовых договоров с кадастровыми инженерами Рябовой Оксаной Андреевной и Косоноговым Николаем Игоревичем, заключенных 10.12.2014 и 15.12.2014, соответственно, и подписанных со стороны работодателя Ильиным С.В., не являющимся на момент их подписания генеральным директором общества, суд первой инстанции обоснованно счел сведения, предоставленные в администрацию, недостоверными, а заявку общества – не соответствующей требованиям документации об аукционе.
Как правомерно заключил суд первой инстанции, администрация необоснованно признала общество победителем аукциона и, как следствие, необоснованно заключила с ним контракт, что не может являться основанием для установления факта уклонения общества от заключения контракта.
При указанных обстоятельствах управление обоснованно признало администрацию нарушившей пункт 1 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ.
Довод администрации о том, что при осуществлении внеплановой проверки управление вышло за пределы своих полномочий, обоснованно отклонен судом первой инстанции по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 104 Закона № 44-ФЗ ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.
Управление является полномочным органом на ведение реестра недобросовестных поставщиков в соответствии с пунктом 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.
Согласно части 10 статьи 104 Закона № 44-ФЗ порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062, установлено, что ведение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по оборонному заказу.
В силу части 2 статьи 99 Закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов (далее - субъекты контроля).
В соответствии с подпунктом «б» пункта 1 части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.
Положениями части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что внеплановая проверка осуществляется в случае получения обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, истечения срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 данной статьи предписания.
При этом рассмотрение жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 Закона № 44-ФЗ.
В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.
Согласно приказу Федеральной антимонопольной службы от 11.02.2014 № 75/14 при осуществлении функций по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службы России и территориальным органам Федеральной антимонопольной службы России до издания правовых актов Федеральной антимонопольной службы России, устанавливающих порядок исполнения возложенных на Федеральной антимонопольной службы России и ее территориальные органы функций по контролю в сфере закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», необходимо руководствоваться ранее изданными правовыми актами Федеральной антимонопольной службы России, устанавливающими порядок исполнения возложенных на Федеральной антимонопольной службы России и ее территориальные органы функций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Таким правовым актом, в частности, является приказ Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 № 267 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках» (далее – Приказ о ведении реестра).
В пункте 4 Приказа о ведении реестра указано, что в соответствии с частью 5 статьи 17 Закона № 44-ФЗ комиссия по контролю в сфере размещения заказов при проведении проверок фактов уклонения от заключения государственного или муниципального контракта вправе осуществлять внеплановые проверки соблюдения законодательства Российской Федерации о размещении заказов.
Пунктом 8 Приказа о ведении реестра предусмотрено, что Комиссией по контролю в сфере размещения заказов по результатам осуществления внеплановой проверки соблюдения законодательства Российской Федерации о размещении заказов и проверки факта уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта принимается единое решение, которое в течение трех рабочих дней с даты его вынесения изготавливается и направляется заказчику, подавшему сведения, и лицу, в отношении которого такие сведения поданы.
Приказом Федеральной антимонопольной службы от 24.07.2012 № 498 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее – Административный регламент), пункты 3.32 – 3.35 которого содержат аналогичные полномочия антимонопольного органа.
Исходя из данных норм следует, что при поступлении сведений об уклонении участника размещения заказа от заключения государственного контракта антимонопольный орган должен провести проверку и установить факт уклонения данного лица от заключения государственного контракта с заказчиком (обстоятельства, свидетельствующие о намерении отказаться от заключения), и только в случае подтверждения указанного факта он осуществляет размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков.
Таким образом, управление, являясь контрольным органом в сфере размещения заказов, при получении сведений о нарушении поставщиком законодательства о контрактной системе, наделен полномочиями и располагал правовыми основаниями для осуществления проверочных мероприятий на предмет соблюдения заказчиком законодательства о контрактной системе.
Кроме того, включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица, выразившееся в уклонении от заключения контракта.
Причем данная мера связана с возложением негативных последствий - наличие в свободном доступе информации о лице как о ненадежном поставщике, ненадлежащим образом исполнившим принятое на себя обязательство и, как следствие подрыв деловой репутации и возможное уменьшение в будущем количества заключенных сделок, а также выгоды от осуществления предпринимательской деятельности.
При привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона. Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах (постановления от 30.07.2001 № 13-П, от 21.11.2002 № 15-П, определения от 07.06.2001 № 139-О, от 07.02.2002 № 16-О) неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Такой правовой подход подлежит применению и в данном случае, тем более, что последствия по наложению санкции в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков могут иметь более тяжкий экономический характер, чем наложение штрафа.
Оценив представленные в материалы дела доказательства, учитывая, что администрация неправомерно допустила общество к участию в аукционе, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у управления отсутствовали правовые основания для принятия решения о включении сведений в отношении общества в реестр недобросовестных поставщиков.
Утверждение заявителя апелляционной жалобы относительно ошибочности довода антимонопольного органа о возможности проведения внеплановой проверки на основании поданного администрацией заявления о размещении сведений в реестре недобросовестных поставщиков, из которого управлением выявлена информация о нарушении победителем электронного аукциона при уклонении от заключения контракта законодательства о контрактной системе в сфере закупок, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.
Согласно части 7 статьи 104 Закона № 44-ФЗ в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 – 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.
Положениями части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что внеплановая проверка осуществляется, в том числе, в случае поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
При этом специальных требований к источнику указанной информации Закон № 44-ФЗ не содержит.
Их анализа указанных выше норм следует, что управление при рассмотрении вопроса о включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков наравне с проведением проверки фактов, содержащихся в обращении заказчика и приложенных к нему документах, правомочно осуществлять внеплановую проверку самого определения поставщиков (подрядчиков, исполнителя), прежде всего в части правомерности проведения процедуры отбора победителя.
Такая проверка имеет цель исключить возможные злоупотребления, нарушения Закона № 44-ФЗ со стороны заказчика, комиссии по осуществлению закупок и ее членами.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 30.07.2001 от 21.11.2002 № 15-П разъяснил, что при привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона. Применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
Включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков является мерой государственного принуждения, применяемой к лицу, совершившему правонарушение (уклонение от заключения контракта), влекущей возложение на него неблагоприятных последствий (невозможность участвовать в размещении заказов), то есть является мерой юридической ответственности.
Следовательно, включение лица в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном уклонении от заключения контракта, основанием для включения в реестр является только такое уклонение, которое предполагает недобросовестное поведение лица.
Проверка по факту уклонения от заключения государственного контракта, проведенная формально, без установления вины лица и исследования всех обстоятельств не соответствует положениям действующего законодательства.
Довод администрации о том, что судом первой инстанции необоснованно положены в основу принятого решения приказ Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 № 267 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении или исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках» и утративший силу Административный регламент, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы России от 24.07.2012 № 498, не соответствует действительности, поскольку указанные ненормативные правовые акты лишь приняты во внимание судом первой инстанции, в то время как основу обжалуемого решения, прежде всего, положены нормы Закона № 44-ФЗ.
Кроме того, приказ Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 № 267 является действующим ненормативным правовым актом.
Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права и направлены на переоценку доказательств, исследованных и оцененных судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Суд апелляционной инстанции считает, что фактические обстоятельства дела установлены судом первой инстанции в результате полного и всестороннего исследования имеющихся в нем доказательств в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, не допущено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Тульской области от 26.05.2015 по делу № А68-2790/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий В.Н. Стаханова
Судьи Н.В. Заикина
Е.В. Мордасов
