ДЕСЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
117997, г. Москва, ул. Садовническая, д. 68/70, стр. 1, www.10aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Москва
11 июля 2014 года
Дело № А41-13404/14
Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 11 июля 2014 года
Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,
судей Виткаловой Е.Н., Игнахиной М.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Шакуровым И.И.,
при участии в заседании:
от открытого акционерного общества «Российские железные дороги» – Мишуковой Е.А. (представителя по доверенности от 10.01.2014 № 11/Д),
от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу – Зуденкова М.А. (представителя по доверенности от 09.01.2014),
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» на решение Арбитражного суда Московской области от 06.05.2014 по делу № А41-13404/14, принятое судьей Голубковым П.А.,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу (далее – управление) от 21.02.2014 № 0041/1000/0051 о привлечении общества к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административной правонарушениях (далее – КоАП РФ), в виде 30 000 рублей штрафа.
Решением Арбитражного суда Московской области от 06.05.2014 в удовлетворении требования отказано.
В апелляционной жалобе общество просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам по делу, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.
Представитель управления в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Изучив апелляционную жалобу, материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции с учетом требований статьи 71 АПК РФ установил следующие обстоятельства.
По результатам проверки исполнения законодательства о транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры: железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский, Тамбов Юго-Восточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов Дирекции железнодорожных вокзалов (филиал общества) и железнодорожных станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I Мичуринского центра организации железнодорожных станций Юго-Восточной дирекции управления движением Центральной дирекции управления движения (филиал общества) помощник Мичуринского транспортного прокурора составлен рапорт от 17.01.2014, в котором он сделал выводы о нарушениях со стороны общества действующего законодательства о транспортной безопасности.
В связи с этим Мичуринский транспортный прокурор (далее – прокурор) 23.01.2014 вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и направил материалы административного дела на рассмотрение в управление.
По результатам их рассмотрения управление 21.02.2014 вынесло постановление № 0041/1000/0051 о привлечении общества к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1. КоАП РФ, в виде 30 000 рублей штрафа.
Как следует из постановления управления от 21.02.2014 № 0041/1000/0051, обществу вменен ряд нарушений Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 № 43 (далее – Требования, Требования по обеспечению транспортной безопасности), а именно:
1. На железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, железнодорожных станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I не осуществляется информирование, предусмотренное пунктами 5.14.3 и 5.14.4 Требований;
2. На железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I в нарушение пункта 5.30 Требований не применяются единые виды пропусков для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных ценностей, которые должны быть разработаны в соответствии с пунктами 5.30.2, 5.30.3, 5.30.5 Требований;
3. На железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I в нарушение пункта 5.9 Требований не разработан порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности данных объектов с силами обеспечения транспортной безопасности других объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие, а именно железнодорожных станций Мичуринск-Уральский и Тамбов-I;
4. На станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский в нарушение пунктов 5.6.6 и 5.6.8 Требований не разработаны положения (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах транспортной инфраструктуры (далее – также ОТИ) или транспортных средств (далее – также ТС), а также порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению актов незаконного вмешательства (далее – также АНВ) или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС;
5. На станции Тамбов-I в нарушение пункта 5.6.5 Требований не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или ТС.
6. Начальники вокзалов Мичуринск-Воронежский (Захаров К.Д.), Тамбов (Дубонин С.Н.), начальники железнодорожных станций Мичуринск-Уральский (Мищенко М.С,), Мичуринск-Воронежский (Голубев Ю.М.), Тамбов-I (Колмыков С.В.), назначенные ответственными за обеспечение транспортной безопасности, в нарушение пункта 5.12 Требований, не проходили соответствующее обучение по транспортной безопасности; в приказах от 12.01.2012 № 1 «О внесении изменений и дополнений в приказ начальника Дирекции от 29.01.2011 № 28 «Об организации работы по профилактике и пресечению незаконного вмешательства в деятельность железнодорожного транспорта в Юго-Восточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов» и от 16.06.2013 № ДЦС-5 407, не определены конкретные лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а указаны лишь должности ответственных лиц;
7. На железнодорожной станции Тамбов-I лица, замещающие должности дежурных по данной станции Мичуринского центра организации работы железнодорожных станций, в нарушение пункта 5.10 Требований не проверялись на предмет наличия или отсутствия судимости.
Не согласившись с постановлением управления от 21.02.2014 № 0041/1000/0051, общество оспорило его в судебном порядке.
Отказывая обществу в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене данного постановления управления, суд первой инстанции признал доказанным наличие в действиях общества состава вмененного ему административного правонарушения по ряду эпизодов, порядок привлечения к административной ответственности – соблюденным.
Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего.
Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, в редакции, действовавшей на момент проверки (17.01.2014), предусматривалась ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (штраф для юридических лиц – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей).
На момент рассмотрения настоящего дела в суде первой инстанции часть 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ действовала в иной редакции: неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния (штраф для юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей).
Согласно статье 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения; закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
В соответствии с пунктом 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.
Исходя из этих положений статьи 1.7 КоАП РФ, указаний Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с учетом ранее действовавшей и ныне действующей редакций части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ (обе из которых предусматривают ответственность как юридических, так и физических лиц), минимальный размер штрафа, допустимый в рассматриваемом случае, составляет 30 000 рублей, в объективной же стороне состава правонарушения существенного различия между названными редакциями части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, которое могло быть учтено при разрешении вопроса о законности оспариваемого постановления управления о привлечении общества к административной ответственности, не имеется (признаков уголовного деяния, предусмотренного статьей 263.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, в действиях/бездействии общества не усматривается, управлением не указывалось).
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 9 статьи 1 Закона под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Субъектом транспортной инфраструктуры на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский, Тамбов и железнодорожных станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I является общество.
Статьей 8 Закона предусмотрено, что требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.
На основании статьи 8 Закона Министерством транспорта Российской Федерации утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности.
В соответствии с пунктами 2, 3, 4 Требований эти Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и ТС железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации, и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и ТС.
В соответствии с пунктами 5.14.3, 5.14. 4 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение:
– проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 5.14.3 Требований);
– совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (пункт 5.14.4 Требований).
Ссылаясь на неисполнение обществом пунктов 5.14.3 и 5.14.4 Требований, управление в оспариваемом постановлении отразило на то, что на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, железнодорожных станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I не осуществляется информирование, предусмотренное этими пунктами Требований.
Вывод суда первой инстанции о доказанности данного нарушения не соответствует материалам дела.
Указание управления о таком нарушении со стороны общества основано исключительно на рапорте помощника Мичуринского транспортного прокурора от 17.01.2014. Документов, которые могли бы подтверждать сведения, отраженные в этом рапорте, например, фотоматериала, управлением не представлено.
Напротив, общество в подтверждение довода об исполнении им пунктов 5.14.3 и 5.14.4 Требований представило в материалы дела фотографии, на которых отражено размещение на железнодорожных вокзалах и станциях информационных табло о запрещенных к проносу (провозу) предметах и/или веществ (огнестрельного оружия и проч.), письма о том, что на железнодорожных вокзалах и станциях производятся объявления по громкой связи о личной безопасности и действиях граждан при обнаружения бесхозных и подозрительных сумок, предметов, лиц и т.д. каждые полчаса, об осмотре ручной клади, использовании металлодетекторов.
Ссылка управления на то, что оно не могло представить соответствующие доказательства, поскольку проверку не проводило, получив от прокурора только постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с рапортом должностного лица, отклоняется как несостоятельная ввиду того, что подобное обстоятельство не освобождало управление от представления надлежащих доказательств в подтверждение вмененного обществу нарушения пунктов 5.14.3 и 5.14.4 Требований и в обоснование правомерности привлечения общества к административной ответственности.
Исходя из указанного апелляционный суд признает недоказанным совершение обществом данного эпизода вмененного ему правонарушения по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.
В соответствии с пунктом 5.30 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком:
– постоянные пропуска физических лиц должны содержать следующую информацию: номер пропуска, машиносчитываемую и биометрическую часть, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, место работы (службы), должность, фамилию, имя, отчество и фотографию владельца, срок и временной интервал действия пропуска и секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец (пункт 5.30.2 Требований);
– постоянные пропуска служебных, производственных автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов должны содержать следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, вид, марку, модель, цвет, регистрационные знаки (номера), сведения о должности (должностях) лица (лиц), под управлением которых будут находиться данные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы (пункт 5.30.3 Требований);
– разовые пропуска физических лиц должны содержать следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, срок и временной интервал действия пропуска, секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец (пункт 5.30.5 Требований).
Указывая на несоблюдение обществом пункта 5.30 Требований, управление отметило в оспариваемом постановлении, что на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I не применяются единые виды пропусков для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных ценностей, которые должны быть разработаны в соответствии с пунктами 5.30.2, 5.30.3, 5.30.5 Требований.
Возражая против указания управления о не исполнении обществом данного пункта Требований, представитель общества в судебном заседании апелляционного суда не оспаривал утверждение управления о не применении пропусков на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I, однако, сослался на представленное в материалы дела разработанное и утвержденное приказом общества от 14.01.2013 № 3 Положение об организации пропускного и внутриобъектового режима на объектах ОАО «РЖД», которым установлены единые виды пропусков и правила их применения.
Представитель управления в судебном заседании апелляционного суда, пояснил, что не оспаривает факт того, что общество установило единые виды пропусков путем утверждения названного положения, указал, что нарушение пункта 5.30 Требований вменено обществу, поскольку пропуска не применялись на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I.
Оценив доводы сторон спора по вопросу о соблюдении обществом пункта 5.30 Требований, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что довод общества о том, что согласно пункту 5.30 Требований субъект транспортной инфраструктуры должен только утвердить виды пропусков, но не использовать их, основан на неверном толковании закона: из смысла пункта 5.30 Требований вытекает, что общество как субъект транспортной инфраструктуры обязано было обеспечить применение утвержденных им видов пропусков, в противном случае утверждение видов этих пропусков теряло бы смысл.
В силу пункта 5.9 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.
Указывая на несоблюдение обществом пункта 5.9 Требований, управление отметило в оспариваемом постановлении на то, что на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I не разработан порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности данных объектов с силами обеспечения транспортной безопасности других объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие, а именно железнодорожных станций Мичуринск-Уральский и Тамбов-I.
Согласно пунктам 5.6.6, 5.6.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе:
– положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ или ТС (пункт 5.6.6 Требований);
– порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС (пункт 5.6.8 Требований);
Указывая на неисполнение обществом пунктов 5.6.6 и 5.6.8 Требований, управление отметило, что на станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский не разработаны положения (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах транспортной инфраструктуры (далее – также ОТИ) или транспортных средств (далее – также ТС), а также порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению актов незаконного вмешательства или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС.
Вместе с тем, как следует из части 1 статьи 9 Закона, порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Согласно подпункту 16 пункта 4 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерством транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 № 34, в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств должны отражаться сведения о порядке организации открытой, закрытой связи, оповещения сил обеспечения транспортной безопасности, а также взаимодействия между лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности в субъекте, на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве, входящими в состав подразделений транспортной безопасности, а также персоналом, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности. Согласно пункту 5 данного Порядка план разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства.
Тем самым, при разработке порядке взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности на железнодорожных вокзалах Мичуринск-Уральский и Тамбов, станциях Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I с силами обеспечения транспортной безопасности других объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие, общество должно было учитывать положения планов обеспечения транспортной безопасности указанных объектов транспортной инфраструктуры.
Из пунктов 5.6.6 и 5.6.8 Требований следует, что положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ или ТС, порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС, являются приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, и тем самым представляют собой часть этого плана.
Согласно пункту 5.6.5 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или ТС.
Ссылаясь на не исполнение обществом пункта 5.6.5 Требований, управление в оспариваемом постановлении указало на то, что на станции Тамбов-I не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или ТС.
Вместе с тем из пункта 5.6 Требований следует, что номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или ТС, является приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, и тем самым представляет собой часть этого плана.
Как следует из доводов общества, не оспоренных управлением, планы обеспечения транспортной безопасности названных объектов направлялись на согласование в Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор). Компетентный орган возвращал планы на доработку, при этом всегда указывал разные основания для доработки.
В связи с этим апелляционный суд пришел к выводу о том, что общество добросовестно исполняет возложенную на него обязанность по разработке и утверждению планов обеспечения транспортной безопасности упомянутых объектов.
В отсутствии утвержденных Росжелдором планов транспортной безопасности общество объективно не имеет возможности исполнять надлежащим образом положения по обеспечению транспортной безопасности в части, касающейся пунктов 5.6.5, 5.6.6, 5.6.8 и 5.9 Требований, и устранить имеющиеся нарушения законодательства о транспортной безопасности.
Довод управления о том, что соблюдение спорных требований допустимо и без утвержденных планов обеспечения транспортной безопасности апелляционным судом отклоняется, поскольку 5.6.5, 5.6.6, 5.6.8 и 5.9 Требований могут быть соблюдены после утверждения названных планов со всеми его приложениями, являющимися их неотъемлемыми частями.
Согласно пункту 5.12 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.
Ссылаясь на не исполнение обществом пункта 5.12 Требований, управление в оспариваемом постановлении указало на то, что начальники вокзалов Мичуринск-Воронежский (Захаров К.Д.), Тамбов (Дубонин С.Н.), начальники железнодорожных станций Мичуринск-Уральский (Мищенко М.С,), Мичуринск-Воронежский (Голубев Ю.М.), Тамбов-I (Колмыков С.В.), назначенные ответственными за обеспечение транспортной безопасности, не проходили соответствующее обучение по транспортной безопасности; в приказах от 12.01.2012 № 1 «О внесении изменений и дополнений в приказ начальника Дирекции от 29.01.2011 № 28 «Об организации работы по профилактике и пресечению незаконного вмешательства в деятельность железнодорожного транспорта в Юго-Восточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов» и от 16.06.2013 № ДЦС-5 407, не определены конкретные лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а указаны лишь должности ответственных лиц;
Возражая против доводов управления, общество сослалось на то, что статья 12.1 Закона (которой предусматриваются требования к подготовке сил обеспечения транспортной безопасности, их аттестации), введена Федеральным законом от 03.02.2014 № 15-ФЗ, то есть после проверки (17.01.2014), по материалам которой управлением вынесено оспариваемое постановление.
Кроме того, общество отметило, что номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС в силу пункта 5.6.4 Требований является приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, то есть его частью, и в связи с этим пояснило, что у общества отсутствует перечень должностных лиц сил транспортной безопасности, которые должны проходить обучение ввиду того, что планы названных объектов транспортной инфраструктуры не были утверждены, несмотря на их представление Росжелдору.
Не согласившись с обществом, представитель управления в судебном заседании сослался на имеющиеся в деле документы. Общество утвердило список дежурных по стации Тамбов-I, в деле также имеется номенклатура должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности на этой станции, на сайте Росжелдора размещен перечень подведомственных Росжелдору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности, приказом общества от 12.01.2012 № 1 утверждены сотрудники общества, на которые возложены обязанности по руководству и контролю за организацией обеспечения транспортной безопасности в Юго-восточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов (в качестве таких сотрудников в перечне упоминаются и начальники вокзалов). Также представитель управления сослался на пояснения общества в заявлении о признании незаконным и отмене постановления управления о том, что общество провело обучение 28 сотрудников, в связи с чем Захаров К.Д., Дубонин С.Н., Мищенко М.С, Голубев Ю.М., Колмыков С.В. также должны были и могли пройти обучение.
В ответ представитель общества сослался на отсутствие возможности исполнить надлежащим образом пункт 5.12 Требований (субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации) ввиду того, что программы по обучению сил транспортной безопасности не были разработаны и утверждены.
Оценив доводы сторон по вопросу о не исполнении обществом пункта 5.12 Требований, апелляционный суд пришел к выводу о том, что данное нарушение вменено обществу неправомерно, поскольку на момент проверки общества законодательством Российской Федерации не были утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. То обстоятельство, что 28 сотрудников общества прошли обучение, само по себе не свидетельствует о том, что это обучение было надлежащим, и о том, что его должны были пройти Захаров К.Д., Дубонин С.Н., Мищенко М.С, Голубев Ю.М., Колмыков С.В. При этом перечени должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, не были утверждены в соответствии нормативными требованиями – в составе планов обеспечения транспортной безопасности вокзалов Мичуринск-Воронежский, Тамбов, железнодорожных станций Мичуринск-Уральский, Мичуринск-Воронежский, Тамбов-I.
По мнению апелляционного суда, общество вправе было организовывать обучение сотрудников на предмет соблюдения транспортной безопасности в целях исключения, предотвращения актов незаконного вмешательства, однако, с учетом действующего законодательства и приведенных обстоятельств оно не могло быть привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ за неисполнение пункта 5.12 Требований по тому факту, что Захаров К.Д., Дубонин С.Н., Мищенко М.С, Голубев Ю.М., Колмыков С.В. не прошли обучение.
Указывая на то, что довод общества об отсутствии специальных программ по обучению не может быть принят судом как необоснованный и противоречащий материалам дела, и признавая в связи с этим правомерным вмененное обществу нарушение пункта 5.12 Требований, суд первой инстанции не привел конкретные документы, которым противоречил бы этот довод. При этом ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в решении суда отсутствуют; документы, которые бы подтверждали наличие утвержденных и соответствующих нормативным требованиям программ обучения, в материалах дела не имеются.
В силу пункта 5.10 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.
Ссылаясь на неисполнение обществом пункта 5.10 Требований, управление в оспариваемом постановлении указало на то, что на железнодорожной станции Тамбов-I лица, замещающие должности дежурных по данной станции Мичуринского центра организации работы железнодорожных станций, не проверялись на предмет наличия или отсутствия судимости.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 10 Закона работы, непосредственно связанные с обеспечением транспортной безопасности, не вправе выполнять лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р утвержден перечень работ, связанных с обеспечением транспортной безопасности: к таким работам отнесены: аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности; разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.
Из приведенных положений следует, что указание в пункте 5.10 Требований на проверку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, распространяется не на всех сотрудников, а тех, которые выполняют предусмотренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р работы.
Из оспариваемого постановления управления о привлечении общества к административной ответственности и иных материалов дела об административном правонарушении не усматривается, в отношении каких именно лиц, замещающих должности дежурных по станции Тамбов–I Мичуринского центра, управление сделало вывод о неисполнении обществом пункта 5.10 Требований в части необходимости осуществления проверки на предмет наличия или отсутствия судимости.
Данные материалы также не позволяют сделать вывод о том, выполнялись ли лицами, замещающими должности дежурных по станции Тамбов–I, работы по аккредитации специализированных организаций в области транспортной безопасности; оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; осуществлению контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности; разработке и реализации планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; формированию и ведению информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.
Также не ясно, исходя из чего в рапорте помощника прокурора от 17.01.2014 сделан вывод о том, что на железнодорожной станции Тамбов-I лица, замещающие должности дежурных по данной станции Мичуринского центра организации работы железнодорожных станций, не проверялись на предмет наличия или отсутствия судимости: каких-либо документов, подтверждающих данный вывод в материалах дела не имеется, равно как и доказательств, того, что лица, замещающие должности дежурных по этой станции, имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.
Вывод суда первой инстанции о том, что вмененное обществу нарушение пункта 5.10 Требований подтверждается материалами проверки, является необоснованным.
Вместе с тем это не привело к принятию неправильного решения.
С учетом доказанности одного из указанных эпизодов правонарушения по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ общество правомерно привлечено к административной ответственности: в бездействии общества имеется состав правонарушения по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.
Нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности со стороны прокуратуры и управления апелляционным судом не установлено.
Из доводов общества, материалов дела оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не усматривается.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Московской области от 06.05.2014 по делу №А41-13404/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Председательствующий cудья
Е.Е. Шевченко
Судьи
Е.Н. Виткалова
М.В. Игнахина