ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
672000, Чита, ул. Ленина 100б, http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита Дело № А58-6852/2016
27 июля 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2017 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,
судей Желтоухова Е.В., Сидоренко В.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года по делу № А58-6852/2016 по заявлениям Администрации муниципального района «Оленекский эвенкийский национальный район» (ОГРН 1031401048920, ИНН 1422001396) и Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок (ОГРН 1111435007177, ИНН 1435242945) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402052153, ИНН 1435137122) о признании недействительными решений и предписаний от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06- 953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т и № 06-971/16т,
с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Общества с ограниченной ответственностью «Айхал-строй» (ОГРН 1121435008287, ИНН 1435255870), Общества с ограниченной ответственностью Проектная компания «ДСА» (ОГРН 1151447010670, ИНН 1435301012), Общества с ограниченной ответственностью «РТС-тендер» (ОГРН 1027739521666, ИНН 7710357167),
(суд первой инстанции: Евсеева Е.А.)
в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,
и установил:
Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок (далее – Госкомзакупок, Комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – Якутское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решений и предписаний от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06-953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т, № 06-971/16т.
Определением суда первой инстанции от 16 декабря 2016 года (т. 3, л.д. 1-4) заявление принято к производству, делу присвоен номер А58-6755/2016, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация муниципального района «Оленекский эвенкийский национальный район» (далее – Администрация) и Общество с ограниченной ответственностью «Айхал-строй» (далее – ООО «Айхал-строй»).
Администрация также обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Якутскому УФАС о признании недействительными решений и предписаний от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06-953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т, № 06-971/16т.
Определением суда первой инстанции от 22 декабря 2016 года (т. 1, л.д. 1-4) заявление Администрации принято к производству, делу присвоен номер А58-6852/2016.
Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2017 года (т. 6, л.д. 20-23) дела № А58-6755/2016 и № А58-6852/2016 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением делу номера № А58-6852/2016, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Общество с ограниченной ответственностью «РТС-тендер» (далее – ООО «РТС-тендер») и Общество с ограниченной ответственностью Проектная компания «ДСА» (далее – ООО ПК «ДСА»).
Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года в удовлетворении заявленных Комитетом и Администрацией требований отказано, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решения и предписания антимонопольного органа соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителей.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Госкомзакупок обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. По мнению Комитета, требовать наличие государственной экспертизы проектной документации является правом заказчика, основанным на пункте 3 части 5 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), а не обязанностью, установленной пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе. Как указывает заявитель апелляционной жалобы, требования в соответствии с последней из названных норм предъявляются непосредственно к участникам закупки, что следует из содержания самой нормы. В этой связи Комитет полагает, что оспариваемые решения Якутского УФАС, поддержанные судом первой инстанции, противоречат пункту 1 части 1 статьи 31 и части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе.
Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает, что антимонопольным органом и судом первой инстанции не учтено, что возможна ситуация, когда участник закупки на момент подачи заявки не имеет положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, а к моменту исполнения контракта получит данное заключение.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Якутское УФАС выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.
О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается в том числе, отчетами об отслеживании почтовых отправлений с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking), а также отчетом о публикации 24 июня 2017 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, Администрацией на официальном сайте для размещения заказов (http://zakupki.gov.ru) были размещены извещения о проведении электронных аукционов № 0116200007916008605 (на приобретение трех жилых помещений в с. Харыялах), № 0116200007916008576 (приобретение двух жилых помещений в с. Жилинда), № 0116200007916008581 (приобретение одного жилого помещения в с. Жилинда), № 0116200007916008577 (на приобретение двух жилых помещений в с. Харыялах), № 0116200007916008665 (приобретение двух жилых помещений в с. Жилинда), № 0116200007916008679 (приобретение одного жилого помещения в с. Жилинда) путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов, в целях реализации Республиканской адресной программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда (2016 этап), а также документация об электронных аукционах (т. 4, л.д. 90-251).
15 и 21 ноября 2016 года в антимонопольный орган поступили жалобы ООО «Айхал-строй» на положения документации электронных аукционов как несоответствующие действующему законодательству Российской Федерации, а также действия аукционной комиссии в части признания заявок ООО «Айхал-строй» несоответствующими требованиям, установленным аукционной документацией.
Решениями Якутского УФАС от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т (т. 1, л.д. 34-41), № 06- 953/16т (т. 1, л.д. 44-52), № 06-954/16т (т. 1, л.д. 89-97), № 06-955/16т (т. 1, л.д. 55-64), № 06-970/16т (т. 1, л.д. 67-75) и № 06-971/16т (т. 1, л.д. 78-86) жалобы ООО «Айхал-Строй» признаны не подлежащими рассмотрению в связи с истечением сроков обжалования положений аукционной документации, а по двум жалобам (решения антимонопольного органа № 06-952/16т и № 06-955/16т) доводы в части обжалования действий аукционной комиссии уполномоченного органа при рассмотрении вторых частей заявок признаны необоснованными.
В то же время пунктами 2 оспариваемых решений антимонопольный орган признал заказчика (Администрацию) и уполномоченный орган (Госкомзакупок) нарушившими пункт 1 части 1 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.
На основании названных решений 1 декабря 2016 года Якутским УФАС Администрации и Комитету выданы предписания об устранении допущенных нарушений, (т. 1, л.д. 42-43, 53-54, 65-66, 76-77, 87-88, 98-99) для чего в срок до 19 декабря 2016 года:
- внести изменения в положения аукционной документации в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе с учетом замечаний, изложенных в оспариваемых решениях антимонопольного органа;
- разместить аукционную документацию с соответствующими внесенными изменениями на официальном сайте http://zakupki.gov.ru;
- продлить сроки подачи заявок на участие в электронном аукционе в соответствии со статьей 65 Закона о контрактной системе.
Аукционной комиссии уполномоченного органа предписано в срок до 19 декабря 2016 года отменить протоколы, составленные в ходе осуществления электронных аукционов (пункты 3 предписаний).
Пунктами 5 предписаний по делам № 06- 953/16т (т. 1, л.д. 53-54) и № 06-954/16т (т. 1, л.д. 98-99) антимонопольный орган обязал Администрацию в срок до 8 декабря 2016 года аннулировать запрос предложений (извещения № 0116300022516000050 и № 0116300022516000051).
Пунктами 5 предписаний по делам № 06-970/16т (т. 1, л.д. 76-77) и № 06-971/16т (т. 1, л.д. 87-88) заказчику предписано в случае объявления закупки в форме запроса предложений, в связи с признанием электронных аукционов № 0116200007916008679 и № 0116200007916008665 не состоявшимися, закупку в форме запроса предложений и протоколы, составленные в ходе осуществления такого запроса предложений отменить.
15 февраля 2017 года Якутским УФАС вынесены решения об исправлении опечаток (описок) в решениях по делам № 06-952/16т (т. 6, л.д. 2-3), № 06-953/16т (т. 6, л.д. 4-5), № 06-954/16т (т. 6, л.д. 6-7), № 06-955/16т (т. 6, л.д. 8-9), № 06-970/16т (т. 6, л.д. 10-11), № 06-971/16т (т. 6, л.д. 12-13).
Не согласившись с решениями и предписаниями антимонопольного органа от 1 декабря 2016 года, Комитет и Администрация оспорили их в судебном порядке.
Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых ненормативных правовых актов Якутского УФАС и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Комитетом и Администрацией требований в части признания пунктов 2-5 оспариваемых решений и предписаний антимонопольного органа недействительными, исходя из следующего.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, планирования закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются Законом о контрактной системе (часть 1 статьи 1 названного Закона).
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).
Содержание принципа обеспечения конкуренции раскрыто в статье 8 Закона о контрактной системе, определяющей, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1).
Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).
Статьей 11 Закона о контрактной системе, определено, что контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона о контрактной системе).
Федеральным законом от 28.05.2017 № 99-ФЗ ратифицирован Протокол между государствами – участниками Договора о зоне свободной торговли от 16 октября 2011 года о правилах и процедурах регулирования государственных закупок, подписанный 7 июня 2016 года в Бишкеке (далее – Протокол).
Согласно пункту 3 статьи 3 Протокола закупки осуществляются заказчиком самостоятельно либо с участием организатора закупок (в случае если законодательством государств - участников настоящего Протокола о закупках предусмотрено функционирование организатора закупок).
В соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган или несколько государственных органов, муниципальных органов из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители) (часть 1).
Уполномоченные органы, на которые возложены полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, вправе осуществлять полномочия уполномоченных органов, уполномоченных учреждений муниципальных образований на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на основании соглашений между субъектами Российской Федерации и находящимися на их территориях муниципальными образованиями (часть 4).
В рассматриваемом случае Администрация выступает в качестве заказчика, а Госкомзакупок – в качестве уполномоченного органа.
Согласно пункту 1 статьи 3 Протокола закупки проводятся конкурентными способами, определенными законодательством государств - участников настоящего Протокола о закупках, а также могут осуществляться из одного источника либо у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Статьей 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1).
Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются, в том числе, аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион) (часть 2).
Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (часть 4).
В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
При этом заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 59 Закона о контрактной системе).
В утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) включены здания и работы по возведению зданий, в том числе жилых (код по Общероссийскому классификатору продукции – 41.2).
На основании пункта 2 статьи 6 Протокола закупки, осуществляемые конкурентными способами, должны сопровождаться публикацией (размещением) на веб-портале (и (или) на электронной площадке) извещения о проведении закупки и документации о закупке в сроки, предусмотренные законодательством государств - участников настоящего Протокола о закупках.
Согласно пункту 2 статьи 42 и части 5 статьи 63 Закона о контрактной системе заказчик обязан разместить извещение о проведении электронного аукциона в единой информационной системе.
В извещении о проведении электронного аукциона, среди прочего, должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 Закона о контрактной системе; информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта; сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг; начальная (максимальная) цена контракта; источник финансирования; требования, предъявляемые к участникам такого аукциона, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона.
В соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 63 Закона о контрактной системе в извещении о проведении электронного аукциона наряду с информацией, указанной в статье 42 настоящего Федерального закона, указываются требования, предъявляемые к участникам такого аукциона, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, а также требование, предъявляемое к участникам такого аукциона в соответствии с частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 настоящего Федерального закона.
Кроме того, статьей 64 Закона о контрактной системе установлена обязанность заказчика по размещению документации об электронном аукционе.
Документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в частности, следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта; требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе (пункты 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе).
Документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 64).
В свою очередь, на основании части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки.
Одним из таких единых требований является соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе).
Такие требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок (часть 7 статьи 31 Закона о контрактной системе).
Частью 5 статьи 31 Закона о контрактной системе предусмотрено, что информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1, 2 и 2.1 настоящей статьи указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.
В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона.
Как отмечалось выше, в рассматриваемом случае Администрацией на официальном сайте для размещения заказов (http://zakupki.gov.ru) были опубликованы извещения о проведении электронных аукционов № 0116200007916008605 (на приобретение трех жилых помещений в с. Харыялах), № 0116200007916008576 (приобретение двух жилых помещений в с. Жилинда), № 0116200007916008581 (приобретение одного жилого помещения в с. Жилинда), № 0116200007916008577 (на приобретение двух жилых помещений в с. Харыялах), № 0116200007916008665 (приобретение двух жилых помещений в с. Жилинда), № 0116200007916008679 (приобретение одного жилого помещения в с. Жилинда) путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов, в целях реализации Республиканской адресной программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда (2016 этап), а также документация об электронных аукционах (т. 4, л.д. 90-251).
Предметом всех проводимых электронных аукционов является приобретение жилых помещений путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов в целях реализации Республиканской программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда (2016)».
Исходя из такого предмета электронных аукционов, положений проектов муниципальных контрактов, являющихся договорами участия в долевом строительства, и пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, участники закупки должны отвечать требованиям специального законодательства, регулирующего отношения в области долевого строительства многоквартирных домов, предъявляемым к застройщикам.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ) застройщиком признается юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющее в собственности или на праве аренды, на праве субаренды либо в предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации случаях на праве безвозмездного пользования земельный участок и привлекающее денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за исключением объектов производственного назначения, на основании полученного разрешения на строительство.
Частью 1 статьи 3 Закона № 214-ФЗ предусмотрено, что застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования, размещения и (или) представления проектной декларации в соответствии с настоящим Федеральным законом и государственной регистрации застройщиком права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых будут входить объекты долевого строительства, либо договора аренды, договора субаренды такого земельного участка или в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства» либо подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации, договора безвозмездного пользования таким земельным участком.
Как следует из материалов дела, пунктом 29 извещений об электронных аукционах и пунктом 31 Информационных карт документации об электронных аукционах к участникам закупки предъявлены единые требования и установлен перечень документов, которые участники закупки должны представить в составе второй части заявки на участие в электронных аукционах для подтверждения соответствия таим требованиям:
- копия разрешения на строительство многоквартирного дома, в состав которого будет входить объект долевого строительства;
- копия документов, подтверждающих право собственности застройщика на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома, в состав которого будет входить объект долевого строительства, или копия договора аренды, договора субаренды земельного участка, предоставленного для строительства (создания) многоквартирного дома, в состав которого будет входить объект долевого строительства, или в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства», копия договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, предоставленным для строительства (создания) многоквартирного дома, в состав которого будет входить объект долевого строительства;
- копия проектной декларации;
- копия документа, подтверждающего, что проектная декларация опубликовалась застройщиком в средствах массовой информации и (или) размещалась в информационно- телекоммуникационных сетях общего пользования (в том числе в сети Интернет) в соответствии с частью 2 статьи 19 Закона № 214-ФЗ. Данный документ не предоставляется в случае если привлечение денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости осуществляется без производства, размещения и распространения рекламы, связанной с таким привлечением денежных средств. В этом случае, застройщик обязан представить проектную декларацию любому заинтересованному лицу для ознакомления.
Суд апелляционной инстанции полагает, что представление подобных документов является достаточным для подтверждения соответствия участника закупки (застройщика) приведенным выше требованиям статей 2 и 3 Закона № 214-ФЗ.
Относительно же выводов Якутского УФАС, впоследствии поддержанных судом первой инстанции, о том, что наряду с остальными требованиями к специальной правоспособности участников закупки заказчиком и уполномоченным органом должно быть также включено в аукционную документацию требование о наличии положительного заключения экспертизы проектной документации (при этом такое требование должно содержать оговорку о том, что устанавливается оно к тем участникам закупки, которых получили разрешение на строительство после 1 января 2016 года), суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Действительно, Федеральным законом от 29.12.2015 № 402-ФЗ «О внесении изменений в статью 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 402-ФЗ), вступившим в силу с 1 января 2016 года, в часть 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесены изменения, а именно пункт 2 дополнен словами «, в случае, если строительство или реконструкция таких жилых домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
В силу пункта 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона № 402-ФЗ) экспертиза не проводится в отношении проектной документации жилых домов с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки), но только в случае, если строительство или реконструкция таких жилых домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
На основании статьи 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Следовательно, в случае, если финансирование строительства объектов капитального строительства осуществляется с привлечением средств местных или региональных бюджетов (как в рассматриваемом случае), проведение экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий на такие объекты с 1 января 2016 года является обязательным.
Однако данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, вовсе не означает, что при установлении единых требований к участникам закупки заказчик или уполномоченный орган должны обязательно предусмотреть наличие у участника закупки положительного заключения экспертизы проектной документации.
Как уже отмечалось ранее, в извещении об электронном аукционе (пункт 29) и аукционной документации (пункт 31 Информационной карты) указано, что среди прочих документов участник закупки для подтверждения единым требованиям, установленным в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, во второй части заявки должен представить копию разрешения на строительство многоквартирного дома, в состав которого будет входить объект долевого строительства.
Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, то есть и на момент возникновения спорных правоотношений) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому должен быть приложен ряд документов, в том числе градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка, схема планировочной организации земельного участка, схема планировочной организации земельного участка, проект организации строительства объекта капитального строительства и т.д.), а также положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.
Согласно части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация утверждается застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.
Из приведенных взаимосвязанных положений части 15 статьи 48 и части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что в необходимых случаях застройщик обязан до получения разрешения на строительство и, более того, до утверждения проектной документации получить положительное заключение экспертизы проектной документации.
На основании части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Одним из законных оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является отсутствие документов, предусмотренных частью 7 этой же статьи (то есть и отсутствие положительного заключения экспертизы проектной документации.
Таким образом, без представления положительного заключения экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство не может быть выдано.
Иными словами, сам факт выдачи разрешения на строительство является доказательством того, что положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства у застройщика имеется.
Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что приказом Минстроя России от 19.02.2015 № 117/пр утверждена форма разрешения на строительство.
В разделе 2 названной формы предусмотрено обязательное указание наименования организации, выдавшей положительное заключение экспертизы проектной документации, а также регистрационного номера и даты выдачи положительного заключения экспертизы проектной документации.
Следовательно, в разрешениях на строительство, выданных после 1 января 2016 года в отношении объектов, поименованных в пункте 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительство которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в том числе местных бюджетов), должны быть указаны реквизиты положительного заключения экспертизы проектной документации, а именно организация, выдавшая такое заключение, его регистрационный номер и дата выдачи.
Без представления уполномоченному на выдачу разрешений на строительство органу положительного заключения экспертизы проектной документации заполнение раздела 2 формы разрешения на строительство, равно как и собственно выдача (на законных основаниях) разрешения на строительство, невозможны.
В этой связи, по мнению суда апелляционной инстанции, требование о представлении участником закупки наряду с разрешением на строительство еще и положительного заключения экспертизы проектной документации является излишним.
Более того, Закон № 214-ФЗ, положениям которого должен соответствовать участник закупки (застройщик), подобного требования, определяющего статус застройщика, не предъявляет, ограничиваясь указанием на необходимость наличия разрешения на строительство.
В силу части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.
Частью 6 статьи 66 Закона о контрактной системе также предусмотрено, что требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 настоящей статьи документов и информации, не допускается.
Установление в документации об электронном аукционе требования о представлении участниками закупки в составе заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) не предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок информации и документов влечет за собой привлечение к административной ответственности по части 4 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что при наличии в извещении и в документации об электронном аукционе, предметом которого является приобретение жилых помещений путем заключения муниципального контракта на участие в долевом строительстве многоквартирного дома, требования о представлении участником закупки в составе второй части заявки копии разрешения на строительство, установление дополнительного требования о представлении положительного заключения экспертизы проектной документации не является обязательным.
Противоположные выводы Якутского УФАС и суда первой инстанции противоречат приведенным положениям Закона о контрактной системе, Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона № 214-ФЗ.
Если согласиться с предложенным антимонопольным органом и судом первой инстанции подходом, то заказчики будут расширительно толковать пункт 1 части 1 статьи 31 и пункт 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе и, например, требовать от участников закупки представления не только лицензии на осуществление того или иного вида деятельности, но и документы, подтверждающие соответствие лицензионным требованиям, которые ранее предъявлялись лицензирующему органу и на основании которых последним была выдана лицензия.
Иными словами, лицензия подтверждает соответствие лицензиата необходимым лицензионным требованиям, равно как и разрешение на строительство подтверждает наличие у застройщика положительного заключения экспертизы проектной документации (в тех случаях, когда оно необходимо).
При этом содержащиеся в отзыве на апелляционную жалобу ссылки Якутского УФАС на то, что разрешения на строительство № RU 145343042011001 от 26 октября 2016 года (выдано ООО «Адгезия-металлоконструкция»), № RU 145343042011001/2 от 26 октября 2016 года (выдано ООО «Адгезия-металлоконструкция») и № RU 14-534301-2016-06 от 25 октября 2016 года (выдано ООО ПК «ДСА») не содержат отметок о наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, не могут быть приняты во внимание, поскольку не имеют прямого отношения к рассмотрению настоящего дела, предметом которого является проверка конкретных ненормативных правовых актов антимонопольного органа.
По мнению суда апелляционной инстанции, наличие подобного дефекта в разрешениях на строительство могло являться основанием для отклонения заявок участников закупки, а если заявки признаны соответствующими требованиям документации об электронном аукционе – основанием для вывода о возможном нарушении аукционной комиссией соответствующих требований статьи 69 Закона о контрактной системе (в оспариваемых решениях подобного нарушения аукционной комиссии не вменено), но не свидетельствует о нарушении заказчиком или уполномоченным органом требований пункта 1 части 1 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии в действиях Администрации и Комитета нарушения требований пункта 1 части 1 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе и, как следствие, отсутствии оснований для выдачи им предписаний об устранении нарушений.
Доводы Якутского УФАС (приведенные в отзыве на апелляционную жалобу) и выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушения оспариваемыми решениями (в полном объеме) и предписаниями прав и законных интересов Администрации и Госкомзакупок являются необоснованными ввиду следующего.
Подпунктом 3 пункта 37 Протокола о порядке регулирования закупок (приложение № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) предусмотрено, что в целях обеспечения прав и законных интересов лиц в сфере закупок, а также осуществления контроля за соблюдением законодательства государства-члена о закупках каждое из государств-членов обеспечивает наличие уполномоченных регулирующих и (или) контролирующих органов власти в сфере закупок. При этом допускается выполнение этих функций одним органом, к компетенции которого относится, в том числе, предупреждение и выявление нарушений законодательства государства-члена о закупках, а также принятие мер по устранению указанных нарушений (в том числе путем выдачи обязательного для исполнения предписания об устранении таких нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности за такие нарушения).
В соответствии с частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 настоящего Федерального закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 настоящего Федерального закона. Копия такого решения и в случае выдачи предписания об устранении допущенных нарушений копия такого предписания в течение трех рабочих дней с даты принятия решения и выдачи предписания направляются участнику закупки, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, комиссии по осуществлению закупок, участникам закупки, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, комиссию по осуществлению закупок, действия (бездействие) которых обжалуются. Информация о принятом решении, выданном предписании размещается в единой информационной системе в указанный срок.
В свою очередь, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при выявлении в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
На основании части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации или иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения.
Таким образом, решения Якутского УФАС, содержащие выводы о нарушении заказчиком и уполномоченным органом требований пункта 1 части 1 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, и выданные на основании этих решений предписания, влекут для Администрации и Комитета неблагоприятные последствия, в том числе в виде размещения информации о них как о нарушителях законодательства в единой информационной системе и необходимости исполнения предписаний, которыми на них, среди прочего, возложена обязанность внести изменения в положения аукционной документации с учетом замечаний, изложенных в оспариваемых решениях антимонопольного органа.
Кроме того, частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи.
Оспариваемыми решениями (пункт 5) предусмотрена передача материалов в отдел антимонопольного контроля Якутского УФАС, что, по мнению суда апелляционной инстанции, не исключает возбуждение в отношении должностных лиц заказчика (уполномоченного органа) дел об указанном административном правонарушении, поскольку антимонопольный орган считает, что при утверждении документации об электронном аукционе Администрацией и Комитетом были нарушены требования статей 31 и 64 Закона о контрактной системе.
Невыполнение же оспариваемых предписаний Якутского УФАС, которые (без признания их незаконными) в силу приведенных выше положений статей 99 и 108 Закона о контрактной системе являются обязательными для заказчика и уполномоченного органа, влечет за собой привлечение Администрации и Комитета и их должностных лиц к административной ответственности по части 7 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В то же время суд апелляционной инстанции полагает, что пункт 1 решений Якутского УФАС от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06- 953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т и № 06-971/16т, которым жалобы ООО «Айхал-Строй» признаны не подлежащими рассмотрению в связи с истечением сроков обжалования положений аукционной документации, равно как и пункт 1 решений от 1 декабря 2016 года № 06-952/16т и № 06-955/16т, которым доводы ООО «Айхал-Строй» в части обжалования действий аукционной комиссии уполномоченного органа при рассмотрении вторых частей заявок признаны необоснованными, права и законные интересы Администрации и Комитета действительно не нарушают, в связи с чем в этой части основания для удовлетворения заявленных ими требований отсутствуют.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) с принятием нового судебного акта о признании оспариваемых решений (в части пунктов 2-5) и предписаний (полностью) Якутского УФАС недействительными. В удовлетворении требований Администрации и Госкомзакупок в части оспаривания пункта 1 решений антимонопольного органа следует отказать по мотиву отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителей.
Одновременно суд апелляционной инстанции считает необходимым обратить внимание суда первой инстанции на ошибочное применение положений статьи 83 Закона о контрактной системе, регламентирующей проведение закупки в форме запроса предложений (страница 8 решения), тогда как в оспариваемых решениях Якутского УФАС заказчику и уполномоченному органу вменялось нарушение положений этого закона (а именно статей 31 и 64) при осуществлении закупок в форме электронного аукциона. То есть судом первой инстанции при обосновании своей позиции применена норма материального права, не подлежащая применению.
Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года по делу № А58-6852/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года по делу № А58-6852/2016 отменить.
Принять новый судебный акт.
Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06-953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т и № 06-971/16т в части пунктов 2-5 признать недействительными как несоответствующие Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 1 декабря 2016 года по делам № 06-952/16т, № 06-953/16т, № 06-954/16т, № 06-955/16т, № 06-970/16т и № 06-971/16т признать недействительными как несоответствующие Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального района «Оленекский эвенкийский национальный район» и Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
В удовлетворении остальной части заявленных Администрацией муниципального района «Оленекский эвенкийский национальный район» и Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок требований отказать.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв
Судьи Е.В. Желтоухов
В.А. Сидоренко
