ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
603082, Нижний Новгород, Кремль, 4, http://www.fasvvo.arbitr.ru/
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Нижний Новгород
Дело № А28-7325/2008-254/26
13 апреля 2009 года
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Отдельной Л.И.,
судей Синякиной Т.В., Терешиной Н.М.
при участии представителя
от Департамента финансов Кировской области: ФИО1 по доверенности
от 14.01.2009 № 97-04-01
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика –
Министерства финансов Российской Федерации
в лице Управления федерального казначейства по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 30.10.2008,
принятое судьей Будимировой М.В., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.01.2009,
принятое судьями Тетерваком А.В., Самуйловым С.В., Губиной Л.В.,
по делу № А28-7325/2008-254/26
по иску общества с ограниченной ответственностью «Вертикаль», п. Нижнеивкино Куменского района Кировской области,
к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,
Правительству Кировской области,
муниципальному учреждению «Администрация Куменского района Кировской области»,
финансовому управлению Куменского района Кировской области,
Кировской области в лице департамента финансов Кировской области
о взыскании 63 934 рублей 93 копеек
и у с т а н о в и л :
общество с ограниченной ответственностью «Вертикаль» (далее – ОАО «Вертикаль») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Правительству Кировской области, муниципальному учреждению «Администрация Куменского района Кировской области», финансовому управлению Куменского района Кировской области и Кировской области в лице департамента финансов Кировской области о взыскании 63 934 рублей 93 копеек убытков, возникших в связи с предоставлением в 2005 году педагогам-пенсионерам, проживающим в <...>, льгот по оплате тепловой энергии.
Суд определением от 09.10.2008 привлек к участию в деле в качестве ответчика Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации.
До принятия судебных актов истец в порядке, предусмотренном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уменьшил размер исковых требований до 53 147 рублей 28 копеек, а также отказался от требований к Правительству Кировской области, муниципальному учреждению «Администрация Куменского района Кировской области» и финансовому управлению Куменского района Кировской области.
Руководствуясь статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд решением от 29.10.2008 взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации 53 147 рублей 28 копеек убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам. В иске к Кировской области в лице департамента финансов Кировской области суд отказал. Производство по делу о взыскании убытков с Правительства Кировской области, муниципального учреждения «Администрация Куменского района Кировской области», финансового управления Куменского района Кировской области суд прекратил на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Разрешая спор, суд пришел к выводу о том, что причиной возникновения убытков у истца явилось недостаточное предоставление из федерального бюджета средств на возмещение расходов, связанных с оказанием мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, предусмотренных Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».
Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 20.01.2009 оставил решение от 29.10.2008 без изменения.
В кассационной жалобе Управление федерального казначейства по Кировской области просит Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа отменить вынесенные судебные акты и направить дело на новое рассмотрение.
Ответчик считает недоказанной противоправность в действиях Российской Федерации, поскольку решение вопросов социальной поддержки педагогических работников, вышедших на пенсию и проживающих в сельской местности, относится к компетенции субъекта Российской Федерации.
По мнению заявителя жалобы, суд неправомерно отнес расходы истца к затратам, связанным с предоставлением мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам. Имеющиеся в деле документы свидетельствуют об обращении граждан с заявлениями о предоставлении мер социальной поддержки как инвалидам, ветеранам труда, супругам погибших участников Великой Отечественной войны, несмотря на то что они одновременно являются педагогами-пенсионерами. Указанная категория населения оплачивает пятьдесят процентов от стоимости оказанных коммунальных услуг. При наличии у гражданина права на получение одной и той же меры социальной поддержки по нескольким основаниям меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина. Истец не представил доказательств обращения населения в 2005 году с заявлениями о предоставлении мер социальной поддержки как педагогам-пенсионерам.
Представитель Департамента финансов Кировской области просил оставить судебный акт без изменения.
Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку представителей не обеспечили.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 30.10.2008 и постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 20.01.2009 по делу № А28-7325/2008-254/26 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из представленных в дело материалов следует, что ООО «Вертикаль» в 2005 году подавало тепловую энергию бесплатно пенсионерам – педагогическим работникам поселка Нижнеивкино Куменского района Кировской области, проработавшим не менее 10 лет в сельской местности.
Невозмещение государственными органами 53 147 рублей 28 копеек стоимости поставленной теплоэнергии послужило основанием для обращения ООО «Вертикаль» в арбитражный суд с настоящим иском.
Факт предоставления истцом льгот названной категории граждан и их размер подтверждены материалами дела и ответчиком не оспаривается.
На основании пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, поэтому данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.
Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Правовые нормы, дублирующие установленные федеральным законом льготы, закреплены и в нормативных актах субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 20.1 Закона Кировской области от 11.02.2003 № 133-ЗО «Об образовании в Кировской области» руководителям, педагогическим работникам и иным специалистам (кроме совместителей), вышедшим на пенсию, проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа (рабочих поселках), предоставляется бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением при условии, что непосредственно перед выходом на пенсию они проработали не менее 10 лет в образовательных учреждениях, расположенных в указанных местах, и пользовались (имели право пользоваться) этими мерами социальной поддержки.
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Конституционный Суд Российской Федерации указал в определении от 01.03.2007 № 129-О-П, что подпунктом 24 пункта 2 введенной в действие с 01.01.2005 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ решение вопросов социальной поддержки граждан пожилого возраста, а значит, и пенсионеров из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Порядок предоставления с 1 января 2005 года пенсионерам мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Приведенная в определении Конституционного Суда Российской Федерации позиция распространяется и на решение вопросов социальной поддержки пенсионеров из числа педагогов, проработавших не менее 10 лет в сельской местности.
Соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований – исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, – влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 08.02.2007 № 322-О-П пришел к выводу о том, что, обязав еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, то есть соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.
С целью оказания необходимой помощи регионам Федеральным законом от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» (статья 40) утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2005 год, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение, включая работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников.
Таким образом, положение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) не внесло каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и, по сути, воспроизвело правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».
Российская Федерация, согласно названным нормативным правовым актам, до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, и после этой даты не устранялась от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23.04.2004 № 9-П, надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
С учетом изложенного возложение Российской Федерации обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.
При недостаточности предоставленных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.
В материалах дела нет доказательств, свидетельствующих о том, что в спорный период из федерального бюджета выделялись Кировской области средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных льгот.
Министерство финансов Российской Федерации в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации таких доказательств не представило суду.
При данных условиях предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате оказанных услуг, должны возмещаться из средств федерального бюджета.
Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» установлено: в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
С учетом изложенного судебные инстанции правомерно удовлетворили исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.
Доводы заявителя жалобы проверены окружным судом и отклоняются, как противоречащие материалам дела, и, по существу, сводятся к переоценке доказательств, исследованных судами первой и апелляционной инстанций. На основании статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации переоценка доказательств не входит в компетенцию окружного суда.
Таким образом, обжалуемые судебные акты отвечают нормам материального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, судом округа не выявлено.
Руководствуясь статьями 274, 286, 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа
П О С Т А Н О В И Л :
решение Арбитражного суда Кировской области от 30.10.2008 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.01.2009 по делу № А28-7325/2008-254/26 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области – без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Л.И. Отдельная
Судьи
Т.В. Синякина
Н.М. Терешина
