Постановление АС Тверской области от 21.02.2024 № А66-10646/2023

Резолютивная часть постановления объявлена февраля 2024 года .

В полном объёме постановление изготовлено февраля 2024 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и     Болдыревой Е.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Зеленцовой Ю.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью «Эльдорадо» Громова Р.М. по доверенности от 21.09.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2023 года по делу                       № А66-10646/2023 ,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Эльдорадо» (ОГРН 1026900532504, ИНН 6901015035; адрес: 170007, город Тверь, улица 2-я Александра Невского, дом 28; далее – ООО «Эльдорадо», общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области (ОГРН 1066950063905,                    ИНН 6950015221; адрес: 170042, город Тверь, улица Горького, дом 97) о признании незаконным решения от 12.07.2023 № 1460-пи «Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015» и возложении обязанности устранить допущенные нарушения путем принятия в течение 10 дней со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда по настоящему заявлению решения о внесении изменений в лицензию на право пользования недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015, выданную обществу с ограниченной ответственностью «Эльдорадо» для разведки и добычи песка строительного месторождения «Савватьевское», расположенного в 10 км юго-восточнее г. Твери, в 1,5 км южнее п. Савватьево Калининского муниципального округа Тверской области, в части продления срока действия лицензии до 01.01.2071 в соответствии с поданным заявлением                                ООО «Эльдорадо» от 20.06.2023.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2023 года заявленные  требования удовлетворены: оспариваемое решение министерства признано недействительным; на ответчика возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения в десятидневный срок, исчисляемый со дня вступления настоящего решения в законную силу, заявления ООО «Эльдорадо» от 20.06.2023 о продлении срока действия лицензии на право пользования недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015, выданной обществу, и принятия по нему решения в пределах своей компетенции с учетом выводов, изложенных в настоящем судебном акте; с министерства с пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. Настаивает на том, что у министерства имелись основания отказать обществу в выдаче решения на внесение изменений в лицензию в связи с наличием нарушений условий лицензии недропользователем. Также считает, что проведение 06.09.2023,то есть после принятия оспариваемого решения от 12.07.2023 № 1460-пи,заседания комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области, на котором были дополнительно рассмотрены представленные ООО «Эльдорадо» заявление о внесении изменений в лицензию на пользование недрами                       от 12.02.2015 серии ТВЕ № 80121 ТЭ и приложенные к нему документы, является правомерным.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Министерство надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации    (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, обществу выдана лицензия от 12.02.2015 серии ТВЕ № 80121 ТЭ на право пользования недрами для разведки и добычи песка строительного месторождения «Савватьевское» в 10 км юго-восточнее                 г. Тверь, в 1,5 км южнее п. Савватьевское Калининского района Тверской области. Срок действия лицензии – до 01.01.2025.

ООО «Эльдорадо» 20.06.2023 обратилось в министерство с заявлением о внесении изменений в указанную выше лицензию в части продления срока окончания ее действия до 01.01.2071.

Решением министерства от 12.07.2023 № 1460-пи, принятым на основании протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 23.06.2023 №  1460-пи, во внесении изменений в лицензию отказано.

При этом в обоснование отказа во внесении изменений в лицензию в решении министерство от 12.07.2023 № 1460-пи указало только то, что «приложение № 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17, а также договор аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16 неудовлетворительного качества (нечитаемые)».

Иных мотивов отказа во внесении изменений в лицензию в названном решении не отражено.

О факте принятия указанного решения министерство сообщило обществу уведомлением от 12.07.2023 № 7346-06.

Не согласившись с решением министерства от 12.07.2023 № 1460-пи об отказе во внесении изменений в лицензию, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, при этом, правомерно исходил из следующего.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, регулируются Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – закон № 2395-1, Закон о недрах), обеспечивающим защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

В силу статьи 11 названного Закона предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами и определяющие основные условия пользования недрами, за исключением случаев, установленных настоящим Законом.

Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий.

Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона № 2395-1, которая определяет общие условия пользования недрами, подлежащие включению в лицензию, а также содержит указание на возможность включения в лицензию иных условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах, условий, предусмотренных решением о проведении аукциона на право пользования участком недр (часть 2 названной статьи).

В соответствии с частью 4 статьи 12 Закона о недрах условия пользования участком недр, предусмотренные лицензией на пользование недрами, сохраняют свою силу в течение определенных данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Изменение этих условий допускается в случаях и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12.1 настоящего Закона.

При этом в силу пункта 10 части 2 статьи 22 Закона № 2395-1, пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Закон о недрах предусматривает возможность, порядок и условия внесения изменений в лицензии на пользование недрами.

Так, в соответствии с пунктом 2 части 5  статьи 12.1 Закона № 2395-1 одним из оснований внесения изменений в лицензию на пользование недрами является необходимость завершения пользователем недр геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и подземных вод, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых или необходимость ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, при условии отсутствия нарушений условий лицензии на пользование недрами данным пользователем недр.

Согласно пункту 2 части 6 названной статьи Закона № 2395-1 внесение изменений в лицензии на пользование участком недр местного значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Частью 7 статьи 12.1 Закона о недрах предусмотрено, что принятие решения о внесении изменений в лицензию на пользование недрами осуществляется комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении лицензии на пользование участком недр местного значения - уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Внесение изменений в лицензию на пользование недрами по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 5 статьи 12.1 Закона о недрах, осуществляется по инициативе пользователя недр либо органов, указанных в части шестой настоящей статьи (часть 8 статьи 12.1 упомянутого Закона).

Как определено в статье 7 Закона Тверской области от 06.06.2006                                № 57-ЗО «О порядке пользования недрами в Тверской области», порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения устанавливается Правительством Тверской области.

Порядок оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения утвержден постановлением администрации Тверской области от 28.08.2020 № 380-пп (далее – Порядок № 380-пп), пунктом 2 которого предусмотрено, что организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения на территории Тверской области, а также оформление, переоформление, внесение изменений, государственная регистрация, выдача лицензий возложено на министерство, а также установлено, что непосредственное рассмотрение документов, поступивших на оформление, переоформление, внесение изменений в лицензию, осуществляется комиссией по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области (далее – Комиссия), созданной при Министерстве.

Подразделом 2 Порядка № 380-пп регламентирована процедура внесения изменений в лицензию.

Так, согласно пункту 59 названного Порядка для внесения изменений в лицензию на право пользования участком недр местного значения заявитель представляет в министерство следующие документы (в одном экземпляре):

1) заявление о внесении изменений в лицензию на право пользования участком недр местного значения по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку;

2) оригинал действующей лицензии со всеми приложениями и зарегистрированными дополнениями к ней;

3) отчет владельца лицензии о выполнении условий пользования недрами с приложением копий подтверждающих документов;

4) предлагаемые изменения в лицензию с обоснованием необходимости их внесения, с приложением копий соответствующих документов, в том числе графических материалов (на бумажном носителе). Перечень предлагаемых изменений представляется в виде таблицы с указанием действующей редакции изменяемого пункта лицензии или приложения к ней и предлагаемой редакции данного пункта.

Аналогичный перечень документов, необходимых для внесения изменений (дополнений) в лицензию, установлен пунктом 49 Административного регламента предоставления государственной услуги «Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр местного значения, переоформление, внесение изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, исправление технических ошибок (описки, опечатки, грамматические или арифметические ошибки либо подобные ошибки), допущенных при оформлении или переоформлении лицензий на пользование недрами участков недр местного значения, в том числе в сведениях о границах участков недр местного значения», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 07.02.2014 № 4-нп (далее – Регламент).

В пункте 60 Порядка № 380-пп содержится перечень документов, необходимых для внесения изменений в лицензию, которые заявитель вправе представить самостоятельно (в одном экземпляре):

выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), полученная не ранее чем за месяц до дня регистрации заявления в министерстве;

справка налогового органа об отсутствии задолженности владельца лицензии по уплате налогов и иных обязательных платежей;

справка федерального и/или территориального фондов геологической информации о регистрации геологоразведочных работ и об отсутствии задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных работ на данном участке недр;

копия документа, подтверждающего факт уплаты государственной пошлины за продление срока действия лицензии (в случае внесения изменений, касающихся продления срока действия лицензии).

Согласно пункту 61 Порядка № 380-пп документы, указанные в пункте 60 настоящего Порядка, представляются заявителем по собственной инициативе и в случае непредставления запрашиваются министерством в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Сведения об уплате государственной пошлины получаются министерством с использованием Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.

По своему желанию заявитель дополнительно может представить иные документы, которые, по его мнению, имеют значение для обоснования внесения изменений в лицензию.

В пункте 66 Порядка № 380-пп указано, что министерство в течение 7 рабочих дней со дня регистрации заявления рассматривает представленные документы на предмет наличия оснований для отказа в приеме заявления в соответствии с пунктом 67 настоящего Порядка.

В случае, если по результатам рассмотрения поступившие документы признаются соответствующими установленным требованиям, то в течение 30 календарных дней со дня регистрации заявления они рассматриваются Министерством. По итогам рассмотрения принимается решение о внесении изменений в лицензию или решение об отказе во внесении изменений в лицензию (пункт 69 Порядка № 380-пп).

Перечень оснований для отказа заявителю во внесении изменений в лицензию установлен пунктом 70 данного Порядка, к числу которых относятся:

 1) невыполнение пользователем недр условий, установленных лицензией (при продлении срока действия лицензии);

2) поступление заявления на внесение изменений в лицензию после истечения сроков проведения работ, установленных лицензией, - в части перенесения сроков выполнения основных видов работ, установленных лицензией;

3) отсутствие обоснования внесения изменений в лицензию, предусмотренного подпунктом 4 пункта 59 настоящего Порядка;

4) заявитель представил о себе неверные сведения;

5) наличие задолженности владельца лицензии по уплате налогов и иных обязательных платежей;

6) отсутствие факта уплаты государственной пошлины за продление срока действия лицензии (в случае внесения изменений, касающихся продления срока действия лицензии).

Согласно пункту 71 Порядка № 380-пп в случае принятия министерством решения об отказе во внесении изменений в лицензию в течение 7 рабочих дней со дня принятия такого решения заявителю направляется уведомление об отказе во внесении изменений в лицензию с указанием причин такого отказа.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в данном случае общество обратилось в министерство с заявлением о внесении изменений в лицензию в части продления срока окончания ее действия до 01.01.2071 в соответствии с приведенными выше нормативными положениями: в надлежащий государственный орган, с соблюдением требований к форме обращения, с приложением к заявлению о внесении изменений в лицензию всех необходимых документов, предусмотренных пунктом 59 Порядка № 380-пп.

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, факт принятия министерством заявления с приложенными к нему документами к рассмотрению свидетельствует о том, что формальные требования к форме, содержанию и комплектности представленного на рассмотрение пакета документов заявителем соблюдены.

Апеллянтом не отрицается тот факт, что министерством не выявлено оснований для отказа в приеме заявления, предусмотренных пунктом 67 Порядка № 380-пп, а именно:

нарушение требований к форме и содержанию заявления;

отсутствие хотя бы одного из предусмотренных пунктом 59 настоящего Порядка документов;

копии представленных документов не заверены в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В свою очередь, указанное ответчиком в оспариваемом решении от 12.07.2023 № 1460-пи «Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015» обоснование отказа («приложение № 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17, а также договор аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16 неудовлетворительного качества (нечитаемые)») не соответствует ни одному из вышеназванных законных оснований для отказа заявителю во внесении изменений в лицензию, установленных пунктом 70 Порядка № 380-пп.

При этом факт невыполнения пользователем недр условий, установленных лицензией, министерством на момент принятия оспариваемого решения также не был установлен.

Судом обоснованно отмечено, что установленный пунктом 67 Порядка                № 380-пп перечень оснований для отказа в приеме заявления о внесении изменений в лицензию на право пользования участком недр местного значения  является исчерпывающим, и не может быть расширен по усмотрению министерства.

Кроме того, в соответствии с пунктом 63 Регламента при предоставлении государственной услуги министерство, филиалы ГАУ «МФЦ» не вправе требовать от заявителя:

1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

2) представления документов и информации, которые в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Тверской области и муниципальными правовыми актами находятся в распоряжении исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, и (или) подведомственных указанным органам организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, за исключением документов, указанных в части 6    статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее –                           Закон № 210-ФЗ);

3) представления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в предоставлении государственной услуги, за исключением следующих случаев:

изменение требований нормативных правовых актов, касающихся предоставления государственной услуги, после первоначальной подачи заявления;

наличие ошибок в заявлении и документах, поданных заявителем после первоначального отказа в предоставлении государственной услуги и не включенных в представленный ранее комплект документов;

истечение срока действия документов или изменение информации после первоначального отказа в предоставлении государственной услуги;

выявление документально подтвержденного факта (признаков) ошибочного или противоправного действия (бездействия) должностного лица министерства при первоначальном отказе в предоставлении государственной услуги, о чем в письменном виде за подписью руководителя министерства уведомляется заявитель, а также приносятся извинения за доставленные неудобства;

4) предоставления на бумажном носителе документов и информации, электронные образы которых ранее были заверены в соответствии                                    с пунктом 7.2 части 1 статьи 16 Закона № 210-ФЗ, за исключением случаев, если нанесение отметок на такие документы либо их изъятие является необходимым условием предоставления государственной услуги, и иных случаев, установленных федеральными законами.

Данная норма Регламента воспроизводит нормативные требования      пункта 2 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ.

В рассматриваемом случае, как верно указано судом, замечание, отраженное в оспариваемом решении министерства, о неудовлетворительном качестве представленных обществом документов относится к приложению 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17 и к договору аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16, заключенных обществом с Министерством лесного комплекса Тверской области.

Однако указанные договоры не предусмотрены пунктом 59                        Порядка № 380-пп и пунктом 49 Регламента в числе обязательных документов, в силу этого министерство не вправе было требовать от заявителя их представления.

Кроме того, как установлено судом и не отрицается подателем жалобы, экземпляры данных договоров имеются в Министерстве лесного комплекса Тверской области, и при необходимости их исследования в силу подпункта 2 пункта 63 Регламента ответчик не вправе был ссылаться на их отсутствие (некачественные копии) в качестве обоснования отказа, а обязан был запросить их в Министерстве лесного комплекса Тверской области путем формирования и направления межведомственного запроса в соответствии с пунктом 141 Регламента.

Также согласно пункту 123 Регламента, если при обращении заявителя (представителя заявителя) в министерство с документами, необходимыми для предоставления государственной услуги, не представлены документы, подлежащие представлению заявителем, либо в документах имеются иные недостатки, являющиеся основанием для отказа в приеме документов, специалист отдела сообщает заявителю (представителю заявителя) о необходимости представления недостающих документов (исправления иных недостатков).

Таким образом, министерство как лицензирующий орган имело возможность запросить у общества документы надлежащего качества.

Судом обоснованно указано, что из положений пункта 67 Порядка                        № 380-пп и Регламента следует, что само по себе непредставление заявителем тех или иных документов одновременно с заявлением о внесении изменений в лицензию или представление некачественных копий документов может является основанием для отказа в приеме документов, но не основанием для отказа во внесении изменений в лицензию.

В данном случае, как верно отмечено судом в обжалуемом решении, отказав обществу во внесении изменений в лицензию по мотиву ненадлежащего качества отдельных документов, приложенных к заявлению о внесении изменений, министерство ошибочно подменило процедуру отказа в приеме заявления процедурой отказа во внесении изменений в лицензию, что является недопустимым.

Таким образом, суд пришел к правомерному выводу о том, что причина, приведенная министерством в оспариваемом решении от 12.07.2023 № 1460-пи, не является законным основанием отказа обществу во внесении изменений в лицензию.

Иных мотивов отказа во внесении изменений в лицензию в названном решении министерством не приведено.

Судом также справедливо отмечено, что в тексте оспариваемого решения вообще отсутствуют ссылки на нарушение заявителем какого-либо требования Порядка № 380-пп. В решении приведены лишь общие нормы Закона о недрах, касающиеся срока пользования участками недр и порядке внесения изменения в лицензию на пользование недрами (часть 4 статьи 10, часть 9 статьи 12.1 Закона № 2395-1).

При этом ни в ходе рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни в апелляционной жалобе министерство нормативно не обосновало, к какому именно из оснований для отказа во внесении изменений в лицензию, предусмотренных пунктом 70 Порядка № 380-пп, относится приведенное им в оспариваемом решении обстоятельство «нечитаемые копии договоров аренды лесного участка».

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого судебного акта о том, что оспариваемое заявителем решение министерства не основано на нормах законодательства.

В то же время, как установлено судом и следует из материалов дела, уже в период рассмотрения настоящего дела в суде министерство решением от 08.09.2023 № 1490-пи, принятым на основании протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 № 1490-пи, внесло в оспариваемое решение от 12.07.2023 № 1460-пи следующее изменение: после слов «от 23.06.2023 № 1460-пи» добавить слова «протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 № 1490-пи» (том 1, листы 13-18).

В соответствии с резолютивной частью протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 №1490-пи министерству рекомендовано считать данный протокол неотъемлемой частью к протоколу заседания Комиссии от 23.06.2023 № 1460-пи и внести изменения в решение от 12.07.2023 № 1460-пи.

Мотивировочная часть протокола от 06.09.2023 № 1490-пи содержит информацию о не представлении обществом следующих сведений:

1. Общество не представило в министерство сведения о согласовании план развития горных работ (далее – ПРГР) на 2023 год, в материалах дела имеется только титульный лист протокола № 37/опи, без его содержания – нарушен подпункт «з» пункта 3.5 условий лицензии;

2. Обществом в отчете владельца лицензии о выполнении условий пользования недрами (далее – отчет) не представлены данные о страховании гражданской ответственности за причинение вреда жизни и здоровью и имуществу других лиц и ущерба окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте – нарушен подпункт «в» пункта 5.5 условий лицензии;

3. В отчете указаны только данные по охране труда, тогда как в соответствии с подпунктом «д» пункта 5.5 условий лицензии недропользователь обязан обеспечить разработку и утверждение инструкций по промышленной безопасности для персонала опасного производственного объекта по каждому участку и виду работ для рабочих всех профессий, а также должностных инструкций для специалистов;

4. В отчете отражены данные только по наличию удостоверений и аттестации руководителей и специалистов по охране труда, тогда как в соответствии с подпунктом «е» пункта 5.5 условий лицензии недропользователь обязан обеспечить организацию обучения и повышения квалификации руководителей и работников опасных производственных объектов;

5. Согласно данным отчета по мероприятиям горно-экологического мониторинга за 2022 год на территории отсутствуют места накопления отходов, однако отходы регулярно образуются (13,2 м куб. за 2022 год). Образуются отходы от строительных, монтажных и подготовительных работ, которые согласно данным отчета вывозятся с территории карьера ООО «Экосервис». При этом подпункт «а» пункта 5.6 условий лицензии обязывает  недропользователя обеспечить соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей среды;

6. В отчете отсутствуют сведения об очистке вод, тогда как в соответствии  с подпунктом «е» пункта 5.6 условий лицензии недропользователь обязан обеспечить очистку карьерных вод (подземные воды и атмосферные осадки) перед сбросом в поверхностные водные объекты до норм, подтвержденных ПДС;

7. В нарушение требований подпункта «ж» пункта 5.6 условий лицензии в отчете отсутствуют данные о контроле и размещении отвалов и отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств в местах, определенных проектом разработки месторождения, с наименьшим вредным влиянием на окружающую среду и осуществление систематического контроля за их состоянием;

8. По результатам выездного обследования 05.09.2023 установлен факт размещения древесных отходов (корни деревьев, ветки деревьев, кора) по периметру карьера. Охранный или пропускной пункт на карьере отсутствует. На момент осмотра шлагбаум открыт, доступ к карьеру свободный. Работы по добыче на момент осмотра ведутся. Зафиксирован факт нахождения деловой древесины на карьере – невыполнение требований законодательства об осуществлении недропользования при условии выполнения мероприятий по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания.

В настоящее время с учетом срока действия лицензии (01.01.2025) невозможно подтвердить отсутствие нарушений условий лицензии на пользование недрами за 2023 год в части обязанности общества осуществлять добычу в объеме, установленном техническим проектом разработки месторождения.

Таким образом, как верно установлено судом и не отрицается подателем жалобы, после принятия решения от 12.07.2023 № 1460-пи об отказе во внесении изменений в лицензию и после обращения общества в суд первой инстанции с заявлением об оспаривании этого решения Комиссия министерства фактически повторно провела проверку заявления ООО «Эльдорадо» от 20.06.2023 о внесении изменений в указанную выше лицензию в части продления срока окончания ее действия до 01.01.2071, повторно рассмотрела представленный обществом комплект документов и дополнила ранее принятое ею же решение новыми обстоятельствами, указав, что именно они послужили основанием для принятия такого решения.

Вместе с тем в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2001 № 8-П, от 29.01.2004 № 2-П, от 20.04.2010 № 9-П, от 20.07.2011 № 20-П, от 17.03.2022 № 11-П сформулирована правовая позиция, согласно которой из взаимосвязанных положений статей 1 (части 1), 2, 15 (части 2), 17 (части 1), 18, 55 (частей 2 и 3) и 75.1 Конституции Российской Федерации вытекает принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает в том числе сохранение разумной стабильности правового регулирования, а также безусловность надлежащего гарантирования прав и законных интересов субъектов длящихся правоотношений.

Следует отметить, что в публичном праве органы власти имеют больше прав относительно иных лиц. Соответственно, такие лица должны обладать определенными гарантиями, обеспечивающими соблюдение прав и законных интересов при вторжении публичных органов в их деятельность. К указанным гарантиям относится требование ясности, четкости, определенности, конкретности, понятности, недвусмысленности актов государственных органов.

Однако по рассматриваемому делу такие гарантии министерством фактически не соблюдены.

Отклоняя ссылку министерства на решение от 08.09.2023 № 1490-пи, принятое ответчиком на основании протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 № 1490-пи, которыми уже в ходе судебного разбирательства внесены изменения в оспариваемое решение от 12.07.2023 № 1460-пи в части его обоснования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу пункта 1 Регламента внесение изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, является государственной услугой, процедура оказания которой детально регламентирована.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 24 Регламента результатом предоставления государственной услуги является выдача лицензии с внесенными в нее изменениями (дополнениями) или направление уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию (на основании решения министерства).

Согласно пункту 119 Регламента предоставление данной государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры: прием, регистрация и рассмотрение заявлений и документов; формирование и направление межведомственных запросов; принятие решения о переоформлении (отказе в переоформлении) лицензии, оформление результатов предоставления государственной услуги и выдача (направление) их заявителю.

Порядок принятия решения о внесении изменений (дополнений) в лицензию об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию установлен подразделом VI Регламента (пункты 194-204).

Данный порядок предусматривает формирование специалистом министерства пакета документов,  указанных в пунктах 49 и 71 Регламента, направление его членам Комиссии для рассмотрения на предмет наличия оснований для отказа во внесении изменений (дополнений) в лицензию, рассмотрение пакета документов на заседании Комиссии, фиксацию в протоколе заседания комиссии рекомендации о возможности внесения изменений (дополнений) в лицензию либо рекомендации об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию при наличии оснований для отказа во внесении изменений (дополнений) в лицензию, подготовку проекта уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию, регистрация и направление уведомления заявителю в случае принятия министерством решения об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию.

Результатом выполнения административной процедуры является выдача заявителю (представителю заявителя) лицензии с внесенными в нее изменениями (дополнениями) под роспись в журнале выдачи изменений (дополнений) в лицензии либо направление заявителю (представителю заявителя) уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию (пункт 203 Регламента).

Суд обоснованно указал, что ни Регламентом, ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрена возможность выхода министерства за пределы перечисленных выше административных процедур.

В частности, ни одним нормативным актом не предусмотрена возможность повторного рассмотрения Комиссией представленного недропользователем пакета документов по окончании всех предусмотренных административных процедур в рамках оказания государственной услуги по внесению изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, завершившейся в данном случае принятием решения от 12.07.2023 № 1460-пи об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию и направлением обществу соответствующего уведомления.

Также нормативно не предусмотрена возможность внесения лицензирующим органом изменений в ранее принятое решение, касающихся существа вопроса, в том числе путем дополнительного обоснования ранее принятого решения (исключение составляют изменения, связанные с исправлением технических ошибок, опечаток).

В рассматриваемом случае, как верно установлено судом, в нарушение всех установленных нормативных требований Комиссия вне рамок уже завершенной процедуры оказания государственной услуги повторно рассмотрела представленный обществом комплект документов, установила новые, ранее не исследованные ею обстоятельства,  дала рекомендации Министерству по внесению изменений, не связанных с исправлением технических ошибок, опечаток, в ранее принятое решение.

В свою очередь министерство также в нарушение нормативных требований внесло изменения в ранее принятое решение за пределами завершенной процедуры оказания государственной услуги.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что в рассматриваемой ситуации решение министерства от 06.09.2023 № 1490-пи о внесении изменений в ранее принятое решение от 12.07.2023 № 1460-пи об отказе во внесении изменений в лицензию не имеет юридической силы и правового значения для оценки законности решения от 12.07.2023 № 1460-пи на дату его вынесения, принятого по иному единственному основанию.

Кроме того, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ основания, указанные в протоколе заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи, суд установил, что в любом случае ни одно из указанных в этом протоколе обстоятельств также не является законным основанием для отказа обществу во внесении изменений в лицензию.

Как правомерно указал суд в обжалуемом решении, в ходе рассмотрения дела в суде обществом опровергнуто утверждение министерства о нарушении подпункта «з» пункта 3.5 условий лицензии: Центральным управлением Ростехнадзора обществу согласован ПРГР на 2023 год (протокол о согласовании от 06.12.2022 № 37/опи представлен в материалы судебного дела).

Таким образом, вмененное министерством в протоколе от 06.09.2023                         № 1490-пи нарушение фактически отсутствует. При этом названный документ при необходимости мог быть запрошен министерством в Центральном управлении Ростехнадзора в порядке межведомственного информационного взаимодействия, однако ответчиком этого не сделано.

В пунктах 2, 3 и 4 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023                            № 1490-пи указано на невыполнение обществом лицензионных требований, предъявляемых к лицензиатам – владельцам опасных производственных объектов (подпункты «в», «д», «е» пункта 5 условий лицензии).

Однако, как верно отмечено судом, в силу пункта 11 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 приложения 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы по добыче общераспространенных полезных ископаемых и разработке россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ, не являются опасными производственными объектами.

Как установлено судом, на странице 56 ПРГР на 2023 год (раздел 11 «Техника безопасности, охрана труда и промсанитария»), согласованного компетентным органом – Центральным управлением Ростехнадзора (протокол согласования от 06.12.2022 № 37/опи) прямо указано, что проектируемый карьер не является опасным производственным объектом.

Таким образом, является верным вывод суда о том, что на общество в силу законодательства, регулирующего отношения в сфере эксплуатации опасных производственных объектов, не возложена обязанность по страхованию гражданской ответственности за причинение вреда жизни и здоровью и имуществу других лиц и ущерба окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте, по разработке и утверждению инструкций по промышленной безопасности для персонала опасного производственного объекта по каждому участку и виду работ для рабочих всех профессий, а также должностных инструкций для специалистов; по обеспечению организации обучения и повышения квалификации руководителей и работников опасных производственных объектов. Невыполнение данных требований лицом, не являющимся владельцем опасного производственного объекта, не является нарушением лицензионных требований и не может служить основанием для отказа во внесении изменений в лицензию.

Обстоятельство, приведенное в качестве основания для отказа во внесении изменений в лицензию, указанное министерством в пункте 5 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи (отсутствие мест накопления отходов и нарушение в этой связи подпункта «а» пункта 5.6 условий лицензии) фактически опровергнуто материалами настоящего дела.

Судом установлено, что согласно корректировке технического проекта разработки и рекультивации месторождения строительных песков «Савватьевское» в Калининском районе Тверской области (блок С1), выполненному ЗАО «Калугагеология» в 2015 году, утвержденной приказом министерства от 25.01.2022 № 5-кв (далее – корректировка), для обеспечения производственного процесса предусмотрена площадка временных зданий и сооружений (промплощадка), на которой отсутствуют капитальные здания и сооружения (стр. 104); должны быть определены места (площадки) накопления отходов, образующихся в процессе эксплуатации в виде двух закрытых металлических контейнеров с крышкой объемом 0,75 куб. м каждый, устанавливаемые на территории промплощадки. Территория промплощадки имеет твердое покрытие из местных строительных материалов. Накопление отходов должно производиться с учетом требований пункта 3.6                            СанПиН 2.1.7.1322-03 (стр. 151).

Отсутствие информации о местоположении площадки для накопления отходов в отчете об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля на карьере само по себе не является основанием для вывода об отсутствии такой площадки. Обязанность указывать в отчете соответствующие сведения законодательством не предусмотрена.

В подтверждение факта соблюдения требований о наличии на территории эксплуатируемой им промплощадки места накопления отходов общество представило в материалы дела договоры купли-продажи двух контейнеров емкостью 1,1 куб. м от 16.08.2016 и от 01.07.2018 с передаточными актами, договор от 01.01.2021 № 231 на оказание услуг по обслуживанию контейнеров и транспортирование отходов производства и потребления  IV-V классов опасности на объект размещения отходов. Адрес установки контейнеров соответствует адресу промплощадки общества. Фактическое наличие контейнеров на площадке, предназначенной для их размещения, подтверждено фотоматериалами и министерством данный факт ничем не опровергнут.

Таким образом, является верным вывод суда о том, что утверждение министерства о несоблюдении обществом требований подпункта «а» пункта 5.6 условий лицензии не соответствует действительности.

Вывод министерства о несоблюдении обществом требований полпункта «е» пункта 5.6 условий лицензии (невыполнение обязанности по обеспечению очистки карьерных вод (подземные воды и атмосферные осадки) перед сбросом в поверхностные водные объекты до норм, подтвержденных ПДС), приведенный в пункте 6 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023                      № 1490-пи, также правомерно признан судом несостоятельным.

Так, в соответствии с пунктом 2.4 (стр. 30) корректировки учитывая рельеф поверхности, незначительные площади отрабатываемых участков, производство добычных работ методом гидромеханизации, искусственное предотвращение поступления в карьер ливневых и талых вод не предусматривается.

Разработка карьера ведется гидромеханизированным способом при помощи землесосного снаряда в условиях оборотного водоснабжения. Осветленная и отстоянная вода в пруду-отстойнике на карте намыва через водосборные и водоотводные сооружения снова поступает обратно в водоем, образованный в ходе выработки карьера и участвует в системе оборотного водоснабжения земснаряда (стр. 71-72 корректировки).

Согласно пункту 11.2.3 корректировки (стр.144-145) среди мероприятий, направленных на предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод мероприятия по очистке карьерных вод (подземных вод, атмосферных осадков) перед сбросом в поверхностные водные объекты не предусмотрены, поскольку используемая обществом технология добычи основана на замкнутой системе водоснабжения, не предусматривающей сброса карьерных вод в поверхностные водные объекты.

При этом, поскольку общество в ходе производственной деятельности не производит сброса карьерных вод в поверхностные водные объекты, то объект очистки, осуществляемой перед таким сбросом, у него отсутствует, а следовательно, отсутствует и соответствующая обязанность по его очистке.

Таким образом, является верным вывод суда о том, что общество фактически не нарушило и при существующих обстоятельствах не может нарушать требования пункта 5.6 условий лицензии.

Относительно нарушения, указанного в пункте 7 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи, судом обоснованно отмечено, что в соответствии с пунктом 3.5.1 корректировки (стр. 72) разработка месторождения предусмотрена по транспортной схеме с внешним отвалообразованием вскрышных пород. В процессе разработки месторождения предусмотрены вывоз и складирование почвенно-растительного слоя и слоя зачистки в границах арендованного земельного участка с кадастровым номером 69:10:0000018:812, расположенного в 30 км от карьера.

Судом установлено, что указанные работы общество произвело в 2019 году, то есть в пределах сроков, установленных пунктом 3.3.6.2 корректировки (стр. 54-53). Сведения о размещении отвалов и отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств в местах, определенных проектом разработки месторождения, с наименьшим вредным влиянием на окружающую среду и осуществление систематического контроля за их состоянием подлежали отражению в отчетах за периоды проведения этих работ. Постоянного, то есть текущего, размещения и утилизации отходов корректировка не предусматривает. Опасных отходов не образуется (пункт 11.2.4.1 (стр. 146) корректировки).

Следовательно, как верно отмечено судом, в данном случае отсутствуют сведения, подлежащие включению в соответствующий отчет за 2022 год. Нарушений со стороны общества требований подпункта «ж» пункта 5.6 условий лицензии также не усматривается.

В пункте 8 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи отражены замечания по деятельности общества, по нарушениям законодательства, не относящимся к лицензионным требованиям.

При этом в протоколе применительно к этим замечаниям ссылки на нарушение того или иного пункта требований лицензии отсутствуют.

Ни в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, ни в апелляционной жалобе министерство не указало конкретные пункты требований лицензии, нарушенных, по его мнению, заявителем.

Следовательно, как верно отмечено судом, данные замечания не могут являться основанием для отказа во внесении изменений в лицензию даже в случае их обоснованности по существу.

В рассматриваемом случае нарушение обществом каких-либо требований законодательства не нашли своего подтверждения материалами дела.

Суд также правомерно указал, что не имеет никакого нормативного обоснования требование министерства об организации охранного или пропускного пункта на разрабатываемом обществом карьере.

Въезд на территорию оборудован шлагбаумом, установленном на дороге, ведущей к карьеру, что подтверждено фотоматериалами и, по существу, не оспаривается министерством, следовательно нарушение ничем не подтверждено.

Также министерством нормативно не опровергнут вывод суда о том, что не является нарушением законодательства факт размещения древесных отходов (корней деревьев, веток деревьев, коры) по периметру карьера.

Как установлено судом, в связи с проведением подготовительных работ для разработки участка месторождения «Савватьевское» общество заключило договор от 21.03.2023 № 16 аренды лесного участка площадью 4,9 га. В соответствии с проектами освоения лесов (положительное заключение экспертной комиссии государственной экспертизы проекта освоения лесов (приказы  Минлесхоза Тверской области от 12.04.2023 № 72-у, от 28.04.2023                № 89-у), лесной декларацией № 3 от 05.05.2023 рубка лесных насаждений осуществляется обществом в период с 20.05.2023 по 31.12.2023.

Таким образом, как верно указано судом в обжалуемом решении, срок уборки порубочных остатков на момент принятия оспариваемого решения еще не наступил, и их временное размещение по периметру карьера не может являться нарушением законодательства.

Судом также установлено, что подпункт 15 части 2 статьи 22 Закона о недрах вступил в силу только с 01.09.2023, то есть после даты принятия министерством оспариваемого решения от 12.07.2023 № 1460-пи. На момент принятия его ответчиком положения, в соответствии с которыми пользователь недр обязан обеспечить выполнение мероприятий по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания не действовали и не являлись лицензионными требованиями.

Следовательно, общество никоим образом не могло нарушить недействующие еще в спорный период нормативные требования подпункта 15 части 2 статьи 22 Закона о недрах.

Указание в протоколе заседания Комиссии на невозможность подтверждения в настоящее время отсутствия нарушений условий лицензии на пользование недрами за 2023 год в части обязанности общества осуществлять добычу в объеме, установленном техническим проектом разработки месторождения ввиду того, что срок действия лицензии еще не истек и работы по добыче в рамках срока ее действия продолжаются, свидетельствует о том, что в настоящее время нарушений не допущено.

Доказательств обратного апеллянтом в материалы дела не представлено.

Таким образом, судом на основании полного и всестороннего исследованиям всех материалов дела правомерно установлена необоснованность выводов министерства по всем вмененным обществу в вину в протоколе от 06.09.2023 № 1490-пи нарушениям лицензионных требований, что также свидетельствует о незаконности оспариваемого решения апеллянта.

В связи с тем, что оспариваемое решение нарушает экономические права и интересы заявителя, создает необоснованные препятствия в осуществлении  предпринимательской деятельности, решение министерства от 12.07.2023 №1460-пи правомерно признано судом недействительным.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования общества.

При этом способ устранения нарушенных прав и законных интересов избран в соответствии с требованиями части 5 статьи 201 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в абзаце четвертом пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Относительно избранного судом способа устранения нарушенных прав и законных интересов заявителя возражений обществом не заявлено.

Следует отметить, что заявленные апеллянтом доводы являлись предметом исследования арбитражного суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

Апелляционная жалоба не содержит фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними. Иное толкование подателем жалобы норм материального права не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2023 года по делу № А66-10646/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.