Постановление АС Северо-Западного округа от 10.08.2015 № А44-4715/14

10 августа 2015 года

Дело №

А44-4715/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Кудина А.Г., Подвального И.О.,

рассмотрев 03.08.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 23.12.2014 (судья Янчикова Н.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015 (судьи Шадрина А.Н., Зайцева А.Я.,  Романова А.В.) по делу № А44-4715/2014,

у с т а н о в и л:

Индивидуальный предприниматель Биркин Александр Владимирович обратился в Арбитражный суд Новгородской области с иском (с учетом уточнения требований) о взыскании с Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области, место нахождения: 173005, г. Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, ОГРН 1025300788094, ИНН 5321028776 (далее – Департамент финансов), и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, место нахождения: 109097, Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360 (далее –         Минфин РФ), 88 607 руб. 87 коп. убытков, из них 62 090 руб. 70 коп. - с Российской Федерации, 26 517 руб. 17 коп. - с Новгородской области.

В качестве третьих лиц к участию в деле привлечен Департамент труда и социальной защиты населения Новгородской области (далее – Департамент труда), общество с ограниченной ответственностью «Новгородская пассажирская автотранспортная компания» (далее – ООО «Новгородская пассажирская автотранспортная компания») и общество с ограниченной ответственностью «Новгородские пассажирские автостанции» (далее – ООО «Новгородские пассажирские автостанции»).

Решением от 23.12.2014 суд удовлетворил исковые требования.

Постановлением от 23.03.2015 апелляционный суд оставил решение от 23.12.2014 без изменения.

 В кассационной жалобе Минфин РФ, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить судебные акты.

По мнению подателя жалобы, суды ошибочно пришли к выводу о том, что меры социальной защиты, указанные в статье 3-1 Областного закона  от 11.11.2005 № 557-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан»,  являются расходными обязательствами Российской Федерации. 

Определением от 07.07.2015 рассмотрение кассационных жалоб отложено на 14 час. 30 мин. на 03.08.2015.

Определением суда кассационной инстанции от 31.07.2015 находящиеся в отпуске судьи Алешкевич О.А. и Асмыкович А.В. заменены на судей Кудина А.Г. и Подвального И.О. В силу пункта 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное производство в кассационной инстанции произведено с самого начала.

Представители участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –          АПК РФ).   

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в пределах доводов жалобы.  

Как следует из материалов дела и установлено судами, 28.11.2011 между Комитетом транспорта и связи Новгородской области и Предпринимателем заключен договор № 6 на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном (за исключением регулярных перевозок в границах поселений и между поселениями в границах муниципального района) и (или) межмуниципальном сообщении. Срок действия договора - до 27.11.2016.

Комитетом социальной защиты населения Новгородской области (далее - Комитет) и Предпринимателем (перевозчик) 01.01.2012 заключено соглашение, в соответствии с которым Комитет принял на себя обязательство в установленном порядке предоставить перевозчику в 2012 году субсидии из областного бюджета на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по бесплатному проезду на автомобильном транспорте внутриобластных междугородних маршрутов, из расчета две поездки в месяц туда и обратно в соответствии с Областным законом от 11.11.2005 № 557-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» (далее – Областной закон № 557-ОЗ) и Областным законом от 08.09.2006 № 710-ОЗ «О ветеранах труда Новгородской области и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями» (далее – Областной закон № 710-ОЗ) с учетом дополнительных соглашений в объеме 234 728 руб. 15 коп.

Комитетом и Предпринимателем 22.01.2013 заключено соглашение, согласно которому Комитет принял на себя обязательство в установленном порядке предоставить перевозчику в 2013 году субсидии из областного бюджета на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по бесплатному проезду на автомобильном транспорте внутриобластных междугородних маршрутов из расчета две поездки в месяц туда и обратно в соответствии с Областным законом № 557-ОЗ и Областным законом № 710-ОЗ с учетом дополнительных соглашений в объеме 527 845 руб. 08 коп.

В соответствии с Областным законом № 557-ОЗ установлены правовые гарантии социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, ветеранов труда и граждан, приравненных к ним, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 09 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (далее - труженики тыла), граждан, имеющих право на получение ежемесячных и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами, местом жительства которых является территория Новгородской области.

Названным Областным законом мера социальной поддержки в виде бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области из расчета две поездки в месяц туда и обратно предоставлена реабилитированным лицам, труженикам тыла, ветеранам труда и гражданам, приравненным к ним, гражданам, имеющим право на получение ежемесячным и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами.

При этом к последней категории, а именно к гражданам, имеющим право на получение ежемесячным и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами относятся в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов», Федеральным законом от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных расходов в реку «Теча», Федеральным законом от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» - инвалиды, лица, подвергшихся воздействию радиации, граждане, награжденные знаком «Почетный донор России», инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны и иные лица, являющиеся субъектами правоотношений, регулируемыми названными федеральными законами.

В соответствии с Областным законом № 710-ОЗ мера социальной поддержки в виде бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области из расчета две поездки в месяц туда и обратно, предоставлена ветеранам труда Новгородской области.

Постановлением администрации Новгородской области от 21.12.2011 № 716 утвержден порядок предоставления в 2012 году субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов (далее – Порядок).

В силу пункта 5 Порядка перечисление субсидии перевозчику производится Комитетом исходя из суммы недополученных доходов на основании отчета о недополученных доходах, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов из расчета две поездки в месяц туда и обратно, составленного по форме согласно приложению к настоящему Порядку.

Предприниматель, ссылаясь на то, что его затраты на бесплатную перевозку в 2012 и 2013 годах граждан, имеющим право на льготы, превысили размер компенсации, полученной им из бюджета Новгородской области, обратился в суд с настоящим иском.

Как указали суды, затраты истца на бесплатную перевозку в 2012 и в 2013 годах граждан, имеющих право на льготы, превысили размер компенсации, полученной им из бюджета Новгородской области. При этом суммы, предусмотренные в бюджете Новгородской области на 2012 и 2013 годы и предназначенные для финансирования льгот по бесплатному проезду автомобильным транспортом отдельных категорий граждан, указанных в вышеназванных областных законах, не обеспечили компенсацию истцу выпадающих доходов от оказания услуг льготным категориям граждан на сумму 88 607 руб. 87 коп., в том числе в 2012 - 60 452 руб. 95 коп., в 2013 - 28 154 руб. 92 коп.

Рассматривая дело суды руководствовались статьями 15, 16, 790, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ),   Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования, посчитав их обоснованными как по праву, так и по размеру.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В соответствии со статьями 426 и 789 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В силу пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законом № 122-ФЗ были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем названный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в  Закон № 184-ФЗ включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

Судами в данном случае не приняты во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), устанавливающие основания возникновения обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.

Между тем пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Постановлением Администрации Новгородской области от 21.12.2011 № 716 предусмотрена  компенсация транспортным организациям из областного бюджета недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда гражданам как федерального, так и регионального регистров в соответствии с Областным законом № 557-ОЗ.

Кроме того, следует согласиться с доводом жалобы о том, что областным законодательством льгота по проезду (из расчета две поездки в месяц туда и обратно) отдельным категориям граждан, которые имеют право на получение ежегодных и (или) ежемесячных денежных выплат в соответствии с федеральными законами, является дополнительной мерой социальной поддержки, установленной областным законом. 

Таким образом, судами необоснованно удовлетворены требования, заявленные истцом к Российской Федерации.

Доводов, касающихся правильности и обоснованности удовлетворения исковых требований в части взыскания убытков с Новгородской области, кассационная жалоба не содержит.

В связи с изложенным кассационная инстанция считает, что в части удовлетворения требований о взыскании убытков с Новгородской области судебные акты не подлежат отмене.

Таким образом, решение Арбитражного суда Новгородской области от 23.12.2014 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015 по делу № А44-4715/2014 подлежат отмене в части удовлетворения требований индивидуального предпринимателя Биркина А.В. о взыскании с Российской Федерации 62 090 руб. 70 коп. убытков и 2 483 руб. 62 коп. расходов по уплате государственной пошлины.

В иске к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации  следует отказать.

В остальной части указанные судебные акты следует оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 286 – 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 23.12.2014 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015 по делу № А44-4715/2014 отменить в части удовлетворения требований индивидуального предпринимателя Биркина Александра Владимировича о взыскании с Российской Федерации 62 090 руб. 70 коп. убытков и 2 483 руб. 62 коп. расходов по уплате государственной пошлины.

В иске к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказать.

В остальной части указанные судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

А.Г. Кудин

И.О. Подвальный