Постановление АС Приморского края от 30.01.2020 № А51-15954/19

Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено февраля 2020 года .

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Пятковой,

судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента труда и социального развития Приморского края,

апелляционное производство № 05АП-9455/2019,

на решение от 12.11.2019

судьи Е.И. Андросовой

по делу № А51-15954/2019 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Департамента труда и социального развития Приморского края (ИНН 2536258904, ОГРН 1122540012418)

к Управлению Федерального казначейства по Приморскому краю (ИНН 2536052276, ОГРН 1022501312041)

о признании недействительным и отмене представления от 03.06.2019 №20- 22-25/22-5623,

при участии:

от Министерства труда и социальной политики Приморского края: Мурзич О.В. по доверенности № 2 от 09.01.2020, сроком действия до 31.12.2020, паспорт, копия диплома двс № 1818738; Иванова Е.С. по доверенности № 26/ 1061 ПД  22.01.2020, сроком действия до 31.12.2020, паспорт;

от Управления Федерального казначейства по Приморскому краю: Перерва Н.В.  по доверенности № 18-42/19 от 21.01.2020, сроком действия до 01.06.2020, служебное удостоверение; Фаузель О.Э. по доверенности от 09.01.2020, сроком действия до 31.12.2020, служебное удостоверение, диплом ЦВ № 491885;           

УСТАНОВИЛ:

Департамент труда и социального развития Приморского края (далее – заявитель, Департамент) обратился с заявлением в арбитражный суд о признании недействительным и отмене представления Управления Федерального казначейства по Приморскому краю (далее – Управление, УФК по Приморскому краю) от 03.06.2019 № 20-22-25/22-5623.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 12.11.2019 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 12.11.2019 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленный требований.

В обоснование доводов апелляционный жалобы заявитель указывает, что пункт 3 статьи 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах» определяет объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматривая, что расчет субвенций по обеспечению жильем осуществляется исходя, в том числе, из общей площади жилья.

Следовательно, субъекты Российской Федерации при реализации переданного полномочия обязаны обеспечить использование средств (объем субвенций) по целевому назначению - на обеспечение жильем, предоставив социальную выплату, размер которой определятся с учетом подпункта 2 пункта 3 статьи 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах», а ветеранам предоставляется возможность приобретения или строительства жилого помещения площадью не менее учетной нормы за счет средств социальной выплаты.

По мнению Департамента, общая площадь жилья 36 кв.м. установлена как базовая лишь для расчета размера единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения и определения объёма средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций. Следовательно, общая площадь жилого помещения 36 кв.м. в соответствии с федеральным и краевым законодательством правомерно использовалась для расчета социальной выплаты.

Поскольку граждане, указанные в представлении, были обеспечены жильем путем предоставления социальной выплаты, то нарушений в действиях Департамента по перечислению денежных выплат на расчетные счета продавцов жилых помещений, указанных в договоре купли-продажи жилых помещений, а не самих граждан, не является нарушением.

Апелляционная жалоба также содержит доводы о несоответствии оспариваемого представления требованиям Приказа Федерального казначейства от 29.07.2016 № 12н «Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», поскольку пункт 1 оспариваемого представления не содержит указания о том, какое именно обязательное требование бюджетного законодательства Российской Федерации нарушено Департаментом, а содержит общую ссылку на статью 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает 7 пунктов и содержит общий перечь полномочий получателя бюджетных средств.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители Департамента поддержали доводы, изложенные письменно в апелляционной жалобе. Уточнили, что в соответствии с пунктом 5 Постановления Администрации Приморского края от 20.08.2019 № 547-па (ред. от 02.10.2019) "О формировании органов исполнительной власти Приморского края" Департамент труда и социального развития Приморского края переименован в Министерство труда и социальной политики Приморского края.

С учетом изложенного, заявителем по делу является Министерство труда и социальной политики Приморского края (далее - Министерство).

Представители УФК по Приморскому краю с апелляционной жалобой не согласились, поддержали доводы, письменно изложенные в отзыве, приобщенном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к материалам дела.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 23.01.2020 до 30.01.2020, после окончания которого судебное разбирательство было продолжено.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании приказа от 25.03.2019 № 127о/д в период с 29.03.2019 по 30.04.2019 Управлением в отношении Департамента проведена плановая выездная проверка предоставления и использования субвенций, представленных из федерального бюджета на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов» в рамках подпрограммы «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» за период с 01.01.2018 по 28.03.2019, по результатам которой оформлен акт выездной проверки от 30.04.2019.

Проверкой расходования субвенции, представленной из федерального бюджета, установлено, что в 2018 году Департаментом израсходовано средств в сумме 21 636 360 рублей (что меньше доведённых лимитов на
1 243 740 рублей и соответствует поступившим средствам на лицевой счёт администратора доходов бюджета), в том числе произведена выплата трем участникам Великой Отечественной войны в сумме 5 410 908 рублей, одному жителю блокадного Ленинграда в сумме 1 800 000 рублей, восьми членам семей участников Великой Отечественной войны в сумме 14 425 452 рублей.

Средства израсходованы на предоставление гражданам, указанным в подпункте 2 пункта 3 статьи 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», единовременной денежной выплаты для приобретения жилого помещения в собственность. Единовременная денежная выплата гражданам произведена исходя из общей площади жилого помещения 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади по Приморскому краю, установленной Минстроем России на дату выдачи свидетельства, удостоверяющего право гражданина на получение социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность.

Проверкой правомерности и соответствия израсходованных средств субвенции гражданами, получившими единовременные денежные выплаты на приобретение жилого помещения, выявлены нарушения законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а именно:

- имели место случаи обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны площадью, менее установленной статьей 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (36 кв.м.), при этом средства федерального бюджета израсходованы в полном объеме исходя из нормы 36 кв.м. и среднерыночной стоимости одного квадратного метра в Приморском крае в размере 50,101 тыс. рублей (пункт 1 представления), что нарушает положения статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 пункта 1 статьи 15, подпункта 3 пункта 1 статьи 18, подпункта 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»;

- перечисление единовременной денежной выплаты произведено не на банковские счета граждан - получателей единовременной денежной выплаты, а продавцу, указанному в договоре купли-продажи, на основании которого осуществлена государственная регистрация права собственности на приобретаемые помещения (пункт 2 представления), что нарушает положения пункта 11 статьи 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», пунктов 2.2, 2.6, 2.7 Порядка обеспечения отдельных категорий граждан единовременной денежной выплатой на строительство или приобретение жилого помещения в собственность, утверждённого Постановлением Администрации Приморского края от 22.09.2010 № 319-па.

По результатам рассмотрения акта выездной проверки от 30.04.2019 с учётом представленных возражений Департамента и иных материалов выездной проверки на заседании контрольной комиссии Управления в соответствии с решением, принятым руководителем Управления, в адрес Департамента направлено представление от 03.06.2019 № 20-22-25/22-5623, в соответствии с которым УФК по Приморскому краю на основании статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок до 01.11.2019.

О результатах исполнения представления следовало проинформировать УФК по Приморскому краю до 08.11.2019.

Департамент, полагая, что представление от 03.06.2019
№ 20-22-25/22-5623 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое представление принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки и основано на действующем законодательстве, является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы Департамента в сфере экономической деятельности.

Исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее – Закон № 5-ФЗ, Закон о ветеранах) целеустановочные нормы определены преамбулой, из содержания которой следует, что данный Закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

Объем мер социальной поддержки зависит от того, к какой из предусмотренных Законом № 5-ФЗ (статья 1) категорий ветеранов относится лицо, подпадающее под действие Закона о ветеранах.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 15, подпунктом 3 пункта 1 статьи 18, подпунктом 4 пункта 1 статьи 21 Закона о ветеранах обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 Закона № 5-ФЗ.

Указанные лица имеют право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем один раз, при этом обеспечение жильем осуществляется независимо от их имущественного положения.

Согласно пункту 1 статьи 23.2 Закона № 5-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17-19, 21 названного закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Законом о ветеранах установлено, что средства на реализацию переданных полномочий по предоставлению указанных в пункте 1 статьи 23.2 Закона № 5-ФЗ мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций (пункт 2 статьи 23.2).

Пунктом 2 пункта 3 статьи 23.2 Закона о ветеранах установлено, что объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется, в том числе, по обеспечению жильем исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 3.1 статьи 23.2 Закона о ветеранах по письменным заявлениям указанных в подпункте 2 пункта 3 статьи 23.2 граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, размер которой определяется исходя из общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Пунктом 11 названной статьи предусмотрено, что определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения указанным в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 23.2 Закона о ветеранах и в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих в Приморском крае, принят Закон Приморского края от 26.06.2006 № 389-КЗ «Об обеспечении жилыми помещениями ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на территории Приморского края» (далее – Закон Приморского края № 389-КЗ).

Согласно преамбуле Закона Приморского края № 389-КЗ, он регулирует отношения по реализации права ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в жилых помещениях, на обеспечение жилыми помещениями за счет средств федерального и краевого бюджетов в соответствии с Федеральными законами от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

В свою очередь Постановлением Администрации Приморского края от 22.09.2010 № 319-па на основании Устава Приморского края, в целях реализации Закона Приморского края № 389-КЗ утвержден Порядок обеспечения отдельных категорий граждан единовременной денежной выплатой на строительство или приобретение жилого помещения в собственность (далее – Порядок № 319-па).

В соответствии со статьями 7, 9 (1) Закона Приморского края № 389-КЗ, а также пунктом 1.3 Порядка № 319-па размер социальной выплаты (единовременной денежной выплаты) для граждан, указанных в подпункте 2 пункта 3 статьи 23.2 Закона о ветеранах, рассчитывается исходя из общей площади жилого помещения 36 квадратных метров на одного человека и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения по Приморскому краю, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 представления № 20-22-25/22-5623 от 03.06.2019 УФК по Приморскому краю вменяет Департаменту (в настоящее время - Министерству) нарушения статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 пункта 1 статьи 15, подпункта 3 пункта 1 статьи 18, подпункта 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», выразившиеся в обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны площадью, менее установленной статьей 23.2 Закона о ветеранах (36 кв.м.). По мнению УФК норматив общей площади жилья 36 кв.м. является нормой предоставления жилья.

Суд первой инстанции, поддерживая данный вывод УФК, указал, что законодатель не допускает предоставление за счет федерального бюджета мер социальной поддержки в полном объеме при фактическом приобретении и обеспечении жильем меньшей площадью.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом УФК и суда первой инстанции по следующим основаниям.

Проанализировав изложенные нормы права, судебная коллегия приходит к выводу, что 36 кв.м. это норма общей площади жилого помещения для определения размера причитающихся соответствующим категориям граждан выплат, являющаяся неотъемлемой частью установленной формулы расчета и механизма предоставления такой субвенции.

Совокупный анализ вышеприведенных правовых норм свидетельствует о том, что подпункт 2 пункта 3 статьи 23.2 Закона о ветеранах регулирует исключительно бюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий ветеранов, и определяет лишь объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предназначенных для реализации переданных Российской Федерацией полномочий по предоставлению мер социальной поддержки отдельных категорий ветеранов, исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Кроме того, Закон о ветеранах и принятые в соответствии с ним Постановления Правительства Российской Федерации не содержат указания на то, что норматив 36 кв.м. является также нормативом предоставления площади жилья, подлежащего передаче в собственность или по договору социального найма получателю меры социальной поддержки.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.04.2013 № 5-АПГ13-9, установленные в подпункте 2 пункта 3 статьи 23.2 Закона о ветеранах размеры общей площади жилья применяются только для определения размера причитающихся соответствующим категориям граждан социальных выплат в целях обеспечения их жильем и не регулируют правоотношения, связанные с признанием граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений и, в частности, с установлением учетной нормы жилой площади.

Частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным Федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) Федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным Федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 50 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Учетной нормой площади жилого помещения (далее - учетная норма) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых вмещениях (пункт 4 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Норма предоставления и учетная норма устанавливаются органами местного самоуправления.

При этом федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма, могут быть установлены иные нормы предоставления и учетные нормы для отдельных категорий граждан, не являющихся малоимущими, но обладающих правом обеспечения жилым помещением по договору социального найма в силу федерального закона, указа Президента Российской Федерации или закона субъекта Российской Федерации.

Подобный порядок обеспечения жильем подразумевает общее правило предоставления гражданам, включая граждан указанных выше категорий, жилых помещений муниципального жилищного фонда, исходя из критериев их нуждаемости и имущественного положения, определяемых в соответствии со статьями 49 и 51 Жилищного кодекса Российской Федерации соответственно.

Иначе говоря, жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются спорной категории лиц (участникам Великой Отечественной войны, жителям блокадного Ленинграда, членам семей участников Великой Отечественной войны) если они признаны нуждающимися в жилых помещениях в установленном законом порядке.

Исходя из буквального толкования вышеуказанных норм, следует, что в отношении граждан, рассматриваемых в рамках настоящего дела, Жилищным кодексом Российской Федерации регулируются исключительно порядок постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, а основания и условия постановки на учет в свою очередь определены Законом № 5-ФЗ, являющемся специальным, и, следовательно, имеющим приоритет перед Жилищным кодексом Российской Федерации, устанавливающим общие правила.

Между тем, федеральным законодательством нормы предоставления и учетные нормы для ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, ветеранов и инвалидов боевых действий не определены.

Учетные нормы и нормы предоставления в субъектах Российской Федерации, как правило, не дифференцируются в зависимости от категории граждан и составляют менее нормы площади жилья, используемой для расчета субвенций.

Проанализировав нормативные акты, устанавливающие на территории Приморского края в спорном периоде (2018 год) нормы предоставления и учетные нормы площади жилого помещения (Решение Думы г. Владивосток от 29.09.2005 № 94, Решение Думы Дальнегорского городского округа Приморского края о 22.02.2019 № 241, Решение Думы Черниговского района Приморского края от 26.02.2015 № 146-НПА), судебная коллегия установила, что норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма составляет 18 кв.м. (в г.Владивостоке и г. Дальнегорске) и 15 кв.м. (с. Черниговка Приморского края), где спорными категориями граждан было приобретено жилье, а учетная норма для постановки на учет в качестве нуждающегося установлена в размере 13 кв.м. в г. Владивостоке, 14 кв.м. в г. Дальнегорске и 13 кв.м. в с. Черниговка Приморского края.

Пунктом 1 статьи 9 Закона Приморского края №389-КЗ предусмотрено, что общая площадь жилого помещения, приобретаемого за счет средств социальной выплаты, не может быть меньше учетной нормы площади жилого помещения, установленной в муниципальном образовании Приморского края, на территории которого приобретается жилое помещение.

Пунктом 24 Порядка № 319-па закреплено, что жилое помещение должно отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам и иным требованиям действующего законодательства, быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта. Не допускается строительство или приобретение жилого помещения, общая площадь которого дает основание для признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством Российской Федерации и Приморского края.

Актом выездной проверки от 30.04.2019 подтверждается, что граждане, получившие единовременные денежные выплаты на приобретение жилого помещения, приобрели в собственность жилые помещения, отвечающие всем нормам и требованиям действующего законодательства, общая площадь которых составляет не менее установленного в Приморском крае размера учетной нормы жилого помещения.

Из материалов дела следует, что размер субвенции, подлежащий к выплате гражданам, определен Департаментом в одинаковом размере для всех обратившихся с соответствующим заявлением в сумме 1 803 636 рублей из расчета (36 кв.м. * 50 101 рублей среднерыночной стоимости одного квадратного метра в Приморском крае, действовавшей в спорный период), что соответствует положениям пункта 3.1 статьи 23.2 Закона о ветеранах, пункту 1.3 Порядка № 319-па.

То обстоятельство, что указанные в акте лица, которым была произведена единовременная денежная выплата, рассчитанная исходя из общей площади 36 кв.м., фактически приобрели жилье общей площадью менее 36 кв.м., не свидетельствует о допущенных Департаментом нарушениях бюджетного законодательства.

Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает под собой выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается, что размер предоставленных Департаменту субвенций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан в 2018 году заявителем не превышен, нецелевого использования субвенций из федерального бюджета не установлено.

Принципы адресности и эффективности также соблюдены, поскольку субвенции направлены на социальную выплату конкретным лицам, результат - обеспечение жильем - достигнут, что подтверждается имеющимися в материалах дела договорами купли-продажи.

Факт предоставления лицами, обратившимися с заявлением о получении субвенции на приобретение жилья, всех необходимых документов, а также отсутствие нарушений в наличии и достоверности документов, послуживших основанием для записей в регистрах учета, отражен в акте проверки от 30.04.2019 и УФК не оспаривается.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что предоставление Департаментом единовременной выплаты на приобретение жилья в одинаковом размере свидетельствует о равной поддержке таких граждан и не может свидетельствовать о нарушении их прав. Обращений граждан о нарушении их прав в связи с получением субвенции на приобретение жилья не установлено, в связи с чем довод Управления о том, что Департаментом ухудшены жилищные права ветеранов относительно норм федерального законодательства отклоняется как несостоятельный.

Доводы УФК по Приморскому краю со ссылкой на заключение Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству от 27.06.2013 № 72 (4.1) по проекту Федерального закона № 205660-6 «О внесении изменений в статью 23.2 Федерального закона «О ветеранах» и пояснительную записку к нему, как доказательства того, что 36 кв.м. являются нормой предоставления жилья ветеранам, подлежат апелляционным судом отклонению, поскольку указанный проект не был поддержан и не относится к действующей редакции Закона о ветеранах.

Ссылка УФК на то, что в свидетельствах, удостоверяющих право гражданина на получение социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, выдаваемых Министерством в порядке статьи 8 Закона № 389-КЗ, указана норма площади жилого помещения в размере 36 кв.м., судебной коллегией отклоняется, поскольку данное обстоятельство не означает, что данная норма является нормой предоставления жилья. Размер денежной выплаты в силу подпункта 2 пункта 3 Закона о ветеранах, статей 7 и  9 (1) Закона № 389-ФЗ и пункта 1.3 Порядка № 319-па рассчитывается исходя из общей площади жилья 36 кв.м. и не зависит от площади фактически приобретенного жилья.

Согласно пункту 2.5 Порядка № 319-па строительство или приобретение жилого помещения осуществляется гражданами самостоятельно.

В случае если стоимость строительства или приобретения жилых помещений превышает размер единовременной денежной выплаты, определенный в соответствии с подпунктом 1.3 пункта 1 настоящего Порядка, доплата разницы производится гражданами за счет собственных и (или) заемных средств.

В случае, если стоимость строительства или приобретения жилых помещений, согласно представленных гражданином документов, менее размера предоставленной ему единовременной денежной выплаты, остаток средств единовременной денежной выплаты подлежит возврату в краевой бюджет.

Фактов приобретения лицами жилых помещений стоимостью менее размера предоставленной единовременной денежной выплаты проверкой не установлено.

На основании изложенного, судебная коллегия не усматривает в действиях Департамента (в настоящее время - Министерства) нарушений норм бюджетного законодательства, а также Закона о ветеранах, указанных в пункте 1 оспариваемого представления.

В свою очередь проверка доводов Министерства о незаконности пункта 2 оспариваемого представления в части выявления нарушения в порядке перечислений единовременной денежной выплаты не на банковские счета граждан-получателей, а продавцам жилых помещений, показала, что арбитражный суд правомерно признал их несостоятельными в силу следующего.

Из положений пункта 3.1 статьи 23.2 Закона о ветеранах следует, что обеспечение жильем граждан, указанных в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи и нуждающихся в улучшении жилищных условий, может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения.

При этом, в силу пункта 11 статьи 23.2 Закона о ветеранах определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.

Как уже было установлено, в целях реализации пункта 11 статьи 23.2 Закона о ветеранах, и как следствие мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края, принят Закон Приморского края № 389-КЗ и Постановлением Администрации Приморского края утвержден Порядок №319-па.

Согласно статье 9 (1) Закона № 389-КЗ, регламентирующей обеспечение граждан жилыми помещениями на средства единовременной денежной выплаты, единовременная денежная выплата предоставляется гражданам, указанным в частях 1, 3 и 5 статьи 1 настоящего Закона, на основании их письменного заявления с указанием цели использования единовременной денежной выплаты и реквизитов счета, открытого гражданином в кредитной организации.

Единовременная денежная выплата перечисляется уполномоченным органом на указанный гражданином счет в течение 10 рабочих дней со дня поступления бюджетных средств на лицевой счет уполномоченного органа. Порядок обеспечения граждан единовременной денежной выплатой устанавливается Правительством Приморского края (пункт 5 статьи 9 (1) Закона № 389-КЗ).

Порядком №319-па также предусмотрено, что для предоставления единовременной денежной выплаты граждане (или их законные представители) обращаются в орган местного самоуправления муниципального образования Приморского края по месту постановки их на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений с письменным заявлением, в котором указываются цель получения единовременной денежной выплаты и реквизиты банковского счета, открытого гражданином в кредитной организации для перечисления единовременной денежной выплаты (далее - банковский счет гражданина) (пункт 2.1).

Согласно пункту 2.2 Порядка № 319-па Департамент труда и социального развития Приморского края заключает с кредитными организациями, в которых открыты банковские счета граждан, соглашения о порядке обслуживания единовременной денежной выплаты, в которых предусматривает условия зачисления единовременной денежной выплаты на банковский счет гражданина и ее списания, а также ежемесячное представление информации о списании единовременной денежной выплаты.

Перечисление единовременной денежной выплаты с банковского счета гражданина производится кредитной организацией на основании договора банковского счета, заключенного кредитной организацией с гражданином, и соглашения о порядке обслуживания единовременной денежной выплаты, заключенного кредитной организацией с департаментом (пункт 2.7).

Единовременная денежная выплата считается предоставленной с момента ее перечисления ГКУ Приморское казначейство на банковский счет гражданина (пункт 2.10).

Таким образом, анализ указанных норм права позволяет прийти к выводу о том, что единовременная денежная выплата должна перечисляться непосредственно на счет граждан - получателя данной выплаты.

Между тем, выездной проверкой были установлены случаи перечисления Департаментом единовременной денежной выплаты не на банковские счета граждан - получателей единовременной денежной выплаты, а продавцу, указанному в договоре купли-продажи, на основании которого осуществлена государственная регистрация права собственности на приобретаемые помещения.

Довод Министерства о том, что обеспечение жильем граждан, указанных в частях 1, 3 и 5 статьи 1 Закона № 389-КЗ, производилось на основании статьи 9 данного Закона, частью 2 которой предусмотрено, что социальная выплата перечисляется уполномоченным органом на расчетный счет продавца жилого помещения, указанный в договоре купли-продажи жилого помещения, в течение 10 рабочих дней со дня поступления бюджетных средств на лицевой счет уполномоченного органа, судебная коллегия отклоняет по следующим основаниям.

Статьей 9 Закона № 389-КЗ регламентирован порядок приобретения жилого помещения на средства социальной выплаты, в то время как обеспечение граждан жилыми помещениями на средства единовременной денежной выплаты предусмотрено специальной нормой - статьей 9 (1) указанного Закона.

Принимая во внимание, что федеральным законодательством, а именно статьей 23.2 Закона о ветеранах, предусмотрена конкретная мера социальной поддержки в виде единовременной денежной выплаты, законодатель субъекта Российской Федерации в статье 9 (1) Закона № 389-КЗ и принятом в его исполнение Постановлении №319-па установил порядок перечисления единовременной денежной выплаты именно на счет гражданина - получателя, перечисление единовременной денежной выплаты на счет продавца, указанного в договоре купли-продажи, на основании которого осуществлена государственная регистрация права собственности на приобретаемые помещения, противоречит положениям пункта 11 статьи 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», статьи 9(1) Закона № 389-КЗ и пунктов 2.2, 2.6, 2.7 Порядка № 319-па.

Таким образом, отраженное в пункте 2 оспариваемого представления нарушение в действиях Департамента положений пункта 11 статьи 23.2 Закона № 5-ФЗ, пунктов 2.2, 2.6, 2.7 Порядка № 319-па нашло свое подтверждение материалами дела.

В свою очередь, рассмотрев доводы Министерства о том, что пункт 1 оспариваемого представления не содержит указание о том, какое обязательное требование нарушено заявителем, что является нарушением утвержденной формы и требований к содержанию документов, составляемых Управлением, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

УФК по Приморскому краю в силу положений Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» является органом, осуществляющим деятельность по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» утверждены «Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (далее – Правила № 1092).

Согласно пункту 1 названных Правил, они определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Положением подпункта «г» пункта 10 Правил № 1092 установлено, что должностные лица Федерального казначейства, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право направлять представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 75 Правил № 1092 должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний.

В случае неисполнения представления и (или) предписания Федеральное казначейство (его территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следовательно, представления, выдаваемые УФК по Приморскому краю, должны отвечать критерию исполнимости.

Из материалов дела следует, что оспариваемое представление содержит выводы о допущенных Департаментом двух нарушениях законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих расходование средств субвенций гражданами, получившими единовременные денежные выплаты на приобретение жилого помещения, а именно участниками Великой Отечественной войны, лицом, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», членами семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны.

В частности, в пункте 1 представления установлено нарушение положений статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 пункта 1 статьи 15, подпункта 3 пункта 1 статьи 18, подпункта 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», выразившееся в обеспечении жильем вышеназванных граждан площадью менее установленной нормы 36 кв.м. при расходовании средств федерального бюджета в полном объеме исходя из нормы 36 кв.м. и среднерыночной стоимости одного квадратного метра в Приморском крае в размере 50 101 рублей.

Между тем, статья 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Согласно приложению № 10 к Приказу Федерального казначейства от 29.07.2016 № 12н «Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (действовавшему в период вынесения оспариваемого представления) в разделе «Нарушенные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств (со ссылками на соответствующие пункты, части, статьи)» в табличной части представления должны быть указаны, в обязательном порядке, нарушенные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств «со ссылками на соответствующие пункты, части, статьи», указанные реквизиты указываются в зависимости от построения нормативного правового акта (либо пункты, либо части, либо статьи).

Однако, в нарушение Приказа № 12н УФК не указало какую конкретную часть и пункт статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушил Департамент.

Принимая во внимание вышеизложенные выводы относительно отсутствия со стороны Департамента нарушения как бюджетного законодательства, так и Закона о ветеранах при обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной Войны, обстоятельства которого изложены в пункте 1 представления, судебная коллегия признает обоснованной и подлежащей удовлетворению апелляционную жалобу Министерства в указанной части о том, что пункт 1 представления УФК по Приморскому краю от 03.06.2019 № 20-22-25/22-5623 не соответствует нормам действующего законодательства.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания в отказе в удовлетворения заявленных требований о признании недействительным и отмене пункта 1 оспариваемого представления УФК по Приморскому краю.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Таким образом, исходя из неправильного применения судом первой инстанции норм материального права, суд апелляционной инстанции в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает решение суда подлежащим отмене в части с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований Министерства о признании недействительным и отмене пункта 1 оспариваемого представления УФК по Приморскому краю от 03.06.2019
№ 20-22-25/22-5623.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом не рассматривается, поскольку обе стороны освобождены от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 12.11.2019  по делу №А51-15954/2019 отменить в части.

Признать недействительным пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Приморскому краю от 03.06.2019 № 20-22-25/22-5623, как не соответствующее Федеральному закону от 12.01.1995 №5-ФЗ "О ветеранах", Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В остальной части решение Арбитражного суда Приморского края от 12.11.2019 по делу №А51-15954/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.