Пятый арбитражный апелляционный суд
ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001
тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98
http://5aas.arbitr.ru/
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции
г. Владивосток Дело | № А24-5011/2017 |
20 февраля 2018 года |
Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2018 года.
Постановление в полном объеме изготовлено февраля 2018 года .
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Е.Л. Сидорович,
судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю,
апелляционное производство № 05АП-603/2018
на решение от 22.12.2017
судьи Сакуна А.М.
по делу № А24-5011/2017 Арбитражного суда Камчатского края
по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи» (ИНН 4101041931, ОГРН1024101029435)
к Управлению Федерального казначейства по Камчатскому краю (ИНН 4101120541, ОГРН 1074101007793)
о признании недействительным предписания от 13.06.2017 № 38-24-06/12-96, третьи лица: Министерство здравоохранения Камчатского края и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Камчатского края,
при участии:
от УФК по Камчатскому краю: не явились;
от ГБУЗ Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи»: Гудко Н.А., доверенность от 09.01.2018 сроком по 31.12.2018, паспорт;
от Министерства здравоохранения Камчатского края: Остринская Л.В., доверенность от 16.02.2018 сроком по 31.12.2018, паспорт;
от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Камчатского края: не явились,
УСТАНОВИЛ:
государственное бюджетное учреждение здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи» (далее – заявитель, ГБУ ЗКК «ПетропавловскКамчатская городская станция скорой медицинской помощи», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ) о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление, УФК по Камчатскому краю) от 13.06.2017 № 38-24-06/12-96.
Определением суда от 28.11.2017 к участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство здравоохранения Камчатского края и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Камчатского края (далее – третьи лица).
Решением суда от 22 декабря 2017 года заявленные требования были удовлетворены, предписание Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю от 13.06.2017 № 38-24-06/12-96 признано недействительным.
Не согласившись с судебным актом, УФК по Камчатскому краю обжаловало его в апелляционном порядке.
Ссылаясь на Постановление Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 04.09.1964 № 380/П-18 "Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" заявитель жалобы указывает, что для Камчатской области утвержден коэффициент к заработной плате 1,6. В соответствии с Законом Камчатского края от 29.12.2014 № 561 «О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в Камчатском крае и работающих в государственных органах Камчатского края, краевых государственных учреждениях» (далее – Закон № 561) такой коэффициент к заработной плате установлен в размере 1,8. При этом, в Законе № 561 установлено, что данные выплаты являются расходными обязательствами Камчатского края за счет средств краевого бюджета, что, как указывает УФК в апелляционной жалобе, исключает возможность финансирования выплат заработной платы работникам государственного бюджетного учреждения здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи» за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Камчатского края. По мнению УФК, Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения, установленные Федеральным фондом ОМС приказом от 18.11.2014 № 200 «О установлении Требований к структуре и содержанию тарифного соглашения» (далее – Требования), не содержат показатели расходования средств обязательного медицинского страхования на выплату повышенного коэффициента к заработной плате.
Казначейство настаивает на том, что выплата повышенного районного коэффициента к заработной плате в размере 0,2 не должна осуществляться за счет средств субвенций и должна осуществляться за счет средств краевого бюджета, в связи с чем считает, что учреждение неправомерно выплатило работникам 8 516 062 руб. 11 копеек., что послужило основанием для вынесения оспариваемого Предписания.
Отстаивая свою позицию относительно полномочий УФК в отношении вынесения предписания учреждению здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи», УФК по Камчатскому краю ссылается на часть1 статьи 266.1 БК РФ, согласно которой объектами государственного финансового контроля являются, в том числе, государственные учреждения, юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи», а также Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Камчатского края и Министерство здравоохранения Камчатского края против доводов жалобы возражают, считают решение суда законным и обоснованным.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.
Управлением Федерального казначейства по Камчатскому краю на основании приказа от 03.04.2017 № 131 «О назначении контрольного мероприятия» (т. 3, л. д. 20–21) в период с 05.04.2017 по 12.05.2017 в отношении Учреждения проведена выездная проверка использования средств из федерального бюджета и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию мероприятий подпрограмм государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения».
По результатам данного контрольного мероприятия был составлен акт выездной проверки учреждения от 12.05.2017, в котором отражено, что в проверяемом периоде средства из федерального бюджета в Учреждение не поступали (т. 3, л. д. 29), неправомерно выплачено заработной платы работникам Учреждения в 2016 году в результате неверного применения северного коэффициента в размере 1,8, тогда как следовало применять северный коэффициент в размере 1,6 при начислении заработной платы в сумме 8 516 062 руб. 11 коп. (т. 2, л. д. 58).
Не согласившись с актом проверки от 12.05.2017 Учреждение направило акт разногласий от 25.05.2017.
13.06.2017 УФК по Камчатскому краю было вынесено предписание № 38-24-06/12-96 на основании статей 269.2, 270.2 БК РФ о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации в сумме 8 516 062 руб. 11 коп. (т. 1, л. д. 15–80).
Не согласившись с вынесенным УФК по Камчатскому краю предписанием от 13.06.2017 № 38-24-06/12-96, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Удовлетворяя требования Учреждения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у УФК по Камчатскому краю полномочий по выдаче предписания государственному бюджетному учреждению здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи», поскольку данное учреждение не является объектом государственного финансового контроля.
В соответствии со статьёй 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 7 Порядка осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.1 1.2013 № 1092, объектами государственного финансового контроля в финансово-бюджетной сфере являются:
- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
Согласно статье 6 БК РФ получателем бюджетных средств являются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счёт средств соответствующего бюджета. Статьёй 152 БК РФ установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса. При этом медицинские организации, являющиеся государственными бюджетными учреждениями, в соответствии с указанными нормами не относятся к получателям бюджетных средств и участникам бюджетного процесса. Таким образом, Государственное учреждение здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи» (далее - Учреждение, Истец) не является получателем бюджетных средств и участником бюджетного процесса и в соответствии с действующим бюджетным законодательством не может получать и не получало бюджетные средства из Федерального ФОМС.
Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ).
Из части 2 статьи 9 Закона № 326-ФЗ следует, что участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.
Согласно статье 15 Закона № 326-ФЗ медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.
В соответствии со статьей 28 Закона об ОМС, пунктом 2.8. Типового договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, утверждённого приказом Минздравсоцразвития России от 09.09.2011 № 1030, целевые средства страховой медицинской организации формируются за счёт:
1)средств, поступивших от территориального фонда на финансовое обеспечение обязательного медицинского страхования в соответствии с договором о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
2)средств, поступивших из медицинских организаций в результате применения к ним санкций за нарушения, выявленные при проведении контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи;
3) средств, поступивших от юридических или физических лиц,
причинивших вред здоровью застрахованных лиц, в части сумм, затраченных
на оплату медицинской помощи.
Таким образом, Законом об ОМС не предусмотрено формирование целевых средств страховых медицинских организаций за счёт субвенций из Федерального ФОМС.
Частью 1 статьи 38 Закона об ОМС, пунктом 1 Типового договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, утверждённого Приказом Минздравсоцразвития России от 09.09.2011 № 1030н, установлено, что территориальный фонд принимает на себя обязательства по финансовому обеспечению деятельности страховой медицинской организации в сфере ОМС, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам в соответствии с условиями, установленными в территориальной программе ОМС, за счет целевых средств.
Медицинские организации не являются получателями бюджетных средств и не получают средства субвенции из бюджета Федерального ФОМС. Для медицинских организаций средства, полученные от страховой медицинской организации по договору на оказание и оплату медицинской помощи, являются оплатой за оказанные медицинские услуги по гражданско-правовому договору.
В 2016 году оказание бесплатной медицинской помощи по ОМС гражданам и её оплата осуществлялись на основании договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенных Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Камчатского края «Петропавловск-Камчатская городская станция скорой медицинской помощи» (далее - Медицинская организация):
-с АО «Страховая компания «СОГАЗ-Мед» - договор от 11.01.2013 № 19 (далее - договор от 11.01.2013 № 19);
-с ООО «Страховая компания ДАЛЬ-РОСМЕД» - договор от 09.01.2013 № 052/2013 (далее - договор о 09.01.2013 № 052/2013).
Согласно части 2 статьи 39 Закона об ОМС, пункту 1 договора от 11.01.2013 № 19, пункту 1 договора от 09.01.2013 № 052/2013 медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы ОМС, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой ОМС.
Пунктом 5.10 договора от 11.01.2013 № 19 и пунктом 5.10 договора от 09.01.2013 № 052/2013 установлена обязанность Медицинской организации использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь в соответствии с территориальной программой ОМС.
Частью 4.3 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края на 2016 год, утверждённой постановлением Правительства Камчатского края от 25.01.2016 № 19-П (далее - Территориальная программа на 2016 год), установлено, что порядок формирования и структура тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС устанавливаются в соответствии с Законом об ОМС.
Так, частью 7 статьи 35 Закона об ОМС установлен перечень расходов, включаемых в структуру тарифа, в том числе расходы на заработную плату, которые может осуществлять медицинская организация за счёт средств ОМС.
При этом требования к составным частям заработной платы или к определённой системе оплаты труда, в соответствии с которой медицинскими организациями может выплачиваться заработная плата работникам за счёт средств ОМС, ни Законом об ОМС, ни Территориальной программой ОМС, ни Требованиями к структуре и содержанию тарифного соглашения, утверждёнными приказом Федерального фонда ОМС от 18.11.2014 № 200 (далее - Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения), не установлены.
Согласно части 4.4 Территориальной программы на 2016 год тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются соглашением об установлении тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию между Министерством здравоохранения Камчатского края, территориальным фондом обязательного медицинского страхования Камчатского края, представителями страховых медицинских организаций, медицинских профессиональных некоммерческих организаций, профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), включенными в состав комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования.
Методика расчёта тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию утверждена приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 № 158н в составе Правил обязательного медицинского страхования (раздел XI) (далее - Правила ОМС). Указанной методикой (пункт 158.4 Правил ОМС) установлено, что при формировании тарифов на оплату медицинской помощи затраты на оплату труда определяются в соответствии с действующей системой оплаты труда, включающей, в том числе и районные коэффициенты к заработной плате, установленные в соответствующей местности.
Таким образом, вывод УФК по Камчатскому краю об отсутствии в Территориальной программе ОМС на 2016 год, являющейся составной частью Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края на 2016 год, утверждённой постановлением Правительства Камчатского края от 25.01.2016 № 19-П, показателей расходования средств ОМС на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате, является необоснованным.
Согласно части второй статьи 313 Трудового кодекса Российской Федерации дополнительные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.
Таким образом, выплата районного коэффициента лицам, работающим в районах Крайнего Севера доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, определяется системой оплаты труда, действующей в организации.
Частью 3 статьи 1, частью 4 статьи 3 Закона Российской Федерации 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее - Закон РФ о гарантиях и компенсациях) установлено, что гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем.
Согласно части 5 статьи 4 Закон РФ о гарантиях и компенсациях гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, осуществляются за счет средств работодателя.
Действующее трудовое законодательство ставит применение районного коэффициента в зависимость от того, из каких источников финансируется организация. Поскольку Медицинская организация получает по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС средства ОМС, которые являются внебюджетными средствами, Медицинская организация имеет право самостоятельно устанавливать районный коэффициент, выплата которого осуществляется за счёт указанных средств. Ограничением являются пределы, установленные соглашением об установлении тарифов на оплату медицинской помощи.
Так, в соответствии с нормами трудового законодательства и во исполнениеКраевого трёхстороннего Соглашения между Правительством Камчатского края, Федерацией профсоюзов Камчатки и объединениями работодателей Камчатского края на 2014-2016 годы от 28.02.2014г. работникам Медицинской организации коллективными договорами от 23.10.2013г. и от 17.11.2016г. установлен районный коэффициент в размере 1,8 за работу в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Коллегия считает, средства ОМС, являющиеся средствами страхового обеспечения, могут распределяться медицинскими организациями в пределах утверждённой структуры тарифа по своему усмотрению, в связи с чем вывод, сделанный в соответствующем предписании УФК о необоснованной выплате повышенного районного коэффициента к заработной плате в размере 0,2 необоснован.
Медицинской организацией средства ОМС использованы на заработную плату в пределах установленной соглашением об установлении тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на 2016 год доли расходов на заработную плату, указанной медицинской организацией соблюдено условие о целевом использовании средств ОМС.
Вывод УФК о том, что за счет передаваемых из бюджета Федерального ФОМС субвенций не могут обеспечиваться расходные обязательства субъектов Российской Федерации, никак не может повлиять на порядок использования медицинской организацией оплаты за оказанные услуги, так как эти средства на этапе выплаты их страховой организацией учреждению не являются средствами Федерального ФОМС.
В соответствии с законом № 326 получателем субвенций будет являться Территориальный ФОМС. При этом коллегия отмечает следующее.
Согласно части 1 статьи 27 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон об ОМС) субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона об ОМС-полномочий (далее - субвенции) предоставляются в объёме, установленном федеральным законом о бюджете Федерального ФОМС на очередной финансовый год и на плановый период. Порядок и условия распределения и предоставления субвенций из бюджета Федерального ФОМС бюджетам территориальных фондов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 462 утверждены Правила распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования (далее - Правила).
Согласно пункту 2 Правил субвенции из бюджета Федерального ФОМС бюджетам территориальных фондов предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона об ОМС.
Из указанной нормы следует, что передаваемые из бюджета Федерального ФОМС субвенции обеспечивают расходные обязательства субъектов Российской Федерации.
Данная норма подтверждается также нормой части 2 статьи 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Частью второй статьи 6 Закона об ОМС установлено, что финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении переданных в соответствии с частью 1 статьи 6 полномочий, осуществляется за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального ФОМС бюджетам территориальных фондов ОМС. Поскольку получателями средств субвенции из Федерального ФОМС являются территориальные фонды ОМС, данная норма касается реализации указанных полномочий территориальными фондами ОМС и, соответственно, расходования средств субвенций территориальными фондами ОМС.
При указанных обстоятельствах, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Камчатского края от 22.12.2017 по делу №А24-5011/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.
Председательствующий | Е.Л. Сидорович |
Судьи | Л.А. Бессчасная Т.А. Солохина |
