АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru
г. Хабаровск
30 июня 2022 года № Ф03-2208/2022
Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2022 года.
Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2022 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Черняк Л.М.
судей Меркуловой Н.В., Филимоновой Е.П.
при участии:
от краевого государственного казенного учреждения «Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий»: ФИО1, представитель по доверенности от 11.04.2022 № 179; ФИО2, лично по приказу от 22.07.2020 № 41-л;
от Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю: представитель не явился;
рассмотрев в проведенном с использованием систем веб-конференции судебном заседании кассационную жалобу краевого государственного казенного учреждения «Камчатскийцентр по выплате государственных и социальных пособий»
на решение от 01.12.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2022
по делу № А24-4916/2021 Арбитражного суда Камчатского края
по заявлению краевого государственного казенного учреждения «Камчатскийцентр по выплате государственных и социальных пособий» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: просп. Победы, д. 27/1, <...>)
к Управлению Федерального казначейства по Камчатскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: ул. Ленинградская, д. 89, <...>)
о признании недействительным представления
установил: краевое государственное казенное учреждение «Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий» (далее – заявитель, КГКУ «Центр выплат», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю (далее – заинтересованное лицо, УФК по Камчатскому краю, Управление) от 26.08.2021 № 38-25-07/12-31.
Решением от 01.12.2021, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2022, в удовлетворении требований отказано.
Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 АПК РФ, по кассационной жалобе учреждения полагающего, что решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем просит их отменить, принять новый акт об удовлетворении заявленных требований.
В кассационной жалобе заявитель приводит доводы о соответствии своих действий по перечислению спорных денежных средств Порядку оказания материальной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, проживающим в Камчатском крае, утвержденного приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края (далее – Министерство) от 30.12.2014 № 1307-п, выполнению указаний Министерства, данных в конкретных приказах с указанием суммы, получателя денежных средств, реквизитов и назначения платежа. Оспаривает вывод судов о том, что предоставление в 2020 году единовременной выплаты отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае, в связи с днями воинской славы России, памятными и иными значимыми датами России (гражданам, которым присвоен статус «дети войны») по постановлению Правительства Камчатского края от 04.12.2019 № 506-П, является публичным нормативным обязательством. Выплата единовременной материальной помощи в трудной жизненной ситуации относится к публичным обязательствам учреждения, так как носят нерегулярный, эпизодический характер, в течение финансового года размер выплат может быть изменен, в связи с чем учреждение полагает правомерным применение кодов видов расходов по виду расхода «321» при осуществлении единовременных выплат материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, на реквизиты получателей денежных средств, указанные в личных заявлениях граждан. Учреждение полагает, что выводы судом о нецелевом использовании средств краевого бюджета не соответствуют представленным в дело доказательствам.
Управление в отзыве на кассационную жалобу доводы учреждения оспорило.
УФК по Камчатскому краю, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в его отсутствие.
Заслушав пояснения представителей учреждения, проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, а также правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд округа находит доводы кассационной жалобы обоснованными в силу следующего.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в период с 07.06.2021 по 24.06.2021 на основании приказа руководителя УФК по Камчатскому краю от 02.06.2021 № 237, приказа и.о. руководителя УФК по Камчатскому краю от 10.06.2021 № 261 в отношении КГКУ «Центр выплат» за проверяемый период – 2020 год проведена плановая выездная проверка по теме: «Проверка годовых отчетов об исполнении в 2020 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также исполнения субъектами Российской Федерации согласно приложению № 2 к постановлению Правительства Российской Федерации от 31.12.2019 № 1950 дополнительных обязательств, установленных в соответствии с пунктом 4 перечня обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, утвержденного приложением № 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 31.12.2019 № 1950».
В числе вопросов, подлежащих изучению в ходе проверки, в приказе от 02.06.2021 № 237 обозначена проверка использования средств бюджета Камчатского края на обеспечение мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.
В ходе проверки Управление пришло к выводу о нарушении учреждением требований, установленных частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ); пунктом 48.3.2.1 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утвержденного приказом Минфина России от 06.06.2019 № 85н (далее – Порядок № 85н); частью 1.3 Порядка оказания материальной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, проживающим в Камчатском крае, утвержденного приказом Минсоцразвития и труда Камчатского края от 30.12.2014 № 1307-п (далее – Порядок № 1307-п) в 2020 году, которые выразились в нецелевом использовании средств краевого бюджета, а именно:
средства на выплату материальной помощи, полагающиеся гражданину, перечислены на расчетный счет МУП Петропавловск-Камчатского городского округа «ТеплоЭлетроСетевая Компания» по заявке на кассовый расход от 17.06.2020 № 00016059 в сумме 84 000 руб., что не предусмотрено вышеуказанными нормативными правовыми актами;
средства на выплату материальной помощи гражданам перечислены по заявкам на кассовый расход за 2020 год с вида расходов 321 «Пособия, компенсации и иные социальные выплаты гражданам, кроме публичных нормативных обязательств» на расчетный счет ИП ФИО3 на общую сумму 14 910 руб., что не предусмотрено вышеуказанными нормативными правовыми актами;
единовременная выплата в связи с днем воинской славы России – День Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941– 1945 годов гражданам, которым присвоен статус «дети войны», являющаяся публичным нормативных обязательством Камчатского края, перечислялась по заявкам на кассовый расход за 2020 год с вида расхода 321 «Пособия, компенсации и иные социальные выплаты гражданам, кроме публичных нормативных обязательств», а именно по направлению расходов, предусмотренных объекту контроля на проведение тематических мероприятий, на общую сумму 1 275 000 руб. (нарушен пункт 48.3.1.3 Порядка № 85н).
Выводы Управления отражены в акте плановой выездной проверки от 24.06.2021.
По результатам проверки УФК по Камчатскому краю вынесено представление от 26.08.2021 № 38-25-07/12-31, согласно которому на КГКУ «Центр выплат» возложена обязанность по пунктам 1–3 представления принять меры по устранению причин и условий нарушений, а также указано, что информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, представить в УФК по Камчатскому краю в срок не позднее 01.11.2021.
Полагая, что указанное представление является недействительным (незаконным), нарушающим его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении требований суды верно руководствовались положениями статей 28, 38 БК РФ, определяющих один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - адресность и целевой характер бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).
При этом для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.
Вместе с тем судами не учтено, что учреждение самостоятельно не принимало решение об использовании бюджетных средств.
По смыслу статьи 6, части 1 статьи 168, части 4 статьи 170 АПК РФ арбитражный суд не связан правовой квалификацией спорных отношений, которую предлагают стороны, и должен рассматривать заявленное требование по существу исходя из фактических правоотношений, определив при этом круг обстоятельств, имеющих значение для разрешения спора и подлежащих исследованию, а также применимые в конкретном споре правовые нормы.
В абзацах втором и третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» разъяснено, что суд при принятии постановления самостоятельно определяет характер спорного правоотношения, возникшего между сторонами по делу, а также нормы законодательства, подлежащие применению, и может не применить законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 12 части 2 статьи 289 АПК РФ).
С учетом этого при определении пределов рассмотрения дела суд кассационной инстанции не связан правовым обоснованием доводов кассационной жалобы и возражений, представленных сторонами, и не ограничен в выводах, которые он делает по результатам проверки.
Основанием отмены или изменения судебного решения вышестоящим судом является неприменение закона, подлежащего применению (пункт 1 части 2 статьи 270 и пункт 1 части 2 статьи 288 АПК РФ).
Законом Камчатского края от 29.11.2019 № 396 «О краевом бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» Министерство социального развития и труда Камчатского края определено главным распорядителем бюджетных средств по реализации основного мероприятия 2.5 подпрограммы 2 «Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Камчатского края «Социальная поддержка граждан в Камчатском крае», утвержденной постановлением Правительства Камчатского края от 29.11.2013 № 548-П.
В соответствии с абзацем 39 статьи 6 БК РФ казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Из сведений Единого государственного реестра юридических лиц видно, что учредителем учреждения является Камчатский край, а органом государственной власти, который выступает от имени учредителя – Министерство социального благополучия и семейной политики Камчатского края (запись от 08.12.2020), которое изменило название с Министерства социального развития и труда Камчатского края с 02.11.2020).
Согласно второму абзацу пункта 1 статьи 161 БК РФ взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.
Учитывая установленные законом субъекта РФ полномочия Министерства суды необоснованно возложили на учреждение, выполняющее непосредственное указание своего учредителя и главного распорядителя бюджетных средств, ответственность за принятие Министерством решения о выделении средств бюджета конкретному получателю.
Кроме того суды не приняли во внимание, что оспариваемые расходы являются расходами именно самого Министерства, как главного распорядителя бюджетных средств, выдавшего указание учреждению на совершение финансовой операции с указанием конкретных реквизитов получателя.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах 2 - 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 БК РФ).
Приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.12.2014 № 1307-п утвержден Порядок оказания материальной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, проживающим в Камчатском крае.
Указанным Порядком установлено, что оказание материальной помощи на цели, указанные в части 1.3 настоящего Порядка, осуществляется Министерством социального развития и труда Камчатского края через Краевое государственное казенное учреждение «Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий» (пункт 1.4).
При этом рассмотрение заявлений граждан (их представителей) об оказании материальной помощи осуществляется Комиссией по социальным вопросам Министерства социального развития и труда Камчатского края, утвержденной приказом Министерства (далее - Комиссия), на основании представленных гражданами (их представителями) документов (пункт 1.5 Порядка № 1307-п).
Министерство на основании протокола Комиссии принимает решение об оказании материальной помощи и размере материальной помощи либо об отказе в ее оказании в течение 60 календарных дней со дня регистрации заявления гражданина (его представителя) в Министерстве (пункт 1.6 Порядка № 1307-п).
В случае принятия Министерством решения об оказании материальной помощи КГКУ «Центр выплат» в течение 5 рабочих дней со дня поступления средств на эти цели осуществляет перечисление денежных средств через учреждения и организации, осуществляющие доставку денежных средств в соответствии с заключенными Соглашениями, либо иным способом согласно заявлению гражданина (пункт 1.16 Порядка № 1307-п).
В случае принятия Министерством решения об оказании материальной помощи на частичную оплату стоимости услуг гостиницы гражданину выдается гарантийное письмо об оплате услуг гостиницы, в соответствии с которым ему предоставляются услуги гостиницы (пункт 4.7 Порядка № 1307-п).
В случае принятия Министерством решения об оказании материальной помощи гражданину в соответствии с заявлением выдается гарантийный талон на предоставление горячего питания из расчета 1 гарантийный талон в день в организациях общественного питания населения, предоставляющих горячее питание гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации (пункт 5.4 Порядка № 1307-п).
Пунктом 1.21 Порядка № 1307-п предусмотрено предоставление государственной услуги по принятию решения об оказании материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, проживающим в Камчатском крае, в порядке, установленном административным регламентом, утвержденным приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края.
Приложением к Приказу Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.06.2016 № 723-п утвержден Административный регламент предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по принятию решения об оказании материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, проживающим в Камчатском крае (далее – административный регламент).
Государственная услуга предоставляется министерством. Решение о предоставлении государственной услуги (отказе в предоставлении государственной услуги) принимается Комиссией по социальным вопросам министерства (далее - Комиссия) (пункт 19 Административного регламента).
Основанием для начала административной процедуры по рассмотрению заявления и определению права гражданина на предоставление государственной услуги, формированию выплатного дела является поступление министру зарегистрированного заявления и прилагаемых документов для наложения резолюции (пункт 84 административного регламента).
Рассмотренное руководителем заявление с резолюцией направляется секретарю Комиссии (пункт 85), секретарь Комиссии рассматривает заявление и документы гражданина, исходя из перечня, указанного соответственно в частях 34 - 44 и 46 настоящего Административного регламента, проверяет наличие и соответствие представленных гражданином документов требованиям настоящего Административного регламента, определяет право гражданина на предоставление государственной услуги, формирует выплатное дело получателя государственной услуги в электронном виде в течение 10 рабочих дней со дня регистрации заявления в министерстве (пункт 86 административного регламента).
Пунктом 90 административного регламента предусмотрено, что основанием для начала административной процедуры является результат рассмотрения секретарем Комиссии заявления и сведений (документов), предусмотренных в частях 34 - 44, 46 и 50 настоящего Административного регламента, и поступление их и проекта решения о предоставлении или отказе в предоставлении государственной услуги.
Комиссия в течение 55 календарных дней со дня регистрации заявления гражданина в Министерстве рассматривает представленные секретарем Комиссии проекты решений о предоставлении (в отказе в предоставлении) государственной услуги, и принимает соответствующее решение о предоставлении государственной услуги (об оказании материальной помощи и размере материальной помощи либо об отказе в ее оказании) (пункт 91 административного регламента).
На основании решения Комиссии о предоставлении государственной услуги, секретарь Комиссии в течение 3 рабочих дней после принятия решения Комиссии завершает оформление протокола заседания Комиссии, списков и выплатных дел получателей государственной услуги, готовит проект приказа министерства об оказании материальной помощи и направляет их министру для подписания (пункт 93), министр рассматривает представленные секретарем Комиссии проект приказа, списки и выплатные дела получателей материальной помощи, и принимает соответствующее решение в срок до 2 рабочих дней со дня их поступления к нему (пункт 94 административного регламента).
Приказом врио Министра от 10.06.2020 № 777-п «Об оказании материальной помощи на частичную оплату (компенсацию) стоимости услуг гостиницы» учреждению предписано произвести выплаты из средств, предусмотренных Законом Камчатского края от 29.11.2019 № 396 «О краевом бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» Министерству на реализацию основного мероприятия 2.5 подпрограммы 2 «Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Камчатского края «Социальная поддержка граждан в Камчатском крае», утвержденной постановлением Правительства Камчатского края от 29.11.2013 № 548-П, на расчетный счет муниципального унитарного предприятия Петропавловск-Камчатского городского округа «ТеплоЭлектроСетевая Компания», согласно личному заявлению гражданина.
В приложении к приказу – список граждан на получение материальной помощи на частичную оплату стоимости услуг гостиницы – указаны фамилия, имя, отчество, дата рождения гражданина, период проживания, размер материальной помощи, а также реквизиты получателя.
Приказом врио Министра от 08.09.2020 № 1210-п «Об оказании материальной помощи на оплату стоимости горячего питания» учреждению предписано произвести выплаты из средств, предусмотренных Законом Камчатского края от 29.11.2019 № 396 «О краевом бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» Министерству на реализацию основного мероприятия 2.5 подпрограммы 2 «Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Камчатского края «Социальная поддержка граждан в Камчатском крае», утвержденной постановлением Правительства Камчатского края от 29.11.2013 № 548-П, на расчетный счет ИП ФИО3 (кафе-бистро «Столовка») согласно личным заявлениям граждан.
В приложении к приказу – список граждан на получение материальной помощи на оплату стоимости горячего питания – указаны фамилия, имя, отчество, дата рождения граждан, адрес проживания, размер материальной помощи, а также реквизиты получателя.
Поскольку основанием для перечисления учреждением бюджетных средств получателям явились вышеназванные приказы Министерства, вывод Управления о нарушении учреждением положений Порядка № 1307-п в части перечисления денежных средств оказавшим услуги лицам, а не гражданину, нуждающемуся в материальной помощи, противоречит положениям пунктов 1.16, 4.7, 5.4 Порядка № 1307-п.
Также признается противоречащим определению публичного нормативного обязательства, данному в статье 6 БК РФ, вывод Управления о квалификации единовременной выплаты в связи с днем воинской славы России – День Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941– 1945 годов гражданам, которым присвоен статус «дети войны», в связи с чем учреждением не нарушен 48.3.1.3 Порядка № 85н.
Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Части 1 и 3 статьи 286 АПК Российской Федерации регулируют пределы рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции, а пункт 2 части 1 статьи 287 этого же Кодекса позволяет суду по результатам рассмотрения дела в кассационном порядке вынести новое решение, не направляя дело на новое рассмотрение, если фактические обстоятельства установлены нижестоящими судами правильно, но ими была допущена ошибка в толковании и применении норм права.
Тем самым оспариваемые нормы устанавливают процессуальные гарантии права на судебную защиту, обеспечивают исправление в кассационном порядке возможных ошибок, допущенных нижестоящими судами.
Если допущенные нарушения могут быть устранены в суде кассационной инстанции, то в целях рассмотрения дела в разумный срок, не передавая его на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и принять новый судебный акт на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ.
Учитывая, что судами установлены фактические обстоятельства по делу, но была допущена ошибка в толковании и применении норм права, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в силу части 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене.
Принимая во внимание отсутствие необходимости установления новых юридически значимых обстоятельств и их доказывания, суд кассационной инстанции считает возможным, исходя из полномочий, установленных пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, принять новое решение об удовлетворении заявления учреждения.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 01.12.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2022 по делу № А24-4916/2021 Арбитражного суда Камчатского края отменить.
Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю от 26.08.2021 № 38-25-07/12-31.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Л.М. Черняк
Судьи Н.В. Меркулова
Е.П. Филимонова
