Постановление АС Архангельской области от 31.10.2017 № А05-3944/17

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2017 года 31 октября 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено ноября 2017 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Докшиной А.Ю., Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

         при участии от Администрации Осиповой Т.В. по доверенности от 17.05.2017 № 2705,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счётной палаты муниципального образования «Няндомский муниципальный район» на решение Арбитражного суда Архангельскойобласти от 22 августа 2017 года по делу № А05-3944/2017 (судья Калашникова В.А.),

у с т а н о в и л:

Администрация муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН 2901415954 , ИНН 2918003087; место нахождения: 164200, Архангельская обл., г. Няндома, ул. 60-лет Октября, д. 13; далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельскойобласти с заявлением к Контрольно-счётной палате муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН 2918000665 , ИНН 1132918000665;место нахождения: 164200, Архангельская обл.,
г. Няндома, ул. 60-лет Октября, д. 13; далее – КСП) о признании недействительным представления от 22.02.2017, а также обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено государственное автономное учреждение Архангельской области «Архангельский региональный центр по ценообразованию в строительстве» (далее – ГАУ АО «АРЦЦС»).

Решением суда от 22 августа 2017 года заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

Полагая выводы суда не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, КСП обжаловала решение в апелляционный суд. В обоснование указала на то, что для расчёта объёма твёрдых бытовых отходов (далее – ТБО) необходимо применять показатель плотности 300 кг/м³, установленный именно для этого вида мусора Рекомендациями по определению норм накопления ТБО, утверждёнными Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 09.02.1982. Показатель плотности 650 кг/м³, исходя из которого Администрация оплатила услуги предпринимателя Тюльпина И.В. по вывозу ТБО, применяется для расчётов строительного мусора. В свою очередь согласно Закону Архангельской области от 18.03.2013 № 634-38-ОЗ «Об обращении с отходами производства потребления на территории Архангельской области» (далее – Закон
№ 634-38-ОЗ) строительные отходы должны вывозиться еженедельно лицами, производящими строительство, реконструкцию, разборку или снос зданий, строений, сооружений, а потому Администрация не имела правовых оснований оплачивать услуги по вывозу строительного мусора.

В отзыве Администрация отклонила изложенные в жалобе доводы.

Третье лицо представило мнение, в котором также выразило согласие с решением суда.

Податель жалобы и третье лицо извещены надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей не направили, поэтому дело рассмотрено без их участия на основании статей 123, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)

Заслушав объяснения представителя Администрации, исследовав письменные доказательства, имеющиеся в материалах дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как видно из представленных документов, на основании распоряжения руководителя КСП от 09.12.2016 № 58 должностными лицами ответчика в период с 19.12.2016 по 31.01.2017 проведена проверка целевого использования бюджетных средств, выделенных из резервного фонда губернатора Архангельской области для выполнения работ по уборке, вывозу и утилизации мусора на территории муниципального образования «Няндомское» за 2015 год.

Проверкой установлено, что распоряжением Правительства Архангельской области от 08.09.2015 № 280-рп «О выделении средств из резервного фонда Правительства Архангельской области Министерству топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (для муниципального образования «Няндомский муниципальный район»)» выделены средства в размере 1 499 987 руб. 68 коп. на выполнение работ по уборке, вывозу и утилизации мусора на территории муниципального образования «Няндомское» (т. 3, л. 8).

По результатам проведённого в 2015 году электронного аукциона и на основании протокола рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе Администрацией заключён муниципальный контракт от 20.10.2015                             № 0124300020515000069_193945 с предпринимателем Тюльпиным И.В. на сумму 1 499 987 руб. 68 коп., по условиям которого исполнитель обязался выполнить работы по уборке накопленного мусора и санитарной очистке территории муниципального образования «Няндомское». Согласно локальному сметному расчёту, являющемуся неотъемлемой частью контракта, объём мусора, который необходимо собрать и вывезти на полигон ТБО, определён в размере 5311,5 м³ (т. 2, л. 95-106).

В установленный контрактом срок работы по уборке мусора и санитарной очистке территории были выполнены и приняты заказчиком без замечаний
(т. 2, л. 107, 108). Оплата произведена Администрацией путём перечисления денежных средств обществу платёжными поручениями от 15.12.2015 № 830755, от 24.12.2015 № 52841, от 29.12.2015 № 145875 (т. 2, л. 129-131).

В ходе проверки КСП не выявила расхождений в объёме вывезенного мусора, однако не согласилась с расчётом цены контракта. По мнению проверяющих, Администрацией неверно произведён перерасчёт объёма мусора в массу, ошибка допущена при применении показателя плотности ТБО: по расчёту Администрации вес мусора составил 3452,475 тонны исходя из показателя плотности ТБО 650 кг/м³,по данным КСП вес мусора –
1593,45 тонны исходя из показателя плотности ТБО 300 кг/м³. Позиция КСП основана на Рекомендациях по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утверждённых Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 09.02.1982, согласно которым для ТБО установлен показатель плотности 300 кг/м³.

Соответственно КСП пришла к выводу о том, что стоимость выполненных обществом работ должна составлять 993 922 руб. 26 коп., что на 506 077 руб. меньше, чем ему фактически оплачено, бюджетные средства в указанной сумме израсходованы необоснованно.

По результатам проверки составлен акт от 31.01.2017 и вынесено представление от 22.02.2017, в котором Администрации указано на необходимость принятия мер по возврату в бюджет муниципального образования «Няндомское» денежных средств в размере 506 077 руб., оплаченных по муниципальному контракту от 20.10.2015
№ 0124300020515000069_193945 с предпринимателем Тюльпиным И.В., и требование проинформировать КСП о принятых мерах в течение одного месяца с момента получения представления (т. 1, л.36, 43-48).

Не согласившись с указанным представлением, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В части 2 статьи 9 указанного Закона к основным полномочиям контрольно-счётного органа муниципального образования отнесены контроль за исполнением местного бюджета (пункт 1); организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4).

Деятельность КПС регламентируется Положением о Контрольно-счётной палате муниципального образования «Няндомский муниципальный район».

В целях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Администрация является соответствующим объектом муниципального финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причинённого вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счётный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Оспариваемое Администрацией представление КСП обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку содержит властные указания по устранению выявленных проверкой нарушений, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определённых действий, в том числе связанных с его экономической деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. Такое представление подлежит обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ, что следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2015
№ 309-КГ15-18071.

Как следует из акта проверки КСП от 31.01.2017, целью контрольного мероприятия являлась проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных из резервного фонда губернатора Архангельской области для выполнения работ по уборке, вывозу, утилизации мусора на территории муниципального образования «Няндомское».

В силу статьи 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определённым утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 БК РФ).

Принцип эффективности использования бюджетных средств, закреплённый статьёй 34 БК РФ, предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

Обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований возложена на получателя бюджетных средств статьёй 162 БК РФ.

Пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» судам предложено учитывать при оценке соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В данном случае КСП не установлено фактов нецелевого использования бюджетных средств. Доказательств неэффективного использования бюджетных ассигнований также не представлено.

КСП настаивает на определении стоимости выполненных работ по муниципального контракту исходя из показателя плотности, установленного для ТБО.

Однако согласно распоряжению Правительства Архангельской области от 08.09.2015 № 280-рп денежные средства из резервного фонда Правительства Архангельской области в размере 1 499 987 руб. 68 коп. выделены на выполнение работ по уборке, вывозу и утилизации мусора на территории муниципального образования «Няндомское».

Данное распоряжение принято в целях исполнения решений Няндомского районного суда Архангельской области от 14.08.2014 по делу № 2-899/2014, от 10.10.2014 по делу № 2-1041/2014, от 08.12.2014 по делу № 2-1199/2014, от 15.12.2014 по делу № 2-1051/2014 (т. 2, л. 29-63).

Как следует из указанных судебных актов, а также акта проверки от 08.09.2014 и фотоматериалов к нему, справки от 11.09.2014 по результатам проверки, проведённой прокуратурой Няндомского районного суда Архангельской области совместно с Управлением Роспотребнадзора по Архангельской области (т. 2, л. 64-88; т. 3, л. 24-28) на территории муниципального образования «Няндомское» выявлены многочисленные несанкционированные свалки мусора, накопленные в течение длительного периода времени и состоящие из смешения крупногабаритных отходов, старой мебели, твёрдых и жидких бытовых отходов, строительного мусора.

В законодательстве понятия «мусор» и «ТБО» не являются тождественными. ГОСТ Р 56195-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Услуги содержания придомовой территории, сбор и вывоз бытовых отходов. Общие требования» относит к мусору все виды отходов, в том числе строительные, образовавшиеся в результате самовольного (несанкционированного) сброса, грунтовые наносы, опавшая листва, ветки, а также иные предметы, нахождение которых на придомовой территории не предусмотрено проектом или архитектурно-планировочным решением
(пункт 3.4), к ТБО – отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовления пищи, упаковки товаров, уборки и текущего ремонта жилых помещений и другие отходы) (пункт 3.12).

Согласно пункту 1.7 Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования «Няндомское», утверждённых решением муниципального Совета муниципального образования «Няндомское» от 24.05.2013 № 30, под несанкционированной свалкой мусора понимается самовольный (несанкционированный) сброс (размещение) или складирование ТБО, крупногабаритного мусора (далее – КГМ), отходов производства и строительства, мусора, образовавшегося в процессе деятельности юридических или физических лиц на площади свыше 50 м² и объёмом свыше 30 м³; вывоз ТБО (КГМ) включает в себя выгрузку ТБО из контейнеров в спецавтотранспорт, загрузку мусора от индивидуальных жилых домов, мест временного хранения в машины для мусора, очистка контейнерных площадок и подъездов к ним от просыпавшегося мусора и транспортировка на объект размещения отходов.

Предметом рассматриваемого муниципального контракта являлись работы по уборке накопленного мусора и санитарной очистке территории муниципального образования «Няндомское». При этом в локальном сметном расчёте были предусмотрены работы по уборке мусора как путём сбора в мешки и погрузкой вручную, так и погрузка мусора посредством использования специальной техники.

Таким образом, ввиду разнородного характера отходов показатель плотности 300 кг/м³, установленный для ТБО, в данном случае неприменим.

Администрация при расчёте стоимости муниципального контракта использовала показатель плотности 650 кг/м³. При этом основывалась на положениях МДС 81-38.2004 «Указания по применению федеральных единичных расценок на ремонтно-строительные работы», утверждённые постановлением Госстроя России от 09.03.2004 № 37. Пунктом 4.10 названных Указаний установлена минимальная норма для определения объёмной массы строительного мусора 600 кг/м³ и отмечены дополнительные затраты, не включённые в предложенную норму, а именно затраты по погрузке и вывозке строительного мусора, которые должны определяться, исходя из действующих тарифов на перевозки грузов для строительства, массы мусора в тоннах и расстояний отвозки его от строительной площадки до места свалки с отражением затрат в локальных сметах.

Сметная документация к муниципальному контракту проверена
ГАУ АО «АРЦЦС» и выдано положительное заключение от 30.09.2015
№ 29-1-3-0414-15 (т. 1 л. 50-53).

Оснований подвергать сомнению мнение специалистов у суда не имеется, поскольку применённый в контракте показатель плотности согласуется и с нормами для различных видов отходов, установленными в Рекомендациях по определению норм накопления твёрдых бытовых отходов для городов РСФСР, на которые ссылается КСП. Например, среднее значение между показателями  для определения объёмной массы твёрдых и жидких бытовых отходов для неблагоустроенных жилых домов, а также строительного мусора составляет
562,5 кг/м³ (300 + 350 + 1000 + 600), что с учётом затрат по разбору свалок накопленного мусора, который складировался продолжительное время (более 3-7 лет), его погрузке, перевозке и выгрузке сопоставимо с применённым в контракте показателем плотности 650 кг/м³.

Суд первой инстанции правильно отметил, ссылаясь по положения статей 421 и 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки) устанавливаемые и регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Услуга по разбору свалок мусора и его вывозу не подлежит государственному регулированию. Данная услуга является конкурентной и её стоимость устанавливается сторонами на основании договора.

Материалами проверки подтверждено, что свалки отходов вывезены. По окончании произведённых работ по уборке мусора произведены осмотры мест, на которых ранее наблюдалось его скопление, о чём составлены соответствующие акты от 26.11.2015, 01.12.2015, 02.12.2015, а также заключение от 04.12.2015 комиссионной экспертизы результатов исполнения муниципального контракта (т. 2, л. 139-150; т. 3, л. 1-7).

Учитывая изложенное, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, доводам КСП дана полная в всесторонняя оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 22 августа
2017 года по делу № А05-3944/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счётной палаты муниципального образования «Няндомский муниципальный район» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцевсо дня его принятия.