1. В Земельном кодексе РФ глава о землях сельскохозяйственного назначения неспроста располагается первой среди глав, посвященных отдельным категориям земель: сельскохозяйственные земли являются наиболее важными и самыми ценными среди всех земель. В сельском хозяйстве земля выступает в качестве основного средства производства, при этом используется такое уникальное ее качество, как продуктивность - способность к воспроизводству сельскохозяйственных растений. Соответственно, законодательством установлен ряд особенностей, связанных с охраной таких земель, порядком предоставления и изъятия участков из данной категории земель, перевода их в другую категорию, осуществлением сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения.
Комментируемая статья не содержит детального определения земель сельскохозяйственного назначения; основной критерий отнесения земель к данной категории соответствует их основному целевому назначению - использование для нужд сельского хозяйства. При этом точного определения сельскохозяйственных нужд, как и собственно сельского хозяйства, в законодательстве также не существует; сельскохозяйственным производством, согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в целях данного Закона), признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Перечень продукции, относимой в соответствии с указанным Законом к сельскохозяйственной, утверждается Постановлением Правительства РФ.
Однако обычно в земельном законодательстве использование земли в сельскохозяйственных целях понимается шире: производство растениеводческой и животноводческой продукции любыми субъектами - и сельскохозяйственными организациями, и гражданами - и в любых объемах (в том числе если указанная продукция производится гражданами для собственного потребления), а также деятельность, обеспечивающая такое производство: например, сенокошение и пастьба скота, размещение сельскохозяйственных построек, подъездных путей, защитных лесонасаждений и т.п. В статье 78 комментируемого Кодекса указано более подробно, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Однако, как видим, исчерпывающего перечня таких целей не установлено, и установить их, видимо, невозможно, поскольку сельское хозяйство включает в себя многообразную деятельность - это и звероводство, и прудовое рыбоводство, и организация хранения производимой продукции, и ее первичной переработки, и многое другое.
Сельскохозяйственная деятельность может осуществляться не только на землях сельскохозяйственного назначения.
Так, например, земельные участки личных подсобных хозяйств делятся на приусадебные и полевые наделы (см. комментарий к ст. 78); первые находятся в черте населенного пункта, вторые - за этой чертой. Соответственно, данные земельные участки относятся к разным категориям земель и их правовой режим отличается.
На землях населенных пунктов - в городе, поселке, селе - в соответствии с градостроительными регламентами могут быть выделены территориальные зоны сельскохозяйственного использования, в которые входят, например, индивидуальные жилые дома с участками личных подсобных хозяйств, коллективные огороды, земельные участки расположенных на территории населенного пункта сельскохозяйственных организаций.
Главный принцип, по которому названные земли отделяются от земель сельскохозяйственного назначения, - это их нахождение в пределах границы населенного пункта, на что указано и в п. 1 комментируемой статьи. Согласно п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий; они не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Использование земельных участков в сельскохозяйственных целях на иных кроме сельскохозяйственного назначения категориях земель носит второстепенный по отношению к основному целевому назначению той или иной категории и чаще всего временный характер.
Так, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 85 ЗК РФ). Земли промышленности и иного специального назначения могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства (п. 6 ст. 87 ЗК РФ). На полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта свободные земельные участки могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования (подп. 3 п. 2 ст. 90 ЗК РФ), при этом в границах охранных зон в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта могут быть установлены запреты или ограничения на осуществление распашки земли и выпаса скота <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" // СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4385.
В соответствии с новым Лесным кодексом РФ (ст. 38) лесные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам для ведения сельского хозяйства - сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, пчеловодства, северного оленеводства, выращивания сельскохозяйственных культур и иной сельскохозяйственной деятельности; на таких лесных участках допускается размещение ульев и пасек, возведение изгородей, навесов и других временных построек.
К землям сельскохозяйственного назначения относятся не только земли, используемые для нужд сельского хозяйства, но и земли, предназначенные для этих целей: в составе данной категории земель имеется фонд перераспределения, в который входят земельные участки, права на которые граждан или юридических лиц по разным установленным законом причинам прекратились и которые подлежат предоставлению для сельскохозяйственного использования (см. комментарий к ст. 80). Кроме того, временно неиспользуемые земли, в частности занятые так называемыми неудобьями (например, оврагами), имеются в составе земельных участков, уже предоставленных для сельскохозяйственного использования, и подлежат вовлечению в хозяйственный оборот.
Земельный кодекс закрепляет лишь основные черты правового статуса земель сельскохозяйственного назначения, более подробно он урегулирован другими федеральными законами, основным из которых является Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Этот Закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность. Однако необходимо иметь в виду, что данный Закон не распространяется на участки из земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также занятые зданиями, строениями и сооружениями.
Отношения по поводу участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируют также Федеральные законы: от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 3 ноября 2006 г.), от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
Ряд вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения регулируется законодательством субъектов РФ. Большинством из них приняты специальные законы, в которых, в частности, устанавливаются: случаи бесплатной передачи гражданам на праве общей собственности земельных участков из сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования; перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли; случаи безвозмездного предоставления земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель, а также бесплатной передачи религиозным организациям земельных участков, предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования; цена, по которой сельскохозяйственные организации и лица, ведущие крестьянские (фермерские) хозяйства, могут приобрести в собственность земельные участки или права аренды земельных участков, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
При этом, согласно п. 5 ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", не допускается принятие субъектами РФ законов и иных нормативных актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому такие дополнительные правила и ограничения, если они содержатся в нормативном акте субъекта РФ, недействительны.
2. Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по своему составу и значению. В их составе есть, например, участки, занятые хозяйственными постройками аграрных предприятий, дорогами, а также неудобьями (овраги, балки, болота, гари). Поэтому законодательство разделяет сельскохозяйственные угодья и все остальные сельскохозяйственные земли.
Сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи и земли, занятые многолетними насаждениями) составляют основную и наиболее ценную часть земель сельскохозяйственного назначения. Это лучшие, продуктивные земли, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства, поэтому Земельным кодексом установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия (см. комментарий к ст. 85 ЗК РФ).
Кроме того, на сельскохозяйственных землях могут находиться водоемы и лесопосадки.
Такие водные объекты, как пруд и обводненный карьер, если они находятся на землях сельскохозяйственного назначения, включаются в состав этих земель, а не земель водного фонда. Согласно ст. 8 Водного кодекса РФ расположенные в границах земельного участка пруды и обводненные карьеры принадлежат на праве собственности тому же субъекту, которому принадлежит данный земельный участок (все остальные водные объекты находятся в федеральной собственности), и могут отчуждаться только вместе с земельным участком.
Понятия лесных насаждений Лесной кодекс РФ не определяет, но судя по тексту отдельных его статей (например, ст. 16) можно сделать вывод, что под ними понимаются деревья, кустарники и лианы в лесах. В соответствии с данным Кодексом леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. При этом использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (п. 2 ст. 6 ЛК РФ). Следовательно, если на землях сельскохозяйственного назначения располагаются леса, они используются для нужд сельского хозяйства, т.е. в данном случае приоритетным является ведение сельскохозяйственного производства, а леса исполняют главным образом функцию защиты земель от неблагоприятного воздействия посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности.
