1. Государственные или муниципальные нужды, которые могут стать основанием изъятия земельного участка, конкретизируются в ст. 49 ЗК РФ. Подчеркивается, что изъятие является исключительной мерой и может производиться в связи:
1) с выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2) с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
3) с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.
Также основания резервирования земельных участков в целях последующего изъятия установлены Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. N 281. В соответствии с ним можно выделить три группы оснований:
1) градостроительные основания, к которым можно отнести правила землепользования и застройки в населенных пунктах и проекты территориального планирования для всех иных категорий земель;
2) строительные основания, связанные с проектированием, размещением и эксплуатацией зданий и сооружений государственного и муниципального значения;
3) недропользовательские основания, включающие все виды недропользования от геологического изучения до добычи полезных ископаемых.
Обязательное условие выкупа земельного участка - предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка на основании решения суда. Это требование установлено ст. 35 Конституции РФ. Однако ст. 35 Конституции РФ предусматривает возможность принудительного отчуждения имущества только для государственных, тогда как комментируемая статья - и для муниципальных нужд.
В соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления изъятие (выкуп) земельных участков для муниципальных нужд относится к вопросам местного значения и в зависимости от того, для чьих нужд они изымаются, производится за счет средств муниципального района или городского округа. В случаях изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ или федеральных нужд необходимо обращаться в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган).
Положения п. 1 ст. 63 ЗК РФ распространяются на всех правообладателей земельных участков: собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. Выкуп земельных участков у их собственников для государственных или муниципальных нужд - разновидность их изъятия. У прочих правообладателей они выкупаться не могут, поскольку не принадлежат им на праве собственности.
В отличие от собственников, которым возмещение за изымаемую землю может предоставляться как в денежной форме, так и в форме предоставления равноценного земельного участка, иным правообладателям компенсация в денежной форме не производится. Поскольку предоставлением земельных участков занимаются только специально уполномоченные органы, организации, которым предоставляется изымаемая земля, должны обращаться в них с соответствующими заявлениями.
При желании заинтересованного лица получить вместо изымаемого другой земельный участок фактически осуществляется обмен одного участка на другой. К такому обмену должны применяться нормы ГК РФ о договоре мены (ст. ст. 567 - 571). ЗК РФ говорит о замене равноценным земельным участком изымаемого участка. Однако соблюдение этого правила не безусловно постольку, поскольку при согласии сторон договора мены допускается обмен неравноценных товаров с доплатой стороне, предоставившей более ценный товар (ст. 568 ГК РФ). Собственнику земельного участка может быть предложено перемещение имеющихся на участке построек на предоставляемый другой земельный участок.
Изъятие земельного участка может произойти только после того, как будет возмещена стоимость жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемом участке. Кроме того, подлежит возмещению стоимость многолетних насаждений. До изъятия земельного участка в полном объеме должны быть возмещены убытки правообладателя (ст. 62 ЗК РФ).
2. Необходимым условием соблюдения интересов прав собственника изымаемого земельного участка является необходимость его письменного уведомления органом, принявшим решение об изъятии, не менее чем за год до этого. Выкуп участка до истечения года допускается только с согласия собственника участка.
Решение об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации. При этом регистрации подлежит не само решение как документ, а обременение земельного участка, возникающее вследствие принятия решения об изъятии. О регистрации решения собственник должен быть уведомлен. Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Сроков для уведомления о состоявшейся регистрации законодательством не устанавливается.
Решение об изъятии земельного участка может быть в любой момент отменено принявшим его органом. При этом должно быть зарегистрировано прекращение указанного обременения земельного участка, а собственнику послано соответствующее уведомление.
В свою очередь, и согласие (несогласие) собственника с изъятием земельного участка должно быть оформлено письменно. Согласие может быть выражено в соглашении о выкупе земельного участка, несогласие - в заявлении собственника, его иске в суд с требованием о запрете изъятия земельного участка.
Все условия выкупа земельного участка должны быть закреплены в письменном соглашении с его собственником. Если вместо выкупа предоставляется равноценный земельный участок, то его стоимость засчитывается в общую выкупную цену изымаемых объектов недвижимости (земельного участка, строений, многолетних насаждений, водных источников) и размера возмещения возникающих при этом убытков. Выкуп земельного участка должен производиться по его рыночной стоимости.
Возможно возникновение споров по двум вопросам. Первый - возражение собственника земельного участка против изъятия у него участка. Выбор земельного участка для строительства детально регламентирован земельным законодательством (ст. 31 ЗК РФ), и вариантов может быть несколько с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах. Варианты размещения будущего объекта проходят процедуры согласования. При этом ЗК РФ (ст. 31) наделяет всех граждан, общественные организации (объединения) и органы территориального, общественного самоуправления правом участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих участков для строительства.
Второй возникающий при выкупе участка вопрос - возражение собственника земельного участка по предложенной выкупной цене или другим условиям выкупа.
Земельный участок, предоставляемый взамен изымаемого, не может быть меньшей ценности, он может быть либо равноценным, либо иметь большую цену. Земельные участки большей ценности могут предоставляться по усмотрению соответствующего органа. При этом требование о равноценности распространяется на любые земельные участки и определяется по различным критериям. Для земельного участка сельскохозяйственного назначения равноценность определяется, в частности, плодородием почвы, для земельного участка под строительство - размерами, плотностью грунта и т.д.
Предоставление другого земельного участка взамен изымаемого производится вместо его выкупа, поэтому допускается только с согласия собственника, что не освобождает от обязанности возмещения ему всех остальных убытков. Количество земельных участков, предоставляемых на выбор собственнику, законом не установлено. Следовательно, соответствующий орган не обязан предлагать собственнику различные варианты земельных участков.
Земельный участок может предоставляться из фонда перераспределения земель или других земель, находящихся соответственно в государственной или муниципальной собственности.
Недвижимое имущество (здания, сооружения и др.), находящееся на земельном участке, изъятие которого обусловлено государственными или муниципальными нуждами или ненадлежащим использованием земли, выкупается у собственника или продается с публичных торгов только по решению суда. Подробный порядок выкупа и продажи этого имущества регулируется ст. ст. 279 - 282 и 284 - 286 ГК РФ. При определении законности изъятия имущества нужно руководствоваться ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и положениями данной статьи. Основания, условия и порядок возмещения установлены в ЗК РФ (ст. ст. 49, 55, 57, 63).
Очевидно, что изъятие земельных участков для определенных целей, как правило, несовместимо с нахождением на этих участках принадлежащих бывшему владельцу строений и иных объектов недвижимости. Кроме того, закон стремится исключить случаи принадлежности земельного участка и находящейся на нем недвижимости разным лицам, не связанным между собой договором об использовании участка. Поэтому изъятие участка влечет и изъятие объектов недвижимости на условиях возмездности.
Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено, во всех случаях, предусмотренных комментируемой статьей, носит возмездный характер и может осуществляться посредством выкупа государственным или муниципальным образованием либо путем продажи с публичных торгов. Порядок организации и проведения публичных торгов установлен ст. ст. 447 - 449 ГК РФ. В случае выкупа цена определяется в соответствии с правилами ст. 281 ГК РФ. В выкупную цену включается не только рыночная стоимость самого земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости, но и все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, включая упущенную выгоду.
Собственнику возмещается стоимость строений, жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или расходов по переносу их на новое место, стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства.
Оценка жилых домов, других зданий, сооружений производится по сметной стоимости (по типовым проектам) строительства новых зданий, объектов и сооружений. Незавершенное строительство и неплодоносящие насаждения оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земельного участка.
Подпунктом 3 п. 1 комментируемой статьи возмещение всех убытков, возникающих при изъятии земель, корреспондируется со ст. 62 ЗК РФ. Это представляется неверным, так как ст. 62 посвящена возмещению неправомерных убытков, причиненных правонарушением, в то время как изъятие земель для государственных (муниципальных) нужд с соблюдением всех необходимых условий приводит к причинению убытков правомерными действиями.
Положения ст. 63 ЗК РФ сформулированы с учетом положений гл. 17 ГК РФ о правах на землю. Во избежание противоречий между этими Кодексами некоторые положения ГК РФ были почти дословно воспроизведены в ЗК РФ.
Для расчета убытков собственников земельных участков принимается стоимость их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков. Последнее правило противоречит принципу полного возмещения причиненных убытков, установленному комментируемой статьей, поскольку с момента принятия решения об изъятии земельного участка и до самого выкупа проходит не менее года, исходя из смысла п. 3 ст. 279 ГК РФ. Поэтому расчет убытков и выкупной цены земельного участка должен производиться на момент заключения соглашения о выкупе.
В расчет убытков включаются не только фактически понесенные собственником расходы, но и расходы, которые он может понести в будущем в связи с прекращением права собственности на земельный участок. Особой категорией являются убытки, понесенные в связи с досрочным прекращением обязательств собственника земельного участка перед третьими лицами. С одной стороны, эти убытки могут заключаться в упущенной выгоде (например, неполучение арендной платы за земельный участок), с другой стороны - в возмещении третьим лицам убытков собственником участка и выплате штрафных санкций в связи с досрочным прекращением обязательств.
В убытки включаются и те затраты, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами.
Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.
Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд регулируется ст. 57 ЗК РФ.
Вместо выкупной цены и убытков собственник может согласиться на предоставляемый (взамен изымаемого участка) другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Расчеты за находящуюся на прежнем земельном участке недвижимость производятся отдельно, сверх взаиморасчетов по этому участку.
3. После принятия решения об изъятии земельного участка правообладатель может продолжать его использование по целевому назначению. Собственник вправе осуществлять свои права по своему усмотрению, производить необходимые затраты по поддержанию земельного участка в надлежащем состоянии. Однако часть полномочий по использованию участка уменьшается. Расходы собственника земельного участка по застройке (переоборудованию, перестройке) участка зданиями капитального типа, произведенные уже после уведомления о предстоящем изъятии, не возмещаются и во взаиморасчетах не учитываются.
При рассмотрении спора решение о размере и порядке возмещения убытков остается на усмотрение суда. Именно поэтому комментируемая статья говорит о том, что на собственнике лежит риск отказа со стороны суда удовлетворить требования собственника о возмещении убытков.
4. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности, это вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Рыночная стоимость существенно отличается от кадастровой стоимости. Причем кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости (ст. 66 ЗК РФ).
На практике именно цена выкупа вызывает существенные проблемы при выкупе земель для государственных или муниципальных нужд.
Наиболее распространенными существующими методиками оценки являются:
доходная, когда стоимость определяется исходя из доходов, получаемых при использовании участка по целевому назначению;
затратная, когда стоимость определяется исходя из объема вложений в участок, необходимых для использования участка по целевому назначению (например, затраты на строительную деятельность на участке, предназначенном для строительства);
сравнительных продаж, когда цена выкупа определяется исходя из существующих предложений продажи и покупки аналогичного участка.
Как правило, ожидания собственника относительно выкупной цены значительно превышают и фактическую стоимость, и предполагаемые затраты заинтересованного заказчика на выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Это порождает большое количество конфликтов, которые зачастую не разрешаются даже на основании решения суда. Публичные интересы ставятся в зависимость от корыстных интересов частных собственников, которые зачастую в свое время получили земельные участки бесплатно в рамках реализации государственной земельной политики, а сейчас пытаются максимально нажиться на том, что на их участках планируется осуществление государственных или муниципальных нужд.
Применительно к выкупу земельных участков у юридических лиц выпущены рекомендации о применении рыночной стоимости, которые содержатся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
