Концепция водного и иного законодательства Российской Федерации о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников природных ресурсов соответствующими правами, предусмотренными в гражданском и ином законодательстве Российской Федерации.
Из пункта 1 комментируемой статьи следует ее пункт 2, соответствующий части третьей ст. 20 и пункту 9 ст. 24 ВК РФ. Участие субъекта Федерации в деятельности бассейновых советов (ст. 29 Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц и представителей в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, в разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений и в реализации совместной компетенции РФ и субъектов РФ. Участие субъектов Федерации в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:
- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта Федерации в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
- участие в согласовании, высказывании мнения законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации по поводу проекта схемы;
- участие представителей субъекта Федерации, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта Федерации, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
- участие в разработке схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий <88>.
--------------------------------
<88> См.: Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. 9 нояб.
Если к полномочиям Российской Федерации относится принятие федеральных программ, то субъекты Федерации уполномочены принимать территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов Федерации.
Утверждение территориальных программ в субъектах Федерации не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта Федерации.
Резервирование органами государственной власти субъектов Федерации источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в пункте 15 ст. 24 и статье 34 ВК РФ.
Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях в соответствии с российским законодательством государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации является осуществление регионального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору: за Федерацией в лице ее Правительства закреплено установление порядка его организации и проведения (п. 3 ст. 24, часть восьмая ст. 36 и др. настоящего Кодекса) <89>.
--------------------------------
<89> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т.е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм и требований. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно частям первой, второй, шестой и седьмой ст. 2 ВК РФ они включаются в водное законодательство Российской Федерации и не могут противоречить федеральным законам по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Правотворческая и иные функции субъектов Федерации вытекают из положений статей 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статей 2, 25 и других настоящего Кодекса, иных законодательных актов Российской Федерации и субъектов Федерации.
К ведению субъектов Федерации относится участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (части три и четыре ст. 6 ВК РФ).
Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, может служить государственная экологическая экспертиза. Ее проведение относится согласно Закону об экологической экспертизе к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: ВК РФ не предусматривает размежевание между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод.
Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральных законах от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" и от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <90>.
--------------------------------
<90> См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
Часть полномочий субъектов Федерации по охране находящихся в их собственности водных объектов связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта:
- установление режима использования водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст. 67 ВК РФ, ст. 242 ГК РФ);
- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст. 67 ВК РФ). Осуществление этой функции определяется масштабами вредного воздействия вод;
- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования предусматривается статьей 65 ВК РФ);
- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции Российской Федерации, ее субъектов либо муниципальных образований, следовательно, речь идет о федеральных, региональных или муниципальных зонах - ст. ст. 24 - 27 и 67 ВК РФ);
- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (ст. 64 ВК РФ).
К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрану исконной среды обитания (ст. 54 ВК РФ). В Водном кодексе не расшифровываются уровни органов публичной власти, обладающих этой компетенцией. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий, количеству задействованных сил и средств.
Полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве не приносило пользы, так как приводило в конечном счете к безответственности. Однако можно констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 1970 - 1990-х годов и обусловливается проведением административной и муниципальной реформы, попытками детального правового регулирования компетенции органов управления.
В 1990-е годы заключались соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время подобные соглашения теряют актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны водных объектов. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается.
Сопоставление пункта 12 комментируемой статьи с пунктами 19 и 20 ст. 24, частью третьей ст. 36 ВК РФ не исключает вывода о том, что органы государственной власти субъектов Федерации призваны также разграничивать водные объекты регионального и муниципального контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов.
Предусмотренное в пункте 13 комментируемой статьи полномочие коррелирует пункту 21 ст. 24 ВК РФ и связано с частью четвертой ст. 36 ВК РФ.
Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области водных отношений не исчерпывается комментируемой статьей; он предусматривается и в других нормах Водного кодекса, в предписаниях иных федеральных, а также региональных нормативных правовых актов.
